Нормамтивно-правовое регулирование порядка организации системы управления рисками

Основные положения относительно применения СУР установлены приказом ГТК России от 26.09.03 г. № 1069 «Об утверждении концепции
системы управлении рисками в таможенной службе РФ»
и приказом ФТС России от 06.06.2011 г. № 1200 «Об утверждении инструкции о действиях должностных лиц таможенных органов при подготовке и рассмотрении проектов профилей рисков, применении профилей рисков
при таможенном контроле, их актуализации и отмене» [21,22].

Управление рисками – это основной базисный принцип современных методов таможенного контроля. Этот метод позволяет оптимально использовать ресурсы таможенных органов, не уменьшая эффективности таможенного контроля, и освобождает большинство участников внешнеэкономической деятельности от излишнего бюрократического контроля. Процедуры, основанные на управлении рисками, позволяют контролировать производство таможенного оформления на участках, где существует наибольший риск, позволяя основной массе товаров и физических лиц сравнительно свободно проходить через таможню.

Риск — это вероятность несоблюдения та­моженного законодательства РФ. Управле­ние риском — систематическая работа по разработке и реализации мер по предотвра­щению и сокращению рисков, оценки эф­фективности их применения, а также по контролю за применением таможенных про­цедур и операций. Эта работа требует неп­рерывного обновления, анализа и пересмот­ра имеющейся информации [6, с. 7].

Как отмечается в Концепции системы управления рисками
в таможенной службе Российской Федера­ции, утвержденной
приказом ГТК России от 26.09.2003 г. № 1069 и приказом ФТС России от 06.06.2011 г. № 1200 «Об утверждении инструкции о действиях должностных лиц таможенных органов при подготовке и рассмотрении проектов
профилей рисков, применении профилей рисков при таможенном контроле, их актуализации и отмене» целью СУР является со­здание современной системы таможенного админист­рирования, обеспечивающей осуществление
эффек­тивного таможенного контроля, исходя из принципа выборочности, основанного на оптимальном распре­делении ресурсов таможенной службы РФ на наибо­лее важных и приоритетных направлениях работы
таможенных органов для предотвращения нарушений
таможенного законодательства РФ, которые [21]:

а) имеют устойчивый характер;

б) связаны с уклонением от уплаты таможенных пошлин, налогов
в значительных размерах;

в) подрывают конкурентоспособность отечественного производителя.

Основы и принци­пы таможенного контроля с использованием СУР,
за­крепленные в данной Концепции, базируются на Меж­дународной конвенции по упрощению и гармониза­ции таможенных процедур
Всемирной таможенной организации (Киотской конвенции, ред. 1999 г.) [16].

Основные задачи системы управления рисками [22]:

- создание единого информационного пространства, обеспечивающего функционирование СУР;

- разработка методик (программ) по выявлению рисков;

- определение потенциальных и фиксирование выявленных рисков;

- выявление причин и условий, способствующих совершению таможенных правонарушений;

- оценка возможного ущерба в случае возникновения потенциальных рисков и ущерба при выявленных рисках;

- определение возможности предотвращения или
минимизации рисков, а также определение требуемых ресурсов и разработка предложений по их оптимальному распределению;

- разработка и применение методик оценки эффективности применяемых мер;

- разработка и практическая реализация мер по предотвращению или минимизации рисков;

- контроль за практической реализацией мер по предотвращению или минимизации рисков;

- оценка эффективности применяемых мер по управлению рисками и корректировка управленческих решений;

- накопление и анализ информации о результатах применения отдельных форм таможенного контроля либо их совокупности, а также
о причинах и условиях, способствующих совершению
таможенных правонарушений, с целью выработки предложений
по модернизации стратегии таможенного контроля.

Большой объем внешнеторгового оборота, усложнение его структуры, ограниченность кадровых и материальных ресурсов таможенных органов, а также желание всех участников ВЭД свести к минимуму время
таможенного оформления и таможенного контроля обусловили необходимость использования теории рисков в таможенной практике с целью осуществления таможенного контроля по принципу выборочности.

В настоящее время принцип выборочности является одним
из основополагающих принципов проведения таможенного контроля.
Данный принцип закреплён в ст. 358 ТК РФ, в которой говорится, что
при проведении таможенного контроля таможенные органы
исходят из принципа выборочности и, как правило, ограничиваются только теми формами таможенного контроля, которые достаточны для обеспечения соблюдения таможенного законодательства Российской Федерации. При этом под риском понимается вероятность несоблюдения
таможенного законодательства РФ. Так же в ТК РФ определяются особенности применения системы управления рисками, которые заключаются в том,
что СУР основывается на эффективном использовании ресурсов
таможенных органов для предотвращения нарушений
таможенного законодательства РФ:

- имеющих устойчивый характер;

- связанных с уклонением от уплаты таможенных пошлин, налогов
в значительных размерах;

- подрывающих конкурентоспособность
отечественных товаропроизводителей;

- затрагивающих другие важные интересы государства, обеспечение соблюдения которых возложено на таможенные органы [27].

Основы и принципы таможенного контроля, предусматривающие использование СУР, закреплены в Международной конвенции по упрощению и гармонизации таможенных процедур Всемирной таможенной организации (Киотская конвенция, ред. 1999 г.), на основании которой разработан Таможенный кодекс РФ 2003 года [16].

Основные положения и рекомендации Киотской конвенции в области управления рисками в графическом виде можно представить следующим образом (рисунок 1) [42, с. 288].

Рис. 1. Основные положения и рекомендации Киотской конвенции
в области управления рисками

Иными словами, управление рисками – это международный базисный принцип современных методов таможенного контроля.

В Российской Федерации становление системы управления рисками и её внедрение в деятельность таможенных органов осуществлялось в четыре этапа, каждый из которых характеризовался введением в действие новых
нормативно-правовых актов, направленных на обеспечение эффективного таможенного контроля на основе принципа выборочности [35, с. 43].

Первый этап – «Подготовительный».На данном этапе в течение 2003 г. были созданы предпосылки и заложен фундамент организации работ
по созданию системы управления рисками. Организационно указанные вопросы были возложены на Главное управление организации
таможенного контроля (ГУОТК) ФТС России, в т.ч. и функция координации деятельности структурных подразделений ФТС России, РТУ и таможен
на данном направлении работы. В этих целях в структуре ГУОТК был создан отдел координации и применения системы управления рисками.
При этом для координации внедрения СУР в таможенных органах по вертикали стали также организовываться отделы организации таможенного оформления и таможенного контроля, а также отделы контроля таможенного оформления (отделы применения СУР) [8, с. 80].

Законодательная основа внедрения СУР на подготовительном этапе выглядит следующим образом:

- Таможенный кодекс ТС ст. 94: содержит основания для создания СУР;

- приказ ГТК России от 26.09.2003 г. № 1069: утверждает
концепцию СУР в таможенной службе РФ.

В 2003 г. одним из стратегических направлений деятельности таможенной службы Российской Федерации стало всемерное содействие развитию внешней торговли через выборочность применяемых форм таможенного контроля, но без ущерба для последнего. Данный период охарактеризовался принятием нового Таможенного кодекса Российской Федерации, который был построен на основе международных принципов и был направлен на дальнейшую интеграцию России в мировое сообщество, что повлекло за собой резкое увеличение потока через таможенную границу товаров, услуг и инвестиций. По этой причине проведение тотального контроля потеряло свою актуальность из-за отсутствия фактической возможности осуществлять контроль за всеми перемещаемыми объектами [38, с. 44].

В связи с этим перед российской таможенной службой была поставлена «триединая задача», составными частями которой являются:

- всемерное содействие торговле;

- обеспечение эффективного таможенного контроля;

- безусловное наполнение доходной части бюджета [16].

В этот период возникла необходимость реализации концепции СУР.

После вступления в силу Таможенного кодекса РФ 2003 г.
система управления рисками в России получила законодательное закрепление. Ст. 94 ТК ТС включает практически полностью основные принципы
Киотской конвенции. В частности, в соответствии с данной статьёй таможенные органы применяют методы анализа рисков для определения товаров, транспортных средств, документов и лиц, подлежащих проверке, и степени такой проверки.

Федеральная служба, уполномоченная в области таможенного дела, определяет стратегию таможенного контроля, исходя из системы мер
оценки рисков [4].

ТК РФ 2003г. также определяет главные аспекты таможенного контроля
в его обновленном значении и устанавливает основные начала
системы управления рисками, которая ранее не имела законодательной регламентации. До принятия ТК РФ 2003 г. СУР не была сформулирована и конкретизирована, равно как и не имела законодательного закрепления, хотя понятие риска уже тогда использовалось в таможенных органах. В 2002 г. оно, в частности, относилось к товарам и внешнеэкономическим операциям, что нормативно было закреплено приказом ГТК России от 08.05.2002 г. № 465
«Об утверждении положения о критериях отнесения товаров и внешнеэкономических операций к группам риска». Однако, в то время это понятие было еще обособленным и не носило системного характера,
т.к. не существовало основной идеи, концепции, связывающей эти категории и придающей им законченный смысл. Иными словами, требовался
нормативный акт, который регламентировал бы применение СУР
в таможенной службе РФ [24].

Такой законодательной базой применения СУР в таможенных органах России стал приказ ГТК России от 26.09.2003 г. № 1069 «Об утверждении Концепции системы управления рисками в таможенной службе
Российской Федерации». Концепция содержит основные понятия, применяемые в системе управления рисками, ее элементы, основные задачи, принципы построения, а также, что немаловажно, цель и предпосылки разработки.
Стоит отметить, что Концепция СУР в таможенной службе РФ соответствует международным стандартам Всемирной торговой организации.
То есть, разработана на основе положений Киотской конвенции 1999 г.
В частности, это касается принципов таможенного контроля, которые также закреплены в ТК РФ 2003 г. [44, с. 11].

В соответствии с Концепцией целью СУР является создание современной системы таможенного администрирования, обеспечивающей осуществление эффективного таможенного контроля, исходя из принципа выборочности, основанного на оптимальном распределении ресурсов таможенной службы РФ на наиболее важных и приоритетных направлениях работы
таможенных органов для предотвращения нарушений
таможенного законодательства РФ.

Для реализации главной цели создания и применения СУР перед ней поставлены следующие основные задачи:

- создание единого информационного пространства, обеспечивающего функционирование СУР;

- разработка методик по выявлению рисков;

- определение потенциальных и фиксирование выявленных рисков;

- выявление причин и условий, способствующих совершению таможенных правонарушений;

- разработка и практическая реализация мер по предотвращению или минимизации рисков;

- накопление и анализ информации о результатах применения отдельных форм таможенного контроля либо их совокупности, а также
о причинах и условиях, способствующих совершению
таможенных правонарушений, с целью выработки предложений
по модернизации стратегии таможенного контроля.

Целесообразно, руководствуясь Концепцией, разъяснить основные понятия, применяемые в рамках СУР [31].

Риск – вероятность несоблюдения таможенного законодательства РФ.

Риски разделяются на два типа: выявленный и потенциальный.

Выявленный риск является фактом, т.е. известным риском, когда нарушение законодательства РФ уже произошло и таможенные органы имеют информацию о данном факте.

Потенциальный риск – это риск, который не проявил себя, но условия
для его возникновения существуют.

Анализ риска – систематическое использование имеющейся
у таможенных органов информации для определения причин и условий возникновения рисков, их идентификации и оценки возможных последствий несоблюдения таможенного законодательства РФ.

Товары риска – товары, перемещаемые через таможенную границу РФ и
в отношении которых выявлены риски либо существуют потенциальные риски.

Товары прикрытия – товары, которые с достаточной степенью вероятности могут заявляться (декларироваться) вместо товаров риска.

Объекты анализа:

- товары, находящиеся под таможенным контролем или выпущенные для свободного обращения на таможенной территории Российской Федерации;

- транспортные средства, используемые в международных перевозках для платной перевозки лиц либо для платной или бесплатной промышленной или коммерческой перевозки товаров;

- сведения, содержащиеся в транспортных (перевозочных), коммерческих и таможенных документах;

- сведения, содержащиеся в договорах международной купли-продажи или других видах договоров, заключенных при совершении внешнеэкономической сделки, а в случае совершения односторонних внешнеэкономических сделок - иных документов, выражающих содержание таких сделок;

- деятельность лиц, выступающих в качестве, достаточном
в соответствии с гражданским и (или) таможенным законодательством Российской Федерации для совершения юридически значимых действий
от собственного имени с товарами, находящимися под таможенным контролем;

- деятельность таможенных брокеров (представителей), владельцев складов временного хранения и таможенных складов, а также перевозчиков,
в том числе таможенных;

- результаты применения форм таможенного контроля;

- таможенные органы.

Область риска – отдельные сгруппированные объекты анализа,
в отношении которых требуется применение отдельных
форм таможенного контроля либо их совокупности, а также повышение эффективности качества таможенного администрирования.

Индикаторы риска - определенные критерии с заданными заранее параметрами, отклонение от которых позволяет осуществлять выбор
объекта контроля.

Оценка риска – систематическое определение вероятности возникновения риска и последствий нарушений таможенного законодательства в случае
его возникновения.

Профиль риска – совокупность сведений об области риска, индикаторов риска, а также указания о применении необходимых мер по предотвращению или минимизации риска.

Управление риском – систематическая работа по разработке и практической реализации мер по предотвращению и минимизации рисков, оценке эффективности их применения, а также контролю за применением таможенных процедур и таможенных операций, предусматривающая непрерывное обновление, анализ и пересмотр имеющейся
у таможенных органов информации [22].

Как уже было сказано ранее, в России СУР строилась в соответствии
с международным стандартом Всемирной торговой организации с учетом особенностей и требований национальной экономической и политической обстановки. Базовые принципы построения СУР направлены на обеспечение решения основных задач таможенной службы РФ и сформулированы законодателем следующим образом:

- принцип целевой направленности, заключающийся в подчинении всех задач таможенной службы и способов их решения в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства РФ;

- принцип целостности, заключающийся в разработке и использовании структурными подразделениями ФТС России функциональных подсистем управления рисками, как элементов единой системы таможенной службы РФ;

- принцип информационного единства, заключающийся
в совместимости информационных источников и единых подходов
к процедурам их обработки и анализа, а также взаимосвязи информации, как
по вертикали, так и по горизонтали, на всех уровнях
таможенного администрирования (ФТС России, РТУ, таможня,
таможенный пост);

- принцип законности, заключающийся в соответствии принимаемых мер по предотвращению или минимизации рисков действующему законодательству РФ;

- принцип единства управления рисками, заключающийся
в определении единых подходов к принятию управленческих решений
по принимаемым мерам по предотвращению или минимизации рисков
[43, с. 106].

Основываясь на указанных принципах, СУР обеспечивает организацию эффективного таможенного контроля, осуществляемого
на основе выборочности.

Эффективное управление рисками требует организации СУР на трех уровнях: стратегическом, тактическом и оперативном.

Стратегическое управление – определение областей риска с наибольшей вероятностью потенциально возможного нарушения
таможенного законодательства и наибольшей величиной ущерба в случае возникновения рисков (тенденции, закономерности), а также разработка и внедрение соответствующих мер по их предотвращению или минимизации
на уровне всей таможенной службы РФ.

Оперативное управление – определение локальных областей риска
с наибольшей вероятностью потенциально возможного нарушения таможенного законодательства и наибольшей величиной ущерба в случае возникновения рисков, характерных для отдельных лиц, товаров и (или) таможенных органов, в том числе распределение компетенции
таможенных органов по принятию решений.

Тактическое управление – определение областей риска, характерных
для краткосрочных ситуаций, конкретных лиц, партий товаров [22].

В успешном завершении первого подготовительного этапа сыграло свою роль и методологическое обеспечение процесса внедрения СУР, которое состояло в разработке и применении технологий действий должностных лиц таможенных органов при осуществлении таможенного контроля
с применением СУР. Такие технологии успешно используются в практике
таможенных органов, являясь одновременно элементами СУР. Здесь идет речь о базовой технологии таможенного оформления, утвержденной
приказом ГТК России от 28.11.2003 г. № 1356 «Об утверждении инструкции о действиях должностных лиц таможенных органов, осуществляющих таможенное оформление и таможенный контроль при декларировании и выпуске товаров», технологиях таможенного оформления и контроля товаров, перемещаемых различными видами транспорта.

Второй этап – «Начальный» (2004 г.). На данном этапе было закреплено методологического обеспечения работы таможенных органов.
Основным руководством для действий должностных лиц таможенных органов при применении СУР стала Инструкция, утвержденная приказом ГТК России от 28.07.2004 г. № 750 дсп, а также более конкретизированная и направленная на должностных лиц отделов организации таможенного оформления и таможенного контроля (ОТОиТК) и контроля таможенного оформления Инструкция, утвержденная приказом ФТС России от 03.12.2004 г. № 358
«Об особенностях действий должностных лиц отделов контроля
таможенного оформления, отделов организации таможенного оформления и таможенного контроля и других структурных подразделений
региональных таможенных управлений и таможен, а также таможенных постов при применении системы управления рисками» [43, с. 110].

Очевидно, что процесс разработки и внедрения СУР необходимо было осуществлять на плановой основе. На втором этапе, начиная с марта 2004 г., структурные подразделения ФТС России, участвующие в процессе внедрения СУР, стали действовать по схеме, утвержденной приказом ГТК РФ
от 26.03.2004г. № 367 «Об утверждении плана-графика первоочередных мероприятий по разработке и внедрению системы управления рисками
в процесс таможенного оформления и таможенного контроля в 2004 году».

Следует также отметить заседание коллегии ФТС, состоявшееся 21.10.2004 г., итогом которого стало издание приказа ФТС России
от 11.11.2004 г. № 261 «О состоянии и мерах по дальнейшей разработке и внедрению системы управления рисками в процессе таможенного контроля». На данном заседании были рассмотрены результаты проделанной работы
по внедрению СУР, а также принято решение по дальнейшему изданию и введению в действие нормативных актов по применению
системы управлению рисками.

Третий этап внедрения системы управления рисками – «Совершенствование». В таможенной службе России данный этап был начат
в конце 2005 года путём реализации мероприятий, предусмотренных
планом на 2005 год, утвержденным приказом ФТС России
от 10.03.2005 г. № 180 [44, с. 23].

Указанным планом было предусмотрено три основных
направления деятельности:

1) организационные мероприятия – внесение изменений в типовые положения о подразделениях ФТС России, координирующих подразделений РТУ и таможен в части прав, обязанностей и ответственности
при использовании системы управления рисками, а также с учетом особенностей, изложенных в технологии действий должностных лиц таможенных органов при применении указанной системы (в соответствии
с положениями приказа ФТС России от 03.12.2004 г. № 358 «Об особенностях действий должностных лиц отделов контроля
таможенного оформления, отделов организации таможенного оформления и таможенного контроля и других структурных подразделений
региональных таможенных управлений и таможен, а также таможенных постов при применении системы управления рисками» и
Решением коллегии ФТС России от 21.10.2004 г., утвержденным
приказом ФТС России от 11.11.2004 г. № 261 «О состоянии и мерах
по дальнейшей разработке и внедрению системы управления рисками
в процессе таможенного контроля»);

2) технологические и методологические мероприятия, направленные
на обеспечение должностных лиц технологическими схемами и методологией действий при осуществлении таможенного контроля в соответствии
с системой управления рисками в таможенных органах России;

3) мероприятия по информационно-техническому обеспечению, направленные на модернизацию и внедрение программных средств, обеспечивающих автоматизацию деятельности таможенных органов
при применении СУР.

На данном этапе внедрения СУР стали организовываться отделы, основная деятельность которых была направлена на реализацию
системы управления рисками. Так, приказом ФТС РФ от 16.09.2005 г. № 465 «Об утверждении положения о критериях отнесения товаров и внешнеэкономических операций к группам риска» было утверждено типовое положение об отделе применения системы управления рисками таможни [24].

Стремясь обеспечить практическую реализацию принципа выборочности при проведении таможенного контроля путём определения лиц, перемещающих товары, в отношении которых таможенный контроль
при таможенном оформлении проводится не в полном объёме.
Приказом ФТС России от 04.05.2005 г. № 409 была утверждена инструкция о действиях должностных лиц таможенных органов при формировании и применении Перечня лиц, перемещающих товары, в отношении которых таможенный контроль при таможенном оформлении проводится не
в полном объёме [38, с. 81].

Четвертый этап внедрения системы управления рисками –
«Торговая модель».Реализация данного этапа началась в 2008 г. с разработки и введения в действие приказа ФТС России от 11.01.2008 г. № 11
«Об утверждении инструкции о действиях должностных лиц
таможенных органов при подготовке и рассмотрении профилей рисков, применении профилей рисков при таможенном контроле, их актуализации и отмене». Данный приказ отменил действовавшие до этого приказ ГТК России от 28.06.2004 г. № 750 дсп и приказ ФТС России от 03.12.2004 г. № 358, а также внёс изменения в приказ ГТК России от 28.11.2003 г. № 1356.
Инструкция, утверждённая данным приказом, установила порядок действий должностных лиц таможенных органов при:

а) разработке проектов профилей рисков;

б) рассмотрении проектов профилей рисков и утверждении
профилей рисков;

в) применении мер по минимизации рисков в соответствии
с профилями рисков;

г) актуализации и отмене профилей рисков;

д) разработке, утверждении и направлении в таможенные органы срочных профилей рисков;

е) разработке, утверждении и направлении
в таможенные органы ориентировок;

ж) выявлении фактов некорректной работы специальных
программных средств [21].

В связи с тем, что в соответствии с приказом № 11 рассмотрение и утверждение проектов профилей рисков, срочных профилей рисков и ориентировок осуществлялось непосредственно ФТС России, данный процесс затягивался на достаточно долгий период времени, что не всегда позволяло своевременно отреагировать на изменения
внешнеэкономической деятельности. Для решения данной проблемы был разработан приказ ФТС России от 02.07.2008 г. № 807 «Об утверждении временного порядка разработки и утверждения региональных и зональных профилей риска региональными таможенными управлениями и таможнями, непосредственно подчинёнными ФТС России», который наделил
региональные таможенные управления правом разрабатывать и утверждать региональные и зональные профили рисков.

Дальнейшее совершенствование нормативно-правовой базы применения системы управления рисками таможенными органами России
при осуществлении своих функций происходит и в настоящее время.

Таким образом, внедрение системы управления рисками
в таможенной службе России осуществлялось в четыре этапа, каждый
из которых характеризовался введением в действие новых нормативных актов, проведением соответствующих организационных мероприятий, основанных
на использовании новых информационных и кадровых ресурсов.