Виды республиканских органов государственного управления

Республиканские органы государственного управления не так многочисленны, но разнообразны. Они различаются по уровню, занимаемому в системе республиканских органов государствен­ного управления, организационно-правовым формам, характеру компетенции, подчиненности, сфере (области) деятельности.

По уровню республиканские органы государственного управ­ления можно различать: собственно республиканские и иные рес­публиканские. К первому виду относятся министерства, государ­ственные комитеты, Национальная академия наук Беларуси, Высшая аттестационная комиссия Республики Беларусь, Нацио­-

^[1] Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 30, 1/3553.

² Там же. 2001. № 112, 1/3270.

нальный банк Республики Беларусь; ко второму — комитеты при Совете Министров.

По организационно-правовым формам республиканские орга­ны государственного управления делятся на министерства, госу­дарственные комитеты, комитеты при Совете Министров.

Министерства всегда отличались от иных республиканских органов государственного управления по своей величине, мас­штабу деятельности. Они постоянно являются основной органи­зационно-правовой формой государственного управления.

Государственные комитеты отличаются от министерств не только своей межотраслевой значимостью, но и статусом. Руко­водители министерств обязательно входили и входят в состав Со­вета Министров, руководители государственных комитетов по действующей Конституции — только могут входить. По величине и масштабу деятельности министерства обычно имеют больший вес, чем государственные комитеты.

Возникновение последних было «...связано с ростом масшта­бов хозяйственного и культурного строительства, усложнением руководства им, необходимостью в обеспечении принципиально­го, отвечающего задачам хозяйственного и социально-культурно- го строительства единообразия и единой государственной поли­тики в области планирования, обеспечения научно-технического прогресса, организации материально-технического снабжения и т.п. Такого рода функции и возлагаются на государственные ко­митеты... для них характерна межотраслевая координация»¹. Ми­нистерства призваны проводить исполнительно-распорядительную деятельность в отраслевом масштабе, что отличает их от государ­ственных комитетов².

По Закону БССР от 20 июня 1979 г. «О Совете Министров БССР» по существу лишь два министерства — Министерство фи­нансов и Министерство социального обеспечения — были не отрас­левыми, а все остальные (31) — отраслевыми³.

^[1] Советское административное право / Под ред. Ю.М. Козлова. М., 1973. С. 110-111.

² Советское административное право / Под ред. Ю.М.Козлова. С. 113;

Советское административное право / Под ред. М.И. Еропкина. М., 1964.

С. 70, 73; Манохин В.М. Советское административное право. Саратов, 1968. С. 66, 69.

³ СЗ БССР. 1979. № 18. Ст. 296 (с доп. и изм.); № 33. Ст. 675; 1983. № 33.Ст. 537; 1986. № 35. Ст. 464.

Преобладающая часть государственных комитетов были меж­отраслевыми (Государственный плановый комитет БССР, Госу­дарственный комитет БССР по материально-техническому снаб­жению, Государственный комитет БССР по труду. Государствен­ный комитет БССР по ценам. Государственный комитет БССР по статистике и др.).

Отраслевые государственные комитеты являлись исключением и рассматривались в литературе как не соответствующие принци­пам государственного строительства.

Б настоящее время, когда немалая часть (49%) министерств имеет межотраслевой характер, отпала необходимость в наличии государственных комитетов как специальных органов государст­венного управления.

К отдельному виду республиканских органов государственно­го управления следует отнести и организации, подчиненные Сове­ту Министров. Подобное название далеко от совершенства. Оно не отражает характер и основное назначение рассматриваемых орга­нов. При этом сами организации как форма не являются органами государственного управления. Государственные организации — это совокупность производственных организаций, обладающих также функциями реализации произведенных товаров. Между тем, каж­дая такая организация имеет орган государственного управления, возглавляющий и управляющий ею, — это администрация. Совету Министров подчиняется администрация, а не сама организация. Среди государственных организаций почему-то находится и Белкоопсоюз, не являющийся государственной организацией.

По характеру компетенции республиканские органы госу­дарственного управления делятся на отраслевые, функциональ­ные и функционально-отраслевые.

Отраслевые органы — это органы, которые действуют в пре­делах соответствующей отрасли и обладают отраслевой компетен­цией. В законодательстве часто употребляется термин «отрасль». Он указывается и в определении министерства, которое дается в части 4 статьи 1 Указа Президента Республики Беларусь от 24 сен­тября 2001 г. №516 «О совершенствовании системы республи­канских органов государственного управления и иных государ­ственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь». Однако суть его не раскрывается. Отсутствует четкий ответ на этот вопрос и в научной литературе.

Отрасль является органической частью республиканской управ­ленческой системы. Отрасль — это управленческая система, объ-

единяющая родственные, однопрофильные, близкие по характеру организации, предприятия, учреждения. Спецификой отраслевой компетенции является то, что она распространяется на подчинен­ные организации, предприятия, учреждения и отражает особенный характер задач и функций управления данной отраслью.

В чистом виде отраслевых органов государственного управ­ления в настоящее время существует немного. К ним следует отнести только: Министерство промышленности; Министерство транспорта и коммуникаций; Министерство обороны; Государ­ственный комитет но авиации.

Большая же часть отраслевых органов обладает и полномо­чиями надведомственного характера. Такие полномочия связаны с их основной деятельностью, т.е. являются продолжением, раз­новидностью отраслевых полномочий.

Например, Министерство образования осуществляет учебно- методическое руководство и координацию деятельности всех учеб­ных заведений и иных организаций по вопросам своей компетен­ции (п. 4.9 Положения о Министерстве образования Республики Беларусь). Подобными полномочиями обладают министерства культуры, здравоохранения, внутренних дел, торговли, юстиции и некоторые другие.

По этой причине названные органы следует, вероятно, отнес­ти к третьему виду республиканских органов государственного управления — отраслевым функциональным. Преобладает же у них отраслевой признак.

Функциональными называются органы, которые уполномоче­ны ведать в республиканском масштабе отдельными вопросами управления, связанными, как правило, с осуществлением общих для всех иных органов, организаций функций управления. Они призваны осуществлять по отношению к иным органам не управ­ление в целом, а только отдельные его функции.

Такие органы называются надведомственными, поскольку их полномочия могут распространяться на все республиканские, мест­ные органы государственного управления, а также объединения, предприятия, учреждения независимо от подчиненности и формы собственности, на которой основывается их деятельность.

Функциональными органами являются: Министерство финан­сов; Министерство труда и социальной защиты; Министерство статистики и анализа; Комитет по науке и технологиям; Комитет по стандартизации, метрологии и сертификации.

Рассматриваемые органы могут обладать и полномочиями на управление подчиненными им органами, организациями. Напри­мер, Министерство статистики и анализа управляет подчиненны­ми ему органами и организациями и выступает в роли отраслевого органа. Следовательно, существует и такой вид республиканских органов государственного управления, как функционально-отрас­левые.

По подчиненности республиканские органы государственного управления можно разделить на два вида: органы двойного подчи­нения и органы, подчиненные Совету Министров.

Такое деление соответствует действующему законодательству.

Если руководствоваться названием Указа Президента Рес­публики Беларусь от 24 сентября 2001 г. №516 «О совершен­ствовании системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь», то может сложиться мне­ние, что все министерства, государственные комитеты, комитеты и государственные организации подчинены только Совету Ми­нистров.

Между тем, в части 9 пункта 1 этого правового акта записано, что министерства и государственные комитеты по особым вопро­сам деятельности, предусмотренным законодательными актами, могут подчиняться исключительно Президенту Республики Бела­русь. В настоящее время не существует нормативного акта, в ко­тором давался бы перечень подобных вопросов. Несмотря на это, указанная регламентация наводит на мысль, что может и не быть министерств, государственных комитетов, всецело подчиненных Совету Министров. Все они находятся в двойном подчинении.

Несомненно, все республиканские органы государственного управления находятся в определенной зависимости от Президен­та Республики Беларусь. Во-первых, Президент формирует поли­тику государства в целом и ее отдельные направления, сферы де­ятельности. Республиканские органы обязаны проводить в жизнь государственную политику. Во-вторых, Президент вправе образо­вать, реорганизовать и упразднить любой республиканский орган государственного управления (государственные организации — с согласия Президента). В-третьих, Президент наделен правом на­значать руководителей республиканских органов государствен­ного управления и освобождать их от должности (кроме руко­водителей государственных организаций, подчиненных Совету Министров). В-четвертых, заместители министра внутренних дел,

министра обороны,министра по чрезвычайным ситуациям и председателей государственных комитетов (исключая государст­венный комитет по авиации) назначаются на должности Прези­дентом Республики Беларусь, заместители иных министров — Со­ветом Министров по согласованию с Президентом.

Такая зависимость свидетельствуют и об определенной под­чиненности республиканских органов государственного управле­ния Президенту Республики Беларусь. Следовательно, все ука­занные государственные органы находятся в двойном подчинении. Они подчиняются Президенту и Совету Министров. По этой причине названия упомянутых Указа и Закона не совсем точны в части употребления слов «подчиненных Совету Министров».

Наличие двойного подчинения требует четкого разграничения компетенции между Президентом Республики Беларусь и Сове­том Министров Республики Беларусь в отношении рассматривае­мых органов.

Органами, подчиненными Совету Министров, являются коми­теты при нем. Воздействие Президента на них, конечно, существу­ет, но оно значительно меньше, чем со стороны Совета Министров.

По сфере (области) деятельности республиканские органы государственного управления делятся на органы хозяйственного назначения, социально-культурной направленности, администра­тивно-политической значимости, многопрофильные.

К органам хозяйственного назначения относятся Министер­ство архитектуры и строительства, Министерство жилищно-комму­нального хозяйства, Министерство промышленности, Министер­ство сельского хозяйства и продовольствия, Комитет лесного хо­зяйства и все государственные организации, подчиненные Совету Министров.

Органами социально-культурной направленности являются Ми­нистерство здравоохранения, Министерство культуры, Минис­терство образования, Министерство труда и социальной защиты, Министерство спорта и туризма и др.

К республиканским органам административно-политического характера относятся Министерство внутренних дел, Министер­ство иностранных дел, Министерство обороны, Министерство юстиции, Комитет государственной безопасности, Государствен­ный комитет пограничных войск и др.

Многопрофильные органы государственного управления — это органы, которые ведают вопросами нескольких сфер. К ним сле­дует отнести Министерство связи, Министерство статистики и

анализа, Министерство торговли, Министерство информации, Го­сударственный комитет по авиации, Комитет по науке и техноло­гиям, Комитет по ценным бумагам и др. Все они ведают и хозяй­ственными и социально-культурными вопросами.