Оценка опасности коррупции
В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
Социальная напряженность и периодические кризисы являются питательной средой коррупции, зачастую приводят к росту коррупционных преступлений. Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»[1] определяет противодействие коррупции как деятельность органов, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий по предупреждению коррупции, вместе с тем в законе отсутствует механизм в области пресечения, раскрытия и наказания коррупционных преступлений ввиду отсутствия норм УК РФ и КоАП РФ.
В настоящее время наукой сделан значительный шаг в изучении коррупции. Это стало возможным в силу того, что отечественная правовая мысль преодолела точку зрения, согласно которой коррупция сводилась к взяточничеству. Традиционное понятие коррупции ограничивалось весьма узкой сферой общественных отношений, включающей деятельность должностных лиц, находящихся на государственной службе. В настоящее время, пунктом 1 статьи 1 Федерального закона «О противодействии коррупции» от 25.12.2008 № 273[1], законодателем определено понятие «коррупция». По мнению автора, в законе коррупция определяется путем перечисления противоправных действий, являющихся наиболее рельефным проявлением коррупции, указывается на сущностный признак коррупции - незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства, сопряженное с получением выгоды указанному лицу другими лицами, тем самым возможен вывод, что сущностное определение коррупции в законе отсутствует. Некоторые авторы, однако, считают, что представляется бессмысленным вводить юридическое понятие коррупции наравне с ее конкретными проявлениями (например, взяткой), поскольку любые попытки заключить это понятие в жесткие рамки приведут к тому, что часть коррупционных действий окажутся за пределами действия уголовного кодекса или иного закона, с чем не может согласиться автор. Рассматривать применение унифицированного определения коррупции возможно, однако каждое такое определение должно быть дано в криминологии и законодательстве (нормативном акте) самостоятельно. Криминологическое определение коррупции представляет последнее как социальное явление, а в уголовном законодательстве требуется внесение квалифицирующего признака коррупционности в общую часть УК РФ, придав ему отягчающее значение и отдельным разделом «Коррупционные проступки» в КоАП РФ.
Среди официальных трактовок коррупции можно выделить определение ООН, которое является наиболее полным, отражает ее суть, то есть злоупотребление для выгоды и, возможно может послужить основой квалифицирующего признака коррупционного преступления. Формы коррупции разнообразны: от получения взяток за совершение как законных, так и незаконных действий (в том числе за вмешательство коррумпированных должностных лиц в конкурентную борьбу в пользу взяткодателей), до сложных и завуалированных в виде участия должностных лиц в различных сферах предпринимательской деятельности, продажи должностей и званий, коррумпированности должностных лиц высшего уровня, участвующих в законотворчестве в виде лоббирования законов за вознаграждение и т. п. Наиболее типичные проявления коррупции — подкуп чиновников, взяточничество за предоставление благ и преимуществ, протекционизм (выдвижение работников по признаку родства, землячества, личной преданности и приятельских отношений).
Попытки определения перечня коррупционных преступлений предпринимались правоохранительными органами. Например, в совместном Указании Генпрокуратуры РФ № 399/11, МВД РФ № 1 от 28.12.2009 (ред. от 30.04.2010) «О введении в действие Перечней статей УК РФ, используемых при формировании статистической отчетности»[2] преступления коррупционной направленности дифференцированы на три группы, всего 40 составов преступлений. В приказе СК при Прокуратуре РФ от 19.03.2009 г. № 7 «Об утверждении и введении в действие формы статистической отчетности «Сведения о противодействии коррупции при организации деятельности по выявлению, расследованию, раскрытию и предупреждению коррупционных преступлений следственными органами СК при прокуратуре РФ»[3] к преступлениям коррупционной направленности отнесены 29 составов, представляемых почти все родовые объекты уголовного законодательства. Представляет интерес классификация в приказе Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 20.05.2009 № 97 «Об утверждении Табеля форм статистической отчетности о деятельности федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей, образцов форм статистической отчетности»[4] к ним отнесены 42 состава, охватывающих весь объектный спектр Особенной части УК РФ. Таким образом, как на теоретическом уровне, так и в практике отсутствует единое мнение о преступлениях, относимых к коррупционным. Под ними понимаются все должностные или служебные преступления, отсутствует четкое объектное отнесение преступлений к коррупционным, не определен круг субъектов коррупционных преступлений, так как большинством исследователей понимает только государственного или муниципального служащего.
Таким образом, оценивая как исключительно опасное деяние, коррупционное преступление не получило квалифицирующих признаков. В связи с чем, автор предлагает внести в Общую часть УК РФ статью 34.1 «Ответственность за коррупционные преступления» из трех частей в следующей редакции: 1. Ответственность за коррупционные преступления определяется характером и степенью фактического участия в совершении преступления злоупотребления властью с целью получения личной выгоды либо в пользу третьих лиц. 2. Лицо, являющееся субъектом преступления, специально указанного в статьях 159 чч.3,4; 160 чч.3,4; 170, 174, 174.1, 178, 183 чч.3,4; 188 чч.3,4; 201, 202, 204, 210 ч.3; 285, 285.1, 286, 289, 290, 291, 292, 294 Особенной части настоящего кодекса, участвовавшее в совершении преступления предусмотренного этими статьями, несет уголовную ответственность за коррупционное преступление. 3. В случае недоведения исполнителем коррупционного преступления до конца по не зависящим от него обстоятельствам остальные соучастники несут уголовную ответственность за приготовление к преступлению или покушение на преступление. За приготовление к преступлению несет уголовную ответственность также лицо, которому по не зависящим от него обстоятельствам не удалось склонить других лиц к совершению преступления», а также статью 63 УК РФ «Обстоятельства, отягчающие наказание» следует дополнить пунктом следующего содержания: «р) совершение коррупционного преступления». В Общую часть УК РФ следует внести дополнение ст. 70.1 «Назначение наказания за коррупционное преступление» из четырех частей: «1. При назначении наказания по коррупционному преступлению срок назначается отдельно. 2. При назначении наказания по коррупционным преступлениям максимальный срок или размер наказания не применяется. 3. Срок и размер наказания за коррупционное преступление исчисляется путем увеличения в два раза по всем видам наказаний. 4. Назначение наказания по коррупционным преступлениям по совокупности приговоров (ст.ст.70,71 УК РФ) не применять.»
Определение общественной опасности коррупционных административных правонарушений сопровождается процессами, которые во многом могут быть рассмотрены как межотраслевые, наблюдается корреспонденция отдельных норм и институтов из одной отраслевой подсистемы в другую. Для определения мер противодействия коррупции в области административного права необходимо определить соотношение понятий «административного правонарушения» и «административного проступка». Действующее законодательство различает три вида проступков: гражданско-правовые, административно-правовые и дисциплинарные.
Понятие административного правонарушения (проступка) указывалось впервые в Кодексе об административных правонарушениях РСФСР 1984 года[5]. Под административным правонарушением (проступком) понималось виновное, противоправное и общественно-опасное деяние, которое посягало на установленные правом и обеспеченные административно-правовыми санкциями правила поведение граждан и должностных лиц в сфере государственного управления, понятие "административное правонарушение" и "административный проступок" отождествлялись. В действительности, в настоящее время в соответствии со статьей 2.1. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях[5], административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность. Признаки административного коррупционного правонарушения, закрепленные в праве, в совокупности образуют сложный юридический состав, являющийся единственным основанием административной ответственности правонарушителя. Вместе с тем совокупность признаков административного правонарушения и его юридический состав - явления не тождественные, они решают разные задачи, у них различное назначение. Однако, следует подчеркнуть, что в действующей редакции в определении отсутствует понятие административного проступка. Законодатель с определенностью указывает, что понятие «административного проступка» не тождественно «административному правонарушению», не является определением административного права и не служит основанием административной ответственности, исключив проступок из понятийного аппарата Кодекса РФ об административных правонарушениях.
Отсутствие понятия административного проступка в законодательстве не препятствует определению признаков административного проступка: противоправное действие (не может признаваться противоправным действие или бездействие, если таковое не предусмотрено нормой); является виновным действием или бездействием (где вина проходит юридическую оценку); является деянием общественно опасным, то есть таким совершение которого причиняет ущерб.
В юридической литературе высказывалось мнение о том, что общественно опасны лишь некоторые административные проступки, граничащие с преступлениями. Коррупционные проступки общественно опасны, но в меньшей степени, чем преступление. Напрашивается вывод о том, что административным проступком присуще общественная опасность, но степень ее меньше, чем у преступлений, и в связи с этим на нарушителей налагаются административные взыскания. Это актуально именно для разграничения коррупционных преступлений и коррупционных административных проступков. Для разграничения административного правонарушения и проступка основным определяющим понятием является субъект правоотношений. Коррупционные правонарушения являются общественно опасными и запрещаются под угрозой применения административных взысканий, поскольку они причиняют вред существующим общественным отношениям.
Обычно признаки специальных субъектов прямо называются в норме, устанавливающей ответственность, причем нарушение закрепляется в различных отраслях законодательства. Специальные признаки можно разделить на группы, отражающие особенности труда, служебного положения (должностное лицо, руководитель предприятия или организации и др.); иные особенности правового статуса граждан (военнообязанный, выборное должностное лицо и др.), если в норме названы специальные признаки субъекта, то эта норма закрепляет его ответственность. Главным социальным признаком объективной стороны административного проступка является степень общественной опасности совершаемых правонарушителем действий (или бездействия). В теории административного права такая точка зрения не является общепризнанной. Некоторые авторы, ссылаясь на действующее законодательство, утверждают, что общественная опасность — это материальный признак только одного вида правонарушений — преступлений. Как показывает практика нормотворчества в области юридической ответственности, далеко не все общественно опасные деяния законодатель по тем или иным причинам признает преступлениями, т.е. не со всеми считает нужным бороться мерами репрессии. Однако от того по каким-либо причинам законодатель не признает то или иное общественно-опасное деяние преступлением, либо административным правонарушением, это деяние не перестает быть коррупционным и общественно опасным. Законодатель вправе с учетом социальной значимости деяния запретить его под страхом применения определенной меры правового принуждения, и, в зависимости от реальных возможностей борьбы с ним теми или иными правовыми средствами, объявить его административным правонарушением или преступлением. Вместе с тем, произвольно признавать или не признавать то или иное действие или бездействие общественно опасным законодатель не может, поскольку общественная опасность зависит от характера и социальной значимости самого деяния, а не от взглядов законодателя. Реальная обстановка, например, борьба с коррупцией, заставляет законодателя пересмотреть свое решение по некоторым исключенным из уголовного кодекса деяниям и перевести их из разряда административных правонарушений в преступления. К государственным гражданским служащим применяются дисциплинарные взыскания в соответствии со ст. 57 Федерального закона о государственной службе от 27.07.2004 N 79-ФЗ[6], в тоже время федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине для отдельных категорий работников могут быть предусмотрены и другие дисциплинарные взыскания.
Например, деяния, указанные в федеральном законе по борьбе с коррупцией[1], за которые может быть установлена суровая мера наказания, применяемая к коррупционерам, может быть квалифицирована как административный проступок. Таким образом, выделение специальных субъектов, совершивших административные проступки, позволит определить ответственность государственных, муниципальных и иных лиц и отграничить деяния от других видов дисциплинарных проступков.
Противоправность административного проступка может выражаться в нарушении правовых норм законодательства о государственной гражданской и муниципальной службе к различным отраслям права, что совершаемое правонарушителем действие или бездействие посягает на конкретные общественные отношения, урегулированные нормами не определенной отрасли права, а только административным законодательством. Субъектами административного проступка могут признаваться весьма разнообразные категории лиц, признаваемых субъектами коррупционных проступков с учетом особенностей их правового положения, выполняемых профессиональных функций, государственные и муниципальные служащие и иные специальные субъекты, в частности, должностные лица, выполняющих специальные профессиональные функции. Например, административная ответственность устанавливается за административные проступки, носящие коррупционный характер, с учетом значимости выполняемых профессиональных и социальных функций.
К группе специальных субъектов относятся должностные лица государственной гражданской службы, муниципальные служащие и другие специальные субъекты административных проступков. Должностные лица признаются субъектами коррупционных административных проступков, связанных с несоблюдением установленных правил, обеспечение выполнения которых входит в их служебные обязанности, при этом они подлежат административной ответственности не только за собственные действия (или бездействие), но и за действия подчиненных служащих, нарушающих соответствующие правила, за другие же административные проступки (в частности, совершенные вне службы) они несут ответственность на общих основаниях. К другой группе специальных субъектов могут быть отнесены военнослужащие; выборные должностные лица и иные лица, руководствующиеся в своей деятельности Уставами государственных и муниципальных предприятий, учреждений и организаций. Для этих лиц установлены определенные ограничения в применении мер административной ответственности, а применение определения «административный проступок» будет способствовать объективности в определении тяжести деяний. Кроме того, к некоторым специальным субъектам (военнослужащим, работникам органов внутренних дел, прокуратуры) за совершение административных проступков применяются, как правило, меры не административной, а дисциплинарной ответственности, что приводит к необъективности в квалификации деяний. Следовательно, круг субъектов административных коррупционных проступков и круг субъектов административных правонарушений не совпадают.
Таким образом, исключенное из административного законодательства понятие «административного проступка», возможно к применению в качестве определения деяния, совершенного государственным гражданским и муниципальным служащим в связи с несоблюдением ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнения обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции[1], дополнив Кодекс РФ об административных правонарушениях соответствующим разделом, исключив для этой категории «дисциплинарное взыскание» и иным категориям специальных субъектов административных отношений.
Определение «административного проступка» будет способствовать отграничению административных правонарушений с признаками коррупционности и административных проступков, укреплению законности и правопорядка, борьбе с коррупцией.
Таким образом, автор полагает, что определение общественной опасности коррупции должно носить законодательную юридическую конструкцию, которая не исключает правового определения квалифицирующего признака коррупционного преступления в уголовном законодательстве, а также определения «административного проступка», как коррупционного административного правонарушения в административном праве.
Литература:
1. Федеральный закон «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ (в ред. от 21.11.2011 № 329 // Собрание законодательства РФ – 2008. - № 52 (ч.1). - Ст. 6228; 2011. - № 48. – Ст. 6730
2. Указание Генпрокуратуры РФ № 399/11, МВД РФ № 1 от 28.12.2009 (ред. от 30.04.2010) «О введении в действие Перечней статей УК РФ, используемых при формировании статистической отчетности» // [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: hyttp://www.durex-promo.ru
3. Приказ СК при Прокуратуре РФ от 19.03.2009 г. № 7 «Об утверждении и введении в действие формы статистической отчетности «Сведения о противодействии коррупции при организации деятельности по выявлению, расследованию, раскрытию и предупреждению коррупционных преступлений следственными органами СК при прокуратуре РФ»//[Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL:hyttp://www.durex-promo.ru
4. Приказ Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 20.05.2009 № 97 «Об утверждении Табеля форм статистической отчетности о деятельности федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей, образцов форм статистической отчетности»//[Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: hyttp://www.durex-promo.ru
5. Кодекс РСФСР об административных правонарушениях // Верховный Совет РСФСР 20.06.1984 г. - [Электронный ресурс] - Режим доступа. – URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=30941
6. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.