Внутренняя структура республиканских органов государственного управления

Республиканские органы государственного управления, как и иные виды органов государственного управления, имеют внутрен­нюю (организационную) структуру.

Внутренняя структура органа — это совокупность внутрен­них подразделений, его внутреннее устройство. В структуре рас­крывается содержание органа, его основное предназначение. Струк­тура определяет название органа.

Каждый республиканский орган имеет свою собственную, индивидуальную структуру, отличающуюся от структуры иных подобных органов. Дублирование главных структурных подразде­лений, отражающих специфику того или иного республиканского органа, невозможно. В таких структурных подразделениях реали­зуются основные функции органа государственного управления, которые могут быть присущи только ему. Неосновные (общие) функции присущи многим республиканским органам государ­ственного управления.

Структура Министерства здравоохранения включает: минис­тра; заместителей министра здравоохранения; главное управление лечебно-профилактической помощи; главное управление кадровой политики учебных заведений и науки; отдел гигиены, эпидемиоло­гии и профилактики; главное управление по фармации и медтехнике; юридический отдел; главное управление планирования и экономики здравоохранения; управление внешних связей; отдел инвестиций капитального строительства и материально-техничес­кой базы; отдел хозрасчетных отношений, ценообразования и управ­ления государственным имуществом здравоохранения; контроль­но-ревизионный отдел; управление бухгалтерского учета и отчет­ности; управление делами.

В Министерстве юстиции внутренняя структура иная, отра­жающая его специфику. В нее входят: министр юстиции; замести­тели министра юстиции; управление организационного обеспече­ния деятельности судов; отдел организационного обеспечения деятельности адвокатуры; управления нотариата, загсов, правово­го просвещения и лицензирования юридической деятельности; управление правовой экспертизы правовых актов Национального банка и республиканских органов государственного управления; департамент нормотворческой деятельности; управление общес­твенных объединений; управление по авторским и смежным пра­-

вам; научно-исследовательский институт проблем криминологии, криминалистики и судебной экспертизы; управление единого го­сударственного регистра юридических лиц; отдел учета и право­вой информации; планово-финансовое управление; отдел кадров; управление делами.

Внутренняя структура Государственного таможенного комитета отражает его особенности и включает: председателя комитета; за­местителей председателя комитета; управление организации тамо­женного контроля; управление борьбы с контрабандой и админис­тративными таможенными правонарушениями; управление тариф­ного регулирования и таможенных платежей; управление тамо­женной статистики и информационных технологий; управление организации проектирования объектов таможенной инфраструкту­ры; управление кадров и подготовки личного состава таможенных органов; финансово-экономическое управление; контрольно-ревизи­онное управление; договорно-правовое управление.

Таким образом, внутренними структурными подразделениями республиканского органа государственного управления являются главные управления, управления и отделы. В соответствии с Ука­зом Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. № 516 появились новые структурные звенья под названием «департамент». Они образуются в министерствах для осуществления специальных (исполнительных, контрольных, регулирующих и др.) функций в определенных сферах ведения, отнесенных к компетенции соответ­ствующего министерства, являются более крупными структурными звеньями по сравнению с указанными выше.

Департамент нормотворческой деятельности создан в Ми­нистерстве юстиции Республики Беларусь без прав юридического лица (Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 21 декабря 2001 г. № 1838 «О создании в структуре Министер­ства юстиции Департамента нормотворческой деятельности»¹).

Некоторые департаменты созданы названным Указом на базе ликвидированных республиканских органов государственного управления. Например, Департамент по делам молодежи создан в Министерстве образования на базе ликвидированного Государ­ственного комитета по делам молодежи, Департамент контроля образования — на базе ликвидированной Республиканской госу­дарственной инспекции системы образования Республики Бела­русь, подчиненной Совету Министров.

^[1] Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 2, 5/9645.

Департаменты могут быть с правами юридического лица и без таких прав, т.е. обычными структурными подразделениями министерства. Последние не обладают правами принимать реше­ния от своего имени в соответствии с Примерным положением о департаменте министерства с правами юридического лица, утвер­жденным постановлением Совета Министров Республики Бела­русь от 22 октября 2001 г. № 1521 «О некоторых вопросах орга­низации деятельности департаментов министерств»¹. Они созда­ются по решению Правительства Республики Беларусь, а их ру­ководитель назначается на должность и освобождается от долж­ности соответствующим министерством. Это министерство утвер­ждает положение о департаменте, т.е. определяет его правовой статус.

Департаменты с правами юридического лица имеют более высокий статус. Его руководитель назначается на должность и освобождается от должности Советом Министров. Он подчиняет­ся непосредственно министру и вправе издавать правовые акты. В части 5 пункта 6 Примерного положения о департаменте ми­нистерства с правами юридического лица записано, что департа­мент принимает решения ненормативного характера, но обяза­тельные для исполнения всеми организациями, находящимися в ведении департамента. Одновременно в части 7 этой же статьи департаменту предоставлено право утверждать уставы этих орга­низаций, а в частях 4 и 7 пункта 8 руководителю департамента предоставлено право утверждать положения о структурных подраз­делениях, структуру и штатное расписание департамента, т.е. при­нимать акты нормативного характера. Здесь, как видим, имеются определенные несоответствия: в одной части статьи запрещается принимать нормативные акты, в другой — разрешается. Вряд ли можно утверждать уставы, положения, структуру и штаты право­вым актом ненормативного характера.

В департаменте с правами юридического лица может созда­ваться коллегия в составе руководителя департамента (председа­тель коллегии), его заместителей и других работников. Численный и персональный состав коллегии утверждается министерством по представлению руководителя департамента. Коллегия вправе при­нимать решения, направленные на регулирование общественных отношений в определенных сферах деятельности и требующие нормативного закрепления. Однако такие решения оформляются

^[1] Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 101, 5/9233.

протоколом и представляются министру для принятия соответ­ствующих постановлений или приказов. Решения коллегии по иным вопросам могут реализовываться приказами и распоряже­ниями руководителя департамента. Вероятно, здесь имеется ввиду, что решения, регулирующие отношения внешнего характера, не внутрисистемные, требуют оформления постановлениями минис­терства, а решения внутрисистемного характера могут оформлять­ся приказами и даже распоряжениями руководителя департамента.

Таким образом, департамент с правами юридического лица обладает немалыми собственными полномочиями властного ха­рактера. В этом видится определенное его сходство с внутренни­ми структурными подразделениями министерства, созданными с учетом полного функционализма.

В настоящее время больше всего создано департаментов без прав юридического лица в Министерстве финансов:

1)Департамент государственных знаков;

2)Департамент драгоценных металлов и драгоценных камней;

3)Департамент страхового надзора;

4)Департамент бюджетной политики;

5)Департамент налоговой политики и доходов бюджета;

6)Департамент финансирования непроизводственной и со­циальной защиты;

7)Департамент рынка ценных бумаг и денежно-кредитной политики;

8)Департамент финансов производственной сферы и комму­никаций;

9)Департамент финансов внешнеэкономических связей и внеш­него долга.

Девять департаментов в Министерстве сельского хозяйства и продовольствия: по хлебопродуктам; внешнеэкономической дея­тельности; животноводства; механизации и технического прогрес­са с главной государственной инспекцией за техническим состоя­нием машин и оборудования (главтехнадзор); образования, науки и кадров; по делам инвестиций и строительства; продовольствия; растениеводства; экономики.

В Министерстве экономики созданы с правами юридического лица: Департамент по предпринимательству; Департамент по управ­лению государственным имуществом; Департамент по санации и банкротству; фонд поддержки малого и среднего бизнеса; фонд государственного имущества.

В структуре названных органов государственного управле­ния, как и в других подобных органах, имеются руководство, звенья, играющие основную роль, и иные структурные элементы.

К руководству относятся руководитель органа (министр, пред­седатель государственного комитета или комитета), заместители руководителя.

Звеньями, играющими основную роль, являются те, в кото­рых выражается само назначение органа. В Министерстве финан­сов, сельского хозяйства и продовольствия все названные выше департаменты являются основными структурными подразделени­ями, в Министерстве юстиции — управление организации обеспе­чения судов; отдел организации обеспечения деятельности адво­катуры; управление нотариата, загсов, правового просвещения и лицензирования юридической деятельности и другие, названные в пунктах 6—11 указанного выше перечня. В Государственном таможенном комитете к рассматриваемым структурам следует отнести управление организации таможенного контроля; управ­ление борьбы с контрабандой и административными таможенны­ми правонарушениями; управление тарифного регулирования и таможенных платежей.

Иными структурными звеньями служат структурные подразде­ления, занимающиеся вопросами кадров, строительства, социально­го развития, материально-технического обеспечения, управления де­лами, внешних связей, юридические службы. Они не отражают специфику органа, а одинаковы, носят общий характер, присущи всем республиканским органам государственного управления.

Главные управления, управления, комитеты, отделы, департа­менты, фонды, входящие в состав органа, как правило, имеют собственную структуру. Например, Главное управление лечеб­но-профилактической помощи Министерства здравоохранения состоит из отдела первичной медико-санитарной помощи; отдела стационарной и специализированной медицинской помощи, отде­ла материнства и детства, сектора методологии и анализа меди­цинской статистики.

Каждая из названных более мелких структур в свою очередь делится на определенные части (группы) и всегда на должности. Так, отдел методологии налогообложения доходов и прибыли Управления методологии налогообложения юридических лиц Ми­нистерства по налогам и сборам состоит из начальника отдела, главного государственного налогового инспектора — заместителя

начальника отдела, четырех главных государственных налоговых инспекторов, старшего государственного налогового инспектора.

Таким образом, между руководителем республиканского орга­на (министром, председателем комитета) и конкретным исполни­телем (служащим) образуются промежуточные звенья.

Названия структурных звеньев отражают основное содержа­ние их деятельности, которое составляют функции органа.

Структура и штатная численность министерства, государствен­ного комитета или комитета, органа государственной организации утверждается приказом министра или руководителем иного рес­публиканского органа государственного управления.

Правовой статус структурных подразделений не всегда оди­наков даже у одного органа. Все они образуют внутреннюю струк­туру. Однако одни из них — чисто внутреннего характера и не обладают властными полномочиями, другие — распространяют свою деятельность на нижестоящие подчиненные и неподчинен­ные органы (организации). Структурные звенья первого типа не имеют подчиненных организаций, второго — могут иметь и таким образом образуют свою систему органов государственного управ­ления, например, ГАИ в Министерстве внутренних дел.

Внутренние структурные звенья имеют внешние связи по вопросам своего ведения, но не вправе решать эти вопросы, ибо не наделены властными полномочиями. Они лишь собирают не­обходимую информацию, обрабатывают ее соответствующим обра­зом и представляют свое квалифицированное заключение руко­водству органа (министру, председателю комитета или одному из их заместителей, курирующему подобный вопрос).

По этой причине правомерно назвать подобные звенья струк­туры аппаратом¹ республиканского органа государственного управ­ления. В.М. Манохин вообще все звенья структуры назвал «рабо­чим аппаратом данного органа»².

Вместе с тем, не все звенья структуры работают только на руководителя, хотя все они наделены соответствующей компетен­цией, являющейся частью компетенции органа. Например, юри­дическая служба, бухгалтерия, управление делами, в том числе и ряд основных структурных подразделений (в частности, в Ми­нистерстве юстиции — управление организации обеспечения дея­-

¹Бахрах Д.Н. Административное право России. С. 171.

²Советское административное право: Курс лекций. Вып. 1. Часть общая. Саратов, 1968. С. 81.

тельности судов, управление нотариата, загсов, правового просве­щения и лицензирования юридической деятельности и другие) могут иметь внешнрю связи с областными управлениями юсти­ции, с организациями, входящими в систему юстиции, но они не наделены правами давать им обязательные для исполнения указа­ния, а тем более издавать правовые акты в отношении названных органов и организаций. Этот аппарат исключительно подчинен руководству министерства или другого республиканского органа государственного управления.

В то же время некоторые структурные звенья, например, такие, как в Министерстве здравоохранения Главное управление гигиены, эпидемиологии и профилактики, имеют подчиненные санитарио- эпидемические организации. Главный санитарный врач Республики Беларусь, возглавляющий указанное главное управление, является заместителем министра здравоохранения и назначается на долж­ность Правительством Республики Беларусь по согласованию с Президентом Республики Беларусь, Правовой статус этих органов определен Законом Республики Беларусь от 23 мая 2000 г. «О сани­тарно-эпидемиологическом благополучии населения»¹.

Подобные структурные звенья имеются в Министерстве вну­тренних дел (ГАИ, следственный комитет с правами юридического лица), в Министерстве по чрезвычайным ситуациям (Департамент по надзору за безопасным ведением работ в промышленности и атомной энергетике с правами юридического лица), в Министер­стве сельского хозяйства и продовольствия (Департамент по хле­бопродуктам с правами юридического лица) и др.

Задачи и компетенция указанных структурных подразделе­ний в значительной мере зависят от задач и компетенции со­ответствующих министерств, они являются специализированны­ми и обладают конкретными властными полномочиями. Такая организационная схема целесообразна и оправдывает себя.

Между структурными звеньями аппарата республиканского орга­на существуют горизонтальные и вертикальные связи. Горизонтальные связи носят характер согласования и являются, как правило, одноуров­невыми. Вертикальные связи свидетельствуют о наличии подчинения, и необходимость в них возникает там, где существует иерархия в структурных звеньях. В данном случае руководитель главного управ­ления (управления, отдела) подчиняется министру, председателю го­сударственного комитета (комитета), его заместителям.

^[1] Ведомости Национального собрания Республики Беларусь. 2000. Кг 19. Ст. 238

Подобное подчинение существует и внутри структурного под­разделения. Его начальнику подчиняются руководители управле­ний (отделов), т.е. внутренних звеньев. Такие связи в структуре носят линейный и функциональный характер. О линейных связях говорят в том случае, когда каждое структурное подразделение или отдельный служащий (сотрудник) подчиняется по всем во­просам и во всех отношениях только одному начальнику. В ре­зультате один начальник имеет несколько подчиненных, а подчи­ненный — одного начальника, от которого получает все указания.

Схематично организационные линейные связи в государствен­ном управлении можно изобразить следующим образом (рис. 8):

Рис. 8.

Как следует из приведенной схемы, связь выражается по одной прямой линии и, вероятно, по этой причине называется линейной.

В данных структурах имеют место и функциональные отноше­ния. Каждое структурное подразделение выполняет одну или не­сколько функций и соотносится с руководителем (вышестоящим органом) только по вопросам своих функций. В соответствии с этими функциями устанавливаются связи и с подведомственными

организациями, т.е. очевидна специализация по служебным функ­циям, ведение ограниченного круга вопросов.

В настоящее время построение внутренней структуры респуб­ликанских органов управления осуществляется с ограниченным проявлением функциональности. Ограничение состоит в том, что большинство функциональных структурных звеньев министерства, государственного комитета, комитета не обладает властными пол­номочиями в отношении подведомственных органу организаций, а следовательно, не может воздействовать на них властно, с при­менением принудительных средств.

Между тем их связи с подведомственными организациями существуют, как и организаций — с рассматриваемыми структур­ными звеньями. Полномочия структурных звеньев, образованных с сохранением полного функционализма, могут распространяться на другие министерства, государственные комитеты, комитеты при Совете Министров, подчиненные им государственные организа­ции, негосударственные организации, а также граждан.

Схематично организационные связи в государственном управ­лении с полным проявлением функциональности можно предста­вить следующим образом (рис. 9):

Рис.9

Изложенное свидетельствует о том, что в республиканских органах государственного управления не существует обособленно от внутренних звеньев, структурных звеньев линейного или функци­онального характера. Имеет место линейно-функциональный тип связей.

В рамках внутренней структуры министерства, государствен­ного комитета, комитета происходит разделение (специализация) и кооперация управленческой деятельности.