Способы формирования правительства, их виды
Правительства формируются двумя основными способами: парламентским и внепарламентским.Эти разновидности определяются формой правления.
Парламентскийспособ формирования правительства используется в государствах с парламентарной формой правления (парламентарная республика, парламентарная монархия, часто в смешанной республике). Право на формирование правительства в этих странах получает та политическая партия или коалиция партий, которая имеет большинство мест в нижней палате парламента страны. Так, в Великобритании (парламентарной монархии) Премьер-Министром назначается (автоматически становится) лидер партии, получившей большинство мест в Палате общин Парламента. По его рекомендации глава государства (монарх) назначает остальных членов Правительства.
Таким образом, формирование правительства на парламентской основе предполагает, что вначале глава государства назначает главу правительства, который затем формирует правительство и предлагает парламенту его персональный состав. В случае если предлагаемый состав правительства или его глава не получает доверия большинства парламента (или его нижней палаты), то возможен роспуск парламента и назначение главой государства служебного правительства на период, пока соберется вновь избранный парламент и сформирует правительство.
Решающее значение при применении парламентской процедуры формирования правительства имеет расстановка политических сил в парламенте, так как правительство образуется по результатам парламентских выборов. Парламентский способ формирования правительства применяется в таких странах, как Бельгия, Нидерланды, Швеция, Швейцария, Япония, Канада, Австралия, Новая Зеландия, Индия, и других.
Внепарламентскийспособ формирования правительства используется в президентских республиках, республиках смешанного типа и некоторых формах монархий. Право на формирование правительства в президентских республиках имеет не парламент, а президент. Правительство формируется по результатам президентских выборов.
В президентских республиках парламент всё же принимает участие в формировании центральной исполнительной власти. Президент США возглавляет всю структуру органов исполнительной власти. Должность Премьер-Министра в США не предусмотрена. Кабинет состоит из глав департаментов, которые назначаются Президентом «по совету и с согласия».
В республиках смешанного типа, в которых сочетаются элементы президентской и парламентарной республик, порядок формирования правительства сочетает элементы парламентского и внепарламентского способов. Так, ст. 8 Конституции Франции 1958 г. закрепляет нормы о том, что Президент Республики назначает Премьер-Министра – главу правительства.
По предложению Премьер-Министра Президент назначает других членов правительства и прекращает их полномочия. Однако согласно ст. 20 Конституции Франции, Правительство несет ответственность не только перед Президентом, но и перед Парламентом на условиях ст. 49 и 50 Конституции. Для формирования и нормальной работы Правительство нуждается в доверии Национального собрания (нижней палаты Парламента). Решение Премьер-Министра об отставке Правительства должно быть связано с выражением недоверия Национального собрания Правительству.
В разных странах глава правительства может именоваться по-разному: премьер-министр в Великобритании, Канаде, Нидерландах, во Франции, Греции и других странах; председатель Совета министров – в Италии, Испании; государственный министр – в Люксембурге, Норвегии; федеральный канцлер – в ФРГ, Австрии.
Глава правительства в современных государствах является центральной политической фигурой и обладает широкими полномочиями. Он, возглавляя правительство, осуществляет назначения и смещения членов правительства. Глава правительства играет главную роль в разработке политической линии правительства, персонально отвечает за политику, проводимую правительством, располагает правом единолично принимать решения по важнейшим государственным вопросам в пределах своей компетенции.
В правовой литературе выделяется институт административного премьера. Так называется должность премьер-министра в ряде президентских республик. Административный премьер не определяет политику государства (эту функцию осуществляет президент), он лишь ведает оперативной деятельностью правительства и ведет его неофициальные заседания. Учреждение поста административного премьера позволяет возложить ответственность за деятельность правительства на него, оставляя при этом в неприкосновенности положение фактического руководителя правительства – президента.
Члены правительства – это министры, министры без портфеля, государственные министры, государственные секретари, старшие министры, парламентские секретари. Министр (в переводе с латинского «слуга») – это родовое название руководителей наиболее важных органов государственного управления, входящих в состав правительства. Иными словами, министр – должностное лицо государства, член правительства, возглавляющий отраслевое министерство.
Министр без портфеля – наименование министра, включенного в состав правительства, но не назначенного руководителем конкретного министерства, а занимающегося определенными вопросами по поручению правительства либо его главы. Такой министр имеет право решающего голоса на заседаниях правительства.
Государственный министр – его статус различен. В Норвегии, Швеции – это глава правительства. В Японии статус государственного министра идентичен статусу министра без портфеля. Во Франции, Португалии государственный министр возглавляет наиболее важные департаменты и координирует деятельность некоторых смежных министерств. B Великобритании государственный министр является заместителем министра соответствующего министерства и руководителем крупных подразделений в структуре министерств (так называемый «старший министр»).
Государственный секретарь – высший государственный чиновник. В США возглавляет внешнеполитическое ведомство (аналог министра иностранных дел в других странах). В Великобритании так именуются главы ряда ведомств, таких, как внутренних дел, обороны, по делам Шотландии, и др. В Бельгии государственные секретари являются заместителями министров. А в некоторых странах Латинской Америки так называют всех министров.
Парламентские секретари или младшие министры – секретари, обеспечивающие связь министра с парламентом. Функционируют в основном в странах англосаксонской правовой системы преимущественно с парламентарной формой правления. В настоящее время эта категория министров имеется в составе правительства Великобритании.
К кандидатам на пост министра предъявляется ряд требований:
1) принадлежность к гражданству соответствующей страны по рождению (Финляндия, Мексика, Катар, Парагвай, Эквадор); 2) возрастные требования, например, Конституция Бразилии (ст. 87) содержит требование достижения 21 года, по Конституции Азербайджана (ч. 2 ст. 135) кандидат на пост министра должен быть не моложе 25 лет, Норвегии, Мексики – не моложе 30 лет, а в Египте – не моложе 35 лет; 3) образовательный ценз (наличие высшего образования требует от кандидата в члены правительства Конституция Азербайджана); 4) моральные цензы (например, ч. 1 пар. 60 Конституции Финляндии 1999 г. гласит: «Министрами могут быть граждане Финляндии по рождению, известные своим опытом и честностью»).
Одно из важнейших требований, предъявляемых к членам правительства, связано с осуществлением депутатского мандата. В конституционном праве существует несколько подходов в вопросе о совместимости или несовместимости поста министра с депутатским мандатом.
В первой группе стран, к которым следует отнести США, Францию, Норвегию, Нидерланды, Болгарию и некоторые другие страны, установлено, что участие в правительстве несовместимо с осуществлением парламентского мандата.
В странах, где решающую роль в формировании правительства играет руководство партий, контролирующих большинство мест в парламенте, такое совмещение необходимо (Великобритания, Австралия, Ирландия, Индия, Новая Зеландия, Египет и другие).
Правительство может действовать в полном составе либо представлять собой более узкую коллегию (например, в Великобритании, Австралии, Индии, Новой Зеландии этот узкий круг лиц именуется Кабинетом).
По партийному признаку правительства бывают однопартийными, многопартийными (коалиционными) и беспартийными.
Однопартийное правительствовозможно в тех государствах, где установлена парламентарная или смешанная форма правления. Правительство образует та из политических партий, которая получила в результате выборов абсолютное большинство (50% +1 мандат) в парламенте или его нижней палате. Подобное положение наблюдается в Великобритании, Канаде, Австралии и других странах. Однопартийное правительство создается и в тех странах, где конституция или закон разрешают легально действовать лишь одной политической партии. Это страны Африки и Азии (Индонезия, КНДР).
В президентских республиках глава государства также назначает правительство из членов своей партии и лишь в исключительных случаях приглашает представителей других партий или беспартийных специалистов. Однопартийное правительство возможно также в тех государствах, где установлена смешанная форма правления.
Коалиционное (многопартийное) правительство – вид партийного правительства, отличающийся количеством входящих в его состав политических партий. Этот вид партийного правительства характерен для стран с парламентарной формой правления (например, в ФРГ, Польше, Италии, Бельгии, Нидерландах, Венгрии). Образуется по результатам парламентских выборов по соглашению нескольких политических партий, вошедших в парламент, о совместном образовании правительства в условиях, когда ни одна из партий (партийных фракций) самостоятельно создать правительство не может, т.к. не обладает абсолютным большинством депутатских мест в парламенте. Количество политических партий, входящих в правительственные коалиции, различно: от двух и более. Например, в ФРГ в 2005 г. по результатам парламентских выборов в Бундестаг и на основе достигнутых договоренностей сформировано коалиционное правительство ХДС/ХСС и СДПГ.
Беспартийное (служебное) правительствосоздается в следующих случаях:
1) если в стране нет политических партий в силу отсутствия политических традиций (Кувейт, Саудовская Аравия, Объединенные Арабские Эмираты, Оман и др.) либо все политические партии запрещены и находятся на нелегальном положении;
2) если партиям в парламенте не удалось договориться об образовании правительства и возникает парламентский кризис, угроза роспуска парламента. Такое правительство формируется главой государства на внепартийной основе, т. е. его члены (обычно это заместители министров, чиновники) могут быть беспартийными, могут принадлежать к политическим партиям, но в своей деятельности не должны руководствоваться решениями политических партий, членами которых они являются. Задача служебного правительства заключается обычно в том, чтобы преодолеть парламентский тупик при формировании правительства, организовать выборы нового состава парламента и нового правительства. Подобные кабинеты формировались в Финляндии, Нидерландах, Португалии и других странах;
3) беспартийные правительства создаются военными режимами (Руанда, Центральноафриканская Республика с 1966 по 1979 гг.).
В кризисных ситуациях может быть сформировано коалиционное правительство особого рода – правительство национального единства(Греция, Израиль, Ливан). В его состав входят представители влиятельных политических партий, представленных в парламенте, включая оппозиционные. Основная задача правительства национального единства – объединить все силы для преодоления кризисной ситуации в стране (тяжелый экономический кризис, отражение внешней угрозы, послевоенный либо послереволюционный периоды и т. п.).
В зависимости от поддержки правительства со стороны парламента различают правительство парламентского большинства и правительство парламентского меньшинства. Последнее обычно формируется партией или коалицией партий, которые, даже вместе не располагая большинством в парламенте, при поддержке одной влиятельной партии или нескольких малочисленных партий получают вотум доверия со стороны парламента.
Правительство, образованное в соответствии с конституцией, считается постоянным, несмотря на то, что смена состава парламента или избрание нового главы государства приводит и к смене правительства. Временное правительство формируется не в соответствии с нормами конституции. Оно создается обычно в условиях смены режима.