Формы работы республиканских органов государственного управления

Формы работы республиканских органов государственного управления, как и других органов, делятся на организационно - правовые и государственно-управленческие.

Организационно-правовыми формами работы республикан­ских органов государственного управления являются единоначалие и коллегиальность, а также их сочетание. Большинство республи­канских органов единоначальны, что предопределяет их основную организационно-правовую форму работы— единоначалие.

Единоначалие предполагает, что орган возглавляется одним лицом, и его воля, действия признаются главенствующими. Оно существует там, где значительная часть вопросов, входящих в компетенцию органа, решается одним лицом.

В настоящее время все республиканские органы государ­ственного управления, за исключением Национального банка, являются единоначальными.

В нормативных правовых актах, определяющих статус респуб­ликанских органов, нет четкой регламентации того, каким являет­ся орган— единоначальным или коллегиальным. Следовательно, не решается вопрос и об организационно-правовых формах рабо­ты. Компетенция устанавливается в целом для органа, и лишь частично оговариваются полномочия руководителя органа.

При этом в каждом подобном документе особо подчеркивает­ся, что министр (председатель комитета) несет персональную ответственность за выполнение возложенных на орган задач и функций. Тем не менее, такая запись не может быть основанием для утверждения о наличии единоначалия. Ведь аналогичные за­писи существуют и в правовых актах, устанавливающих статус коллегиальных органов. Например, в пункте 67 Устава Нацио­нального банка Республики Беларусь определено, что Председа­тель Правления Национального банка несет персональную ответ­ственность за выполнение функций, возложенных на Националь­ный банк. Аналогичная регламентация содержится и в части 2 статьи 20 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах», хотя в статье 1 подчер­кивается, что Совет Министров является коллегиальным органом.

Является орган единоначальным или коллегиальным, можно судить только при установлении факта превалирования в его дея­тельности единоначалия или коллегиальности. Единоначалие пре­обладает в тех органах, руководство деятельностью в которых осуществляет их руководитель (министр, председатель комитета). Такому руководителю одновременно предоставляется право изда­вать правовые акты по регулированию общественных отношений как внутри самого органа, так и вне его (см., например, п.п. 7.1 и 7.6 Положения о Государственном комитете по авиации Респуб­лики Беларусь).

Единоначалие проявляется не только в работе министра, ру­ководителя иного республиканского органа, но и в работе замес­тителей руководителя, которую они ведут в соответствии с рас­пределенными обязанностями. Заместители также обладают власт­ными полномочиями и могут давать обязательные для исполне­ния указания.

Работа единоначальника строится в соответствии с планами органа и распределением обязанностей и проявляется в повсед-

невных делах, таких, как проведение или участие в различных за­седаниях, совещаниях, контроль и проверка исполнения, прием посетителей, выезд на места, разговоры по телефону по служеб­ным делам, подготовка и ознакомление с разнообразными мате­риалами, письмами и т.д.

Коллегиальность как основная форма работы характерна для органов, в которых преобладающая часть вопросов решается кол­легиальным органом. Руководитель коллегиального органа осу­ществляет руководство лишь текущей деятельностью, организует его работу. Он наделяется правом издавать правовые акты только для регулирования отношений, складывающихся внутри органа.

Коллегиальность существует в единоначальных органах в виде коллегий, советов и т.д., однако она не выступает в роли основной организационно-правовой формы работы. Более того, структурное звено, в котором реализуется рассматриваемая форма, находится под руководством руководителя органа.

Коллегии существуют во всех республиканских органах госу­дарственного управления. В их состав входят руководитель рес­публиканского органа (он же является и председателем колле­гии), его заместители по должности и иные работники этого орга­на. В состав коллегии могут входить руководители некоторых структурных подразделений республиканского органа и подчи­ненных ему организаций.

Не существует правовой нормы, четко предписывающей ко­личественный и качественный (персональный) состав коллегий. В части 13 статьи 12 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» записа­но, что в состав коллегии входят руководитель республиканского органа государственного управления, его заместители по долж­ности, иные работники соответствующей отрасли или сферы управления. В ее состав разрешается включать работников подве­домственных организаций. Отсутствие в данном Законе четкой регламентации состава коллегий дало право каждому республи­канскому органу самостоятельно определять их состав. Напри­мер, в состав коллегии Министерства архитектуры и строитель­ства входят министр, его заместители, другие руководящие работ­ники центрального аппарата министерства, а также могут входить руководящие работники местных исполнительных и распоряди­тельных органов, организаций, ученые и представители государ­ственных, общественных и научных учреждений. В составе кол­легии могут быть даже руководители исполнительных комитетов

и других организаций, не входящих в систему Министерства архитектуры и строительства. Закон подобного не предусматривает. В этом заключается одна из особенностей Министерства архитектуры и строительства.

В Положении о Министерстве связи предусмотрена возмож­ность включения в состав коллегии кроме министра и его замести­телей других работников Министерства связи; подобное обозначе­но и в Положении о Министерстве информации, Положении о Министерстве жилищно-коммунального хозяйства, Положении о Министерстве образования. Персональный состав коллегии утвер­ждается Советом Министров.

В части 13 статьи 12 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» установле­но, что «решения коллегий проводятся в жизнь приказами ми­нистров (руководителей республиканских органов государствен­ного управления)». В положениях же о некоторых республикан­ских органах предусматривается издание коллегиями постановле­ний. Таким образом, положения, утвержденные, как правило, Со­ветом Министров, в этой части не соответствуют указанному За­кону.

На практике применяются нормы не Закона, а положений. Это правильно. Коллегии должны иметь право издания своих актов. Вместе с тем, в вышеназванном Законе отражено истинное правовое положение коллегий как совещательных органов. На за­седаниях коллегии лишь рассматриваются, обсуждаются вопросы, а сделанные по результатам рассмотрения, обсуждения выводы, принятые решения согласно данному Закону предписано оформ­лять в виде приказов руководителя органа.

Итак, в положениях о республиканских органах государствен­ного управления нет единого подхода к вопросу о видах актов, издаваемых по результатам рассмотрения (обсуждения) вопросов на заседаниях коллегий, в одних министерствах решения колле­гии оформляются, как правило, приказами министра (п. 9 Поло­жения о Министерстве архитектуры и строительства Республики Беларусь), в других — приказами либо постановлениями минис­терства (не коллегии министерства) (п. 9 Положения о Минис­терстве связи Республики Беларусь); в третьих — постановления­ми и приказами министерства (п. 12 Положения о Министерстве жилищно-коммунального хозяйства Республики Беларусь). Наи­более правильно решен рассматриваемый вопрос в пункте 11 Поло­жения о Министерстве юстиции Республики Беларусь: «Решения

коллегии, касающиеся внутриотраслевой деятельности Минюста, проводятся в жизнь приказами министра, решения коллегии по иным вопросам — постановлениями Минюста».

Коллегия рассматривает важнейшие (основные) вопросы де­ятельности республиканского органа.

В части 13 статьи 12 упомянутого выше Закона определен примерный перечень основных вопросов, которые могут рассмат­риваться на заседаниях коллегий, однако в положениях он не воспроизводится.

Перечень важнейших вопросов и возможность их рассмотре­ния на заседании коллегии решает ее руководитель, т.е. министр (председатель комитета).

Главенствующая роль руководителя органа проявляется и в том, что он подписывает постановления, в которых находят за­крепление решения, принятые на заседании коллегии, если ее ре­шения не проводятся в жизнь путем издания приказов. В случае возникновения разногласий между председателем коллегии и ее членами председатель проводит в жизнь свое решение, доклады­вая о разногласиях Совету Министров, если состав коллегии утвержден Советом Министров.

В действующем законодательстве нет ответа на вопрос, в ка­ких случаях решения, принятые на заседаниях коллегии, оформля­ются как постановления коллегии, а в каких случаях находят за­крепление в приказах руководителя органа. В этом случае также превалирует воля министра или председателя государственного комитета (комитета). Именно он принимает окончательное реше­ние по данному вопросу. Желательно законодательным путем опре­делить, в каких случаях решения коллегий оформлять в поста­новлениях, а в каких— облекать в форму приказов.

Коллегиальность проявляется и при подготовке проектов пра­вовых актов, издаваемых в форме единоначалия. В такой подго­товке участвует широкий круг работников органа, возможно, и работников нижестоящих органов, когда они вносят проекты пра­вовых актов в республиканский орган. Кроме того, проекты норма­тивных правовых актов республиканских органов подлежат юри­дической экспертизе Министерством юстиции.

Таким образом, несмотря на преобладание единоначалия в единоначальных органах, в них широко применяется и коллеги­альность, что свидетельствует о тесной связи форм организаци­онного устройства органа с организационно-правовыми формами его деятельности, а также о сочетании единоначалия и коллеги­-

альности, т.е. нет единоначалия без коллегиальности и коллеги­альности без единоначалия. В одних республиканских органах (их большинство) единоначалие дополняется коллегиальностью, в других — коллегиальность дополняется единоначалием. Следо­вательно, «коллегиальность в единоначальных органах имеет иное значение и, таким образом, является с юридической точки зрения коллегиальностью более «низкого» ранга, нежели в коллегиаль­ных органах управления»¹. Приблизительно на подобном уровне находится единоначалие в коллегиальных органах.

Представляют интерес формы организационного устройства Национального банка Республики Беларусь. К ним относятся: Председатель Правления Национального банка и его заместите­ли; Правление Национального банка; Совет директоров Нацио­нального банка.

Высшим органом управления Национального банка является Правление Национального банка, состоящее из Председателя и 10 членов. Председатель и члены Правления назначаются Прези­дентом Республики Беларусь с согласия Совета Республики, На­ционального собрания Республики Беларусь.

Правление Национального банка как коллегиальный орган осуществляет свою работу путем проведения заседаний по мере необходимости, но не реже одного раза в месяц.

Совет директоров — исполнительный коллегиальный орган Национального банка, состоящий из 10 членов и Председателя Правления Национального банка. Последний является руководи­телем Совета директоров. Работа Совета директоров строится ана­логично работе Правления Национального банка.

Председатель Правления Национального банка руководит те­кущей деятельностью Национального банка. Национальный банк состоит из центрального аппарата, структурных подразделений — главных управлений по областям с их отделениями по городам, специализированного управления, учебного центра, центрального хранилища и организаций: Пинский банковский колледж, рес­публиканское унитарное предприятие «Белорусский межбанков­ский расчетный центр», республиканское унитарное предприятие «Центробанковские технологии» (пп. 7 и 9 Устава Национально­го банка Республики Беларусь).

^[1] Давитнидзе И.Л. Коллегии министерств: Правовое положение и органи­зация работы. М., 1972. С. 12.

Формы государственно-управленческой деятельности респуб­ликанских органов государственного управления разделяют на правовые и неправовые.

Правовыми формами республиканских органов считаются пра­вовые акты управления. Все республиканские органы (в ряде слу­чаев и их структурные подразделения) уполномочены издавать правовые акты управления. По форме они разнообразны: прика­зы, распоряжения, постановления, инструкции, положения, пра­вила, методические указания, указания, разъяснения, государст­венные отраслевые стандарты, рекомендации, нормы, регламенты и др.

Данные правовые акты принимаются (издаются) единоначально или коллегиально. Одни из них издаются только единоначально (приказы, распоряжения, соответствующие указания), другие — только коллегиально (постановления), третьи — с использованием как единоначалия, так и коллегиальности (инструкции, положе­ния, правила, методические указания, разъяснения).

Издание приказов и дача указаний являются наиболее рас­пространенными формами, присущими всем республиканским органам. Эти формы получили надлежащее правовое закрепле­ние. Они подчеркивают специфику единоначалия и определяют вид (тип) органов, уполномоченных их издавать.

По общему правилу каждый вид (тип) органов государствен­ного управления должен иметь только ему присущие виды право­вых актов. В определенной части это условие соблюдается. Напри­мер, Президент Республики Беларусь уполномочен Конституцией издавать декреты, указы и распоряжения; Совет Министров Рес­публики Беларусь принимает постановления и т.д.

Между тем, разнообразие видов правовых актов постоянно увеличивается, что особенно характерно для республиканских органов. Такая тенденция не всегда оправдана, а практика не во всех случаях соответствует действующему законодательству.

Например, повсеместно республиканские органы стали про­водить в жизнь решения коллегий посредством постановлений. Во-первых, в части 13 статьи 12 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных орга­нах» установлено, что «решения коллегий проводятся в жизнь приказами министров (руководителей республиканских органов государственного управления)», а не постановлениями; во-вто­рых, не во всех положениях о республиканских органах им пре­доставлено право издавать подобные акты; в-третьих, в издании

таких актов нет никакой необходимости, поскольку решения кол­легий вполне могут проводиться приказами. Юридическая сила решений коллегии от этого не уменьшится. Более того, постанов­ления по своей сути являются актами коллегиальными. Ими под­черкивается и отражается специфика коллегиальности. Об этом прямо говорится в части 10 статьи 2 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»: постановления являются актами, принимаемыми коллегиально, поэтому правомерно, что право издавать такие акты предоставлено Правлению и Совету директоров Национального банка. Издание их единоначальными органами нежелательно.

Если бы решения коллегий оформлялись в форме постанов­лений коллегий министерства, а не выступали от имени всего ми­нистерства и подписывались ее председателем, т.е. министром, председателем государственного комитета (комитета), то они явля­лись бы коллегиальными актами, т.е. актами коллегии.

Многообразие видов правовых актов республиканских органов не всегда отражает их суть как формы управленческой деятельности. Ряд правовых актов (инструкции, положения, правила и т.д.) не име­ют юридической самостоятельности, правовой обособленности, поскольку они всегда утверждаются другим действительно правовым актом — приказом, постановлением. Иначе говоря, все подобные акты немогутиметь юридической силы без актов, их сопровождаю­щих. Сказанное частично подтверждается частью 8 статьи 10 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», в которой установлено, что «юридическая сила уставов, положений, инструк­ций, регламентов и правил определяется юридической силой норма­тивного правового акта, которым они утверждены». Явно подчерки­вается зависимость положений, инструкций и других документов от приказов и постановлений. Между тем, в статьей указанного право­вого акта в качестве отдельных видов нормативных правовых актов выделяются регламент, инструкция, правила и положения.

Правовой акт управления — это форма выражения, закрепле­ния управленческих действий, решений органов, должностных лиц. Они имеют соответствующую структуру, которая придает им юри­дическую форму — форму акта.

Основные структурные элементы актов определены в главе 7 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь».

В регламентах, инструкциях, правилах и других документах отсутствуют следующие обязательные реквизиты: вид правового акта; орган (должностное лицо), принявший (принявшее) издав­-

ший (издавшее) акт; дата, место принятия (издания) акта и его регистрационный номер; подписи лиц (лица), официально уполно­моченных (уполномоченного) подписывать соответствующие пра­вовые акты управления. В них присутствует лишь название, обозна­чающее предмет регулирования, и содержание (текст) правового акта, можно сказать само решение органа.

Таким образом, регламенты, инструкции, правила, положения и т.д.— это, по существу, не правовые акты, а только решения орга­нов (должностных лиц). Чтобы стать правовыми актами, им не­обходимо обрести форму приказа, постановления, распоряжения.

Для того чтобы избежать возникновения подобных проблем, существует, по мнению автора два выхода:

1. в приказ, постановление, распоряжение включать регла­менты, инструкции и т.п. в качестве текстов;

2. издавать регламенты, инструкции и т.п. в качестве самосто­ятельных правовых актов с применением (использованием) всех установленных реквизитов.

В первом случае правовой акт, например, «О правилах охра­ны труда при работе на высоте»¹, может выглядеть следующим образом: