Особенности правового регулирования туризма в регионах РФ.

Сущ.2 закона: 1.Закон «О поддержке СПб развития туризма в СПб» от 09.07.03

Цель принятия закона – развитие правовых норм, существующих на фед. уровне. Прежде всего, это касается фед. Закона «Об основах туристской деятельности в РФ». Осн. цель Законопроекта закл. в уст. приоритетных видов туризма в СПб и описании форм поддержки их развития. Также опред. приоритетные и первоочередные направления по развитию туризма в СПБ. В Законопроекте сущ. четкая ориентация на поддержку въездного туризма. В проекте Закона закреплены строки об обяз. финансировании развития туризма из бюджета СПб: реклама СПб как единого тур. центра, участие СПб в тур. выставках, проведение научных и статистических исследований в туризме, поддержка образ.учреждений и др. Разработчики Закона исходили из приоритета въездного туризма перед выездным, а также необходимости выстраивания финансовых потоков в сфере туризма т.о., чтобы часть денежных средств, получаемых тур.организациями, вкладывалась в поддержание и развитие тур.ресурсов и тур. индустрии СПб. 2.О целевой программе СПб «Развитие туриза в СПб на 2002-2005 годы» от 01.04.02. 1.1.1. Статья1: утвердить цел.программу СПБ «Развитие туризма в СПБ на 2002-2005 г.», 1.1.2. Статья2: Финансирование мероприятий программы осущ.за счет средств, выдел.ежегодно из бюджета СПб в период с 2002-2005 год. 1.1.3. Статья 3. Натсоящий закон СПб вступает в силу через 10 дней после его офиц.опубликования.

Подзаконные акты: 3. Аккредитация экскурсоводов и гидов- переводчиков.

Аккредитация экскурсоводов и гидов-переводчиков на право экскурс.деят-ти на территории СПб и пригородов проводится Городским Туристско-Информационным Центром. Цель аккредитации - повысить статус петербургского экскурсовода и защитить его от недобросовестной конкуренции. 4. О создании городского инф.центра. Главные задачи Центра: 1) Создание комфортной инф. среды в сфере туризма СПб. 2) Продвижение города на международный тур.рынок. Городской туристско-информационный центр - универсальная справочная служба по туризму в СПб- 1ая муниципальная тур.о-инф. служба в России.

Правовое регулирование туристской деятельности заключается в воздействии права на общественные отношения, возникающие при их оказании, с помощью специальной системы юридических средств.

Источники:

· Конституция РФ

· Указ Президента РФ от 25.04.1994 «О дополнительных мерах по развитию туризма в РФ и об упорядочивании использования государственной собственности в сфере туризма»

· Указ Президента РФ от 22.12.1995 «О реорганизации и развитии туризма в РФ»

· ФЗ «Об основах туристской деятельности в РФ»

· ФЗ от 14.06.95 «О государственной поддержке малого предпринимательства в РФ»

· Постановление Правительства РФ от 26.02.1996 «О Федеральной целевой программе “Развитие туризма в РФ”»

· На сегодняшний день в субъектах РФ принято уже около 50 региональных законов Следует отметить, что федеральные законы и иные федеральные нормативные правовые акты, а также акты субъектов Федерации создаются по одним и тем же канонам, хотя изначально имеют очевидные различия. Первые - призваны заложить единые подходы, а вторые - отметить особенности конкретной территории и традиций ее населения. В связи с этим одной из проблем является отсутствие в федеральных законах четкого разграничения сфер правового регулирования отношений в области туризма между Российской Федерацией и ее субъектами.

Анализ содержания и характера общественных отношений, возникающих при осуществлении туристской деятельности, позволяет выделить следующие группы правоотношений, подлежащих государственно-правовому воздействию. Первая группа охватывает экономические, имущественные правоотношения между субъектами туристской деятельности, возникающие у них по поводу оказания туристских услуг. Следует подчеркнуть, что, будучи разновидностью экономической деятельности, туристская деятельность является видом предпринимательской деятельности. В результате предоставления комплекса туристских услуг организация, осуществляющая туристскую деятельность, самостоятельно получает прибыль на систематической основе и на свой риск. В соответствии с п.1. ст. 2 ГК РФ, общие положения гражданского законодательства распространяются на отношения с участием предпринимателей – предпринимательскую деятельность. Из характера содержания правоотношений, возникающих в процессе оказания туристских услуг, следует, что данный вид деятельности и связанные с ним договорные и иные обязательства основываются на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников. Следовательно, отношения, возникающие в процессе оказания туристских услуг, являются гражданско-правовыми и регулируются нормами гражданского права. Вторая группа правоотношений, возникающих в связи с оказанием туристских услуг, связана с организационными вопросами осуществления туристской деятельности сертификация, санитарно-эпидемиологический контроль и иная деятельность по организации туризма). Эти правоотношения регулируются различными отраслями права: регистрация организаций и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих туристскую деятельность, стандартизация, сертификация туристских услуг, вопросы въезда в РФ и выезда из РФ – административным правом, налогообложение туристских организаций - финансовым правом, порядок пропуска через границу – таможенным правом, ответственность за нарушение прав потребителей, незаконное предпринимательство - административным и уголовным правом и т.д. Таким образом, представляется, что юридическая природа правоотношений, возникающих по поводу оказания туристских услуг, предопределяет характер их правового регулирования. Правовое регулирование данных отношений носит комплексный характер. Именно в сфере туризма проявляется необходимость оптимального сочетания публичного и частного права, так как “без установления оптимального соотношения между тем и другим сколько-нибудь совершенного механизма регулирования экономических отношений нет и быть не может”. Принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федераций Законопроект "О туризме и туристской индустрии" исходит из того, что туризм и туристская индустрия представляют собой не отдельную отрасль экономики, а сложнейший межотраслевой комплекс, требующий нового подхода к его государственному регулированию, с учетом взаимодействия многих сфер социально-экономической, культурной, экологической деятельности Российской Федерации и др. Предлагаемый проект регулирует два крупных пласта общественных отношений, которые пересекаются друг с другом, но не всегда совпадают. Первый - это общественные отношения, возникающие в связи реализацией прав туриста на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий (туризм). Второй - это отношения в сфере предпринимательской деятельности по оказанию гражданам различных услуг, связанных с их путешествиями (туристская индустрия). Туризм рассматривается в законопроекте как составная часть социальной сферы Российской Федерации. В свою очередь, индустрия туризма («туристская индустрия», «туристская отрасль») представляет собой отрасль экономики Российской Федерации, которая обеспечивает функционирование туризма как социальной сферы и включает в себя комплекс экономических отношений, возникающих в процессе осуществления субъектами туристской индустрии предпринимательской и иной экономической деятельности. Поэтому правовое регулирование туристской деятельности должно осуществляться с учетом этого фактора. В настоящее время действующий Федеральный закон “ Об основах туристской деятельности в Российской Федерации “ относит правовое регулирование туристской деятельности к совместному ведению РФ и субъектов РФ. Следует отметить, что эту позицию Закона разделяет и ряд ученых, ссылаясь на ст.72 (п.1е) Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта относятся к совместному ведению РФ и субъектов РФ. Представляется, что ссылка на данную норму Конституции неуместна. Ст.72 (п.1.е) Конституции туризм непосредственно не упоминает. Федеральным законом “Об основах туристской деятельности в Российской Федерации“ туристская деятельность признана отраслью экономики, поэтому она не может быть отнесена к общим вопросам культуры, физической культуры и спорта и соответственно быть предметом совместного ведения РФ и субъектов РФ. Напротив, организации (индивидуальные предприниматели), занимающиеся туристской деятельностью, заключая договоры с исполнителями услуг при формировании туристского продукта, его продвижении и реализации туристских услуг потребителю вступают в гражданско-правовые отношения. По Конституции РФ гражданское законодательство – предмет исключительного ведения РФ (п. ”о” ст. 71).Это означает, что субъекты Федерации не вправе ни издавать законы по вопросам гражданского права, ни включать граждан-ско-правовые нормы в те свои законы, которые они могут принимать по предметам совместного ведения с Федерацией. Кроме того, в преамбуле Федерального закона “Об основах туристской деятельности в Российской Федерации” указывается на то, что настоящий Федеральный закон определяет принципы государственной политики, направленной на установление правовых основ единого туристского рынка в РФ. Установление правовых основ единого рынка (п. “ж” ст.71) также является прерогативой РФ. Таким образом, ст.2 Федерального закона “Об основах туристской деятельности в Российской Федерации” противоречит ст.71 Конституции РФ. Субъекты Федерации не вправе создавать законы, регулирующие туристскую деятельность, тем самым, вторгаясь в сферу гражданско-правового регулирования. Несмотря на это в настоящее время идет активная законотворческая деятельность на уровне субъектов Российской Федерации. Такие акты были приняты в Карелии, Бурятии, Краснодарском крае, Смоленской, Московской , Амурской областях и других регионах. (Нормативные акты о туризме существуют в более чем 40 субъектах Российской Федерации). По мнению доктора юридических наук Галенской Л.Н. и вице-президента Российской ассоциации туристских агентств (РАТА) Корнеева С.Е., основанием для законотворчества субъектов Федерации является необходимость более полной регламентации турист-ской деятельности, чем это сделано на федеральном уровне. На их взгляд, законы субъектов Федерации должны вводить новые понятия и положения, например, ими предлагается регламентация в таких законах договора о предоставлении гостиничных услуг, регулирование прав и обязанностей субъектов туристской деятельности. Полагаем, что если Федеральный закон не регулирует какие-либо отношения, в него нужно вносить дополнения, а не регламентировать гражданско-правовые отношения на региональном уровне. Анализ законов о туристской деятельности субъектов Федерации позволяет сделать вывод о том, что в лучшем случае они либо повторяют соответствующие положения Федерального закона, либо провозглашают полномочия органов власти общего характера, предусмотренные действующим законодательством, либо содержат меры организационного характера, а в худшем случае - противоречат Федеральному закону “Об основах туристской деятельности в Российской Федерации” и нормам гражданского законодательства. Так, например, Закон Амурской области “О туризме в Амурской области” во многом повторяет положения Федерального Закона и вводит новые положения, противоречащие действующему законодательству. Прежде всего, ст.1 Закона “О туризме в Амурской области” к задачам закона относит определение прав и обязанностей, а также ответственности туристских фирм (организаций). Полагаем, что, регламентируя права и обязанности туристских фирм (организаций), данный закон исключает возможность осуществлять туристскую деятельность индивидуальному предпринимателю. Кроме того правовой статус субъектов туристской деятельности должен устанавливаться Федеральным законом и быть одинаковым во всех субъектах Федерации. Ст.2 Закона “О туризме в Амурской области” вводит понятие детско-юношеского туризма как “деятельности детей и подростков в образовательных учреждениях с целью оздоровления, обучения и воспитания подрастающего поколения”. Думается, это положение прямо противоречит Федеральному закону “Об основах туристской деятельности в Российской Федерации”. Туризм означает временные выезды за пределы места жительства, а не деятельность в образовательных учреждениях области. Закон “О туристской деятельности на территории Ленинградской области”, регламентируя права туриста (ст.9) при заключении договора и использовании туристского продукта, предоставляет туристу право на “пользование туристскими услугами без какой-либо дискриминации по основаниям расы, национальности, гражданства, пола, возраста, вероисповедания”. В соответствии с этой же статьей, туристы “имеют право исповедовать собственную религию”. Представляется, что перечисление установленных гл.2 Конституции РФ прав и свобод граждан в законе субъекта Федерации противоречит действующему законодательству. Регламентация прав и свобод человека и гражданина входит в компетенцию Российской Федерации, а не ее субъекта. Эти права и свободы едины для всех лиц, проживающих на территории Российской Федерации, независимо от их места проживания. Далее, статья 12 Закона “О туристской деятельности на территории Ленинградской области”, регламентируя права турагентов и туроператоров, дает им право заключать договор о реализации тура с любым заинтересованным лицом, что противоречит гражданскому законодательству, так как это не право, а обязанность турагента и туроператора. Закон “О туристской деятельности в Тверской области”, также повторяя многие по-ложения Федерального закона “Об основах туристской деятельности”, содержит ряд противоречий данному закону. Так, согласно ст.11 регионального закона к видам туристской деятельности относится строительство и эксплуатация объектов туристской индустрии, подготовка кадров, издательская деятельность, обслуживающая туризм и иные виды деятельности, направленные на удовлетворение потребностей туристов. Федеральный закон “Об основах туристской деятельности” к туристской деятельности относит турагентскую, туроператорскую деятельность и иную, направленную на организацию путешествия. Строительство объектов индустрии и подготовка кадров не являются деятельностью, направленной на организацию путешествий. Закон “О туристской деятельности в Московской области“ помимо положений, повторяющих Федеральный закон, включает в себя нормы, устанавливающие компетенцию органов исполнительной власти и муниципальных образований Московской области в сфере туристской деятельности.10 Компетенция этих органов уже установлена действующим законодательством, поэтому нет смысла повторять эти положения в законе субъекта Федерации о туристской деятельности. Вместе с тем, правовому регулированию подлежат вопросы льготного налогообложения, природопользования, охраны культурно-исторических памятников, совершенство-вания инфраструктуры в сфере туризма, подготовки кадров для туризма, охраны окружающей среды и т.п., находящиеся в компетенции субъектов федерации. Представляется, что для развития туризма в регионах субъекты федерации могут принимать нормативные акты в соответствии с законодательством РФ по этим вопросам. Думается, данный закон должен называться не законом о туристской деятельности, а законом о мерах по развитию туризма в регионе и содержать нормы административного, налогового, земельного, экологического, природоохранного законодательства. Туристская деятельность в целом и предоставление туристских услуг в частности должны регулироваться на уровне Федерации. В связи с этим следует отметить положительные тенденции в правовом регулировании туристской деятельности . Подтверждением тому является ст. 2 законопроекта "О туризме и туристской индустрии", которая устанавливает, что имущественные отношения в области туризма и туристской индустрии, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников регулируются Федеральным законом в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе издавать законы и иные нормативные правовые акты в области государственного регулирования туризма и туристской индустрии, лишь в той мере, в какой это не противоречит установленным Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и настоящим Федеральным законом принципам разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерацией и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.