Отличительные признаки республиканских органов государственного управления

Министерства отличаются от иных видов указанных органов тем, что их руководители по должности входят в состав Прави­тельства. Об этом прямо говорится в части 4 статьи 106 Консти­туции и статье 18 вышеупомянутого Закона.

В соответствии с частью 6 пункта 1 Указа Президента Респуб­лики Беларусь «О совершенствовании системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь» председатели государственных комитетов приравнены по статусу к министрам. Тем не менее, государственные комитеты нельзя отож­дествлять с министерствами. Министерства отличаются от госу­дарственных комитетов и комитетов при Совете Министров, кро­ме названия, и тем, что управляют особо важными государственны­ми сферами.

Министерства и государственные комитеты отличаются от ко­митетов также тем, что, во-первых, у комитетов более низкий пра­вовой статус; во-вторых, меньший объем задач; в-третьих, комите­ты находятся при Совете Министров; в-четвертых, преобладающая часть комитетов призвана осуществлять специальные функции.

Более низкий правовой статус комитетов по сравнению с ми­нистерствами и государственными комитетами можно объяснить и тем, что их руководители не входят в состав Правительства, за исключением Председателя Правления Белорусского республи­канского союза потребительских обществ; они подчиняются толь­ко Совету Министров, а министерства и государственные комите­ты по особым вопросам деятельности могут подчиняться исключи­тельно Президенту. Кроме того, комитеты находятся при Совете Министров, а министерства и государственные комитеты являют­ся органами Республики Беларусь, т.е. по уровню они значитель­но выше. Предлог «при» указывает на подчиненное, т.е. вспомога­тельное (не главное), назначение комитетов. Исключением, ве­роятно, является Комитет лесного хозяйства. Вряд ли о нем можно говорить как о вспомогательном органе государственного

управления, поэтому вызывает определенное непонимание посто­янное преобразование его из министерства в комитет.

В Указе Президента «О совершенствовании системы респуб­ликанских органов государственного управления и иных государ­ственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь» дается определение министерства, государственного ко­митета и комитета.

Определение министерства и государственного комитета общее, что вряд ли можно считать правильным, если государственные комитеты рассматривать в качестве отдельного вида республи­канских органов государственного управления К

Они определяются следующим образом: «Министерство, го­сударственный комитет — республиканские органы государствен­ного управления (функциональные или отраслевые), проводящие государственную политику, осуществляющие регулирование и управление в соответствующей отрасли (сфере деятельности) и координирующие деятельность в этой отрасли (сфере) иных рес­публиканских органов государственного управления Республики Беларусь».

По существу идентичное определение министерства содержа­лось в Указе Президента Республики Беларусь от 11 января 1997 г. № 30 «О системе республиканских органов государствен­ного управления, подчиненных Правительству Республики Бела­русь» и в части 3 статьи 12 вышеупомянутого Закона.

В приведенном определении перечислены основные признаки министерства и государственного комитета: они являются рес­публиканскими органами государственного управления, функци­ональными или отраслевыми, призваны проводить государствен­ную политику, осуществлять регулирование, управление, коорди­нацию.

Названные признаки требуют некоторых пояснений и уточне­ний. Безусловно, министерство, государственный комитет — рес­публиканские органы государственного управления и призваны проводить государственную политику. Однако вряд ли можно со­гласиться с тем, что министерство является в первую очередь функциональным органом, а не отраслевым. (В определении на первое место поставлен функциональный признак и на второе — отраслевой.) Такой подход подчеркивает, что большинство ми­нистерств является функциональными.

¹ Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь.2002. № 65, 1/373

Однако в действительности из существующих 24 министерств 15 являются отраслевыми. Поэтому желательно, чтобы в опреде­лении на первом месте находился все же отраслевой признак. Тем более в самом определении подчеркивается, что министерство осуществляет регулирование и управление в соответствующей отрасли (сфере деятельности) и координирует деятельность в этой отрасли (сфере), т.е. преимущество обозначено за отраслью.

Нельзя не обратить внимания и на следующие обстоятельства. В определении министерства, государственного комитета подчер­кивается, что они предназначены для осуществления регулирова­ния, управления и координации. С одной стороны, подобный под­ход следует одобрить, ибо он позволяет более четко представить основное назначение министерства, государственного комитета, с другой — отнестись к нему критически, так как отдельные функ­ции управления — регулирование и координация — отождествля­ются с управлением как видом государственной деятельности либо здесь управление рассматривается в качестве также отдельной функции деятельности указанных органов.

В том и в другом варианте допускается, по мнению автора, серьезная неточность, по-видимому, не из-за непонимания того, что регулирование и координация являются, по общему призна­нию, отдельными функциями управления, а по причине ненадле­жащей формулировки, определения министерства, государствен­ного комитета, т.е. стилистической погрешности.

В связи с этим более правильным было бы дать следующее определение министерства, государственного комитета в случае их отождествления: «Министерство, государственный комитет — республиканский орган государственного управления Республи­ки Беларусь (отраслевой или функциональный), проводящий госу­дарственную политику, осуществляющий управление или отдель­ные его функции (регулирование, координацию) в соответствую­щей отрасли (сфере) деятельности».

Комитеты при Совете Министров по характеру своей дея­тельности ничем не отличаются от министерств и тем более от приравненных к ним государственных комитетов, хотя комитет имеет иное, чем министерство определение. Оно содержится в части 5 пункта 1 вышеназванного Указа Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. № 516 (с учетом внесенных изме­нений): «Комитет при Совете Министров Республики Беларусь — республиканский орган государственного управления, проводя­-

щий государственную политику и реализующий функцию госу­дарственного регулирования в конкретной сфере деятельности».

Из определения следует, что комитет — республиканский орган государственного управления, т.е. такой же, как и министерство, государственный комитет. Следовательно, по масштабу деятель­ности комитеты равнозначны министерствам и государственным комитетам. Между тем, комитеты находятся при Совете Минист­ров и не являются органами Республики Беларусь, т.е. по уровню они ниже министерств и государственных комитетов.

Нахождение комитетов при Совете Министров, вероятно, можно объяснить наличием ряда обстоятельств, из которых наи­более важными являются следующие: комитеты осуществляют деятельность, вытекающую из задач Совета Министров, но по объему их деятельность не так широка, как у министерств и госу­дарственных комитетов. Поэтому они и не подобны последним. Из этого вытекает еще одна особенность: комитеты не могут выступать в качестве отдельных обособленных от других органов более высокого ранга, каким является Совет Министров, так как они находятся при Совете Министров.

В определении комитета подчеркивается, что он предназначен для реализации функции государственного регулирования в кон­кретной сфере деятельности, т.е. комитеты осуществляют только одну функцию государственного управления — регулирование. Однако это не отражает сущность комитета, его фактический право­вой статус. Не существует и не может быть органов государственно­го управления, которые создавались бы только для регулирования.

Регулирование — это функция управленческой деятельности, заключающаяся в установлении, изменении или прекращении тех или иных управленческих отношений. Регулирование связано с изданием правовых актов, содержащих правила поведения субъ­ектов в сфере государственного управления, т.е. с правотворчес­твом (нормотворчеством)¹. Если комитеты наделены одной ука­занной функцией, то они похожи на Национальное собрание, которое предназначено только для законотворчества, т.е. регулирования.

Определение комитета, которое содержится в части 5 статьи 12 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчинен­ных ему государственных органах», более точно отражает его суть и назначение.

^[1] Крамник А.Н. Административное право и государственное управление в Республике Беларусь. С. 122.

Некоторые комитеты являются отраслевыми (например, Ко­митет лесного хозяйства). В определении же эта черта не нашла отражения.

С учетом изложенного определение комитета может быть сле­дующим: «Комитет при Совете Министров Республики Беларусь — республиканский орган государственного управления (функцио­нальный или отраслевой), проводящий государственную полити­ку, осуществляющий отдельные функции управления или управ­ление в специальной сфере деятельности».

Все республиканские органы государственного управления образуются, реорганизуются и упраздняются Президентом, их ру­ководители назначаются также Президентом.

В настоящее время функционируют 24 министерства. До издания Указа Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. №516 «О совершенствовании системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь» их было 25 (из них 16 отраслевых и 9 функциональных). Госу­дарственных комитетов насчитывается 4 (из них 3 отраслевых и 1 функциональный) вместо существовавших ранее 19 (из них было 4 отраслевых и 15 функциональных).

Государственные комитеты по существу ничем не отличаются от министерств, поэтому и необходимость в них как отдельном виде республиканских органов государственного управления отсутствует.

Государственные комитеты возможно следовало бы преобра­зовать в соответствующие министерства: Комитет государствен­ной безопасности — в Министерство государственной безопаснос­ти; Государственный комитет по авиации — в Министерство авиа­ции; Государственный комитет пограничных войск — в Минис­терство пограничных войск; Государственный таможенный коми­тет — в Таможенное министерство.

Существование в настоящее время четырех государственных комитетов должно иметь обоснование.

В научной административно-правовой литературе все ученые сходятся во мнениях на том, что государственные комитеты не­обходимо создавать только для межотраслевой координации, т.е. их деятельность должна ограничиваться «...выполнением преиму­щественно такой функции государственного управления, как ко­ординация»¹.

^[1] Старилов Ю.Н. Административное право. Ч. 2. Кн. 1. Субъекты. Органы управления. Государственная служба. С. 147

Ныне действуют 10 комитетов. Ранее их насчитывалось 26 (по названному Указу Президента Республики Беларусь от 24 сен­тября 2001 г. N° 516 было образовано 8). Они находились при ми­нистерствах (государственных комитетах) и являлись республи­канскими органами государственного управления, подчиненными как соответствующему министерству (государственному комите­ту), так и Совету Министров, т.е. находились в двойном подчине­нии. Теперь комитеты находятся при Совете Министров и подчи­няются только ему.

Упразднение комитетов в указанном выше статусе оправдано, и о такой целесообразности говорилось в научной литературе¹.

В настоящее время функционируют следующие министер­ства: Министерство архитектуры и строительства; Министерство внутренних дел; Министерство жилищно-коммунального хозяй­ства; Министерство охраны здоровья; Министерство иностран­ных дел; Министерство информации; Министерство культуры; Министерство обороны; Министерство образования; Министер­ство по налогам и сборам; Министерство по чрезвычайным ситуа­циям; Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды; Министерство промышленности; Министерство связи; Ми­нистерство сельского хозяйства и продовольствия; Министерство спорта и туризма; Министерство статистики и анализа; Минис­терство торговли; Министерство транспорта и коммуникаций; Ми­нистерство труда и социальной защиты; Министерство финансов; Министерство экономики; Министерство энергетики; Министер­ство юстиции.

Для сравнения: в Российской Федерации насчитывается так­же 24 федеральных министерства.

В Республике Беларусь действуют следующие государствен­ные комитеты: Комитет государственной безопасности; Государ­ственный комитет по авиации: Государственный комитет погра­ничных войск; Государственный таможенный комитет.

В Российской Федерации существует шесть государственных комитетов, и только один из них аналогичен нашему — Государ­ственный таможенный комитет.

При Совете Министров Республики Беларусь функциониру­ют: Комитет лесного хозяйства; Комитет по архивам и делопроиз­-

^[1] КрамникА.Н. Некоторые правовые проблемы центральной управлен­ческой системы Республики Беларусь // Система права и законодатель­ства Республики Беларусь: состояние, перспективы развития. Гродно, 1999. С. 161-162.

водству; Комитет по земельным ресурсам; Комитет по материаль­ным резервам; Комитет по науке и технологиям (см. п. 1 Декрета Президента Республики Беларусь от 5 марта 2002 г. № 7 «О со­вершенствовании государственного управления в сфере науки»¹); Комитет по проблемам последствий катастрофы на Чернобыль­ской атомной станции; Комитет по стандартизации, метрологии и сертификации; Комитет по ценным бумагам; Комитет по энерго­эффективности; Комитет по делам религий и национальностей (создан Указом Президента Республики Беларусь от 27 ноября 2001 г. № 707 «О Комитете по делам религий и национальностей при Совете Министров Республики Беларусь»²). Он был Госу­дарственным комитетом, который Указом Президента Республи­ки Беларусь от 24 сентября 2001 г. № 516 ликвидирован, и пред­полагалось на его базе создать в Аппарате Совета Министров структурное подразделение по делам религий и национальностей; Комитет по архивам и делопроизводству.

Из ранее действовавших комитетов сохранился один — Коми­тет по проблемам последствий катастрофы на Чернобыльской атомной станции.

Комитет лесного хозяйства образован из бывшего Министер­ства лесного хозяйства. Шесть ныне действующих комитетов обра­зованы из бывших государственных комитетов.