Законодательная власть и ее органы

ЛЕКЦИОННЫЙ МАТЕРИАЛ

Основные вопросы темы:

Понятие законодательной власти

Эволюция парламента

Структура парламента

Порядок формирования парламента

Организация парламента и его палат

Полномочия парламента

Законодательный процесс

Правовой статус депутата

Содержание учебного материала:

Понятие законодательной власти

Согласно концепции разделения властей первое место среди ветвей государственной власти принадлежит законодательной. Исполнительная и судебная ветви власти хотя и имеют свою сферу деятельности, но действуют от имени и во исполнение закона.

Законодательная власть – это исключительное право и способность устанавливать наиболее общие правила поведения, издавать нормативные правовые акты, имеющие высшую юридическую силу. Обычно законы издаются по наиболее важным вопросам общественной и государственной жизни, хотя в англосаксонских странах наряду с законами такого рода (публичными законами) есть и частные законы, имеющие индивидуальное действие. Законы имеют непререкаемую силу. Акты главы государства (монарха, президента), правительства, других государственных органов и должностных лиц, суда, деятельность различного рода объединений, граждан и неграждан должна соответствовать конституции и законам. Закон может быть отменен только другим законом, органы конституционного контроля могут лишь признать закон неконституционным. Законы могут быть приняты путем референдума (референдарные законы) и уполномоченными на то конституцией органами государства.

Законодательная власть осуществляется прежде всего общегосударственным представительным органом, а в субъектах федерации, в автономиях политического характера – местными законодательными органами. Общегосударственный представительный орган может иметь разные названия (национальное, народное, государственное собрание, конгресс, меджлис и т.д.), но за ним утвердилось обобщенное название «парламент».

Во многих странах парламент не является единственным общегосударственным законодательным органом: законы могут издавать и другие органы (Индонезия, Китай). Кроме того, акты, имеющие, по существу, силу закона (часто они называются декрет-законы), издаются органами исполнительной власти на основе делегирования им соответствующих полномочий парламентом или на основе принадлежащей им по конституции регламентарной власти (Италия и др.). Акты, имеющие силу закона, издают военные или революционные советы после военных переворотов. Но все же наиболее важным законодательным органом является именно парламент.

Эволюция парламента

Парламентом (от французского слова parler и латинского parlare – говорить) в современном мире именуется избираемый населением (частично назначаемый) высший законодательный и представительный орган государственной власти в стране. Это означает, что в парламенте заседают представители страны – депутаты, главной функцией которых является принятие законов. Данный орган имеется почти во всех государствах мира.

Считается, что первым парламентом мира был британский парламент, созданный в 1265 г., то есть в XIII в. (Однако ряд народов, например исландцы, считают, что их парламент – Альтинг – древнее британского.) Схожий с парламентом орган – Сенат – существовал и в Римской империи.

Первый этап истории парламента обозначается как становление института парламентаризма и охватывает время с XIV до конца XVIII вв.

Повсеместное распространение парламента началось с эпохи Великой французской революции 1789 г. и войны за независимость США конца XVIII в. и продолжалось до первой мировой войны (1914–1918 гг.) – это был второй этап развития парламентов. Однако парламенты XIX в. имели особенность: как правило, они были построены по цензовому принципу и в них могли избираться только представители буржуазии. Соответственно, главной целью парламентов конца XVIII – начала XX вв. была борьба за ограничение власти монарха и защита интересов буржуазии.

В 20-е – 60-е гг. XX в. роль парламентов резко снизилась: третий этап развития парламентов характеризовался кризисом парламентаризма. Они либо стали декоративными, ни на что не влияющими органами в фашистских странах и странах тоталитарного социализма, прикрытием для диктатуры партии и ее вождя, либо были подавлены исполнительной властью в демократических государствах (например, в Великобритании и Франции).

С конца 60-х гг. XX в. начался процесс возрождения парламентаризма, который продолжается по сей день. На четвертом этапе своего существования парламенты постепенно «отвоевывают» новые полномочия и стали главным органом в системе государственных органов большинства развитых стран. Во многом процесс возрождения парламентов был обусловлен следующими факторами: 1) избирательное право (как активное, так и пассивное) получили не только мужчины, но и женщины; 2) ликвидированы многочисленные цензы (имущественный, ценз грамотности и т. д.), что превратило парламент из органа, выражавшего интересы лишь меньшинства общества (что было главной причиной повсеместного падения его авторитета после первой мировой войны), в действительно всенародный орган; 3) средства массовой информации усилили интерес граждан к деятельности парламента; 4) выборы в парламент (по крайней мере, в нижнюю палату) стали свободными, прямыми, равными и тайными; 5) совершенствовались избирательные системы, структура парламентов и порядок их работы; 6) парламенты сами стали завоевывать авторитет, работая более ответственно и профессионально.

Структура парламента

Современный парламент, как правило, имеет однопалатную или двухпалатную структуру. Однако встречаются парламенты и с большим количеством палат. Например, парламент ЮАР имел трехпалатную структуру (по расовому принципу), а парламент Югославии – шестипалатную (по профессиональному принципу). В некоторых странах Африки и Океании наряду с двумя или одной палатами парламента существуют особые палаты вождей, но они обладают только совещательными полномочиями по определенным вопросам (обычаи, культура и др.). Но это исключение из правил. Такие парламенты показали свою нежизнеспособность, уступив место «классическим» однопалатным и двухпалатным.

Однопалатные (монокамеральные) парламенты обычно существуют в небольших по территории и населению унитарных государствах, например в Швеции, Латвии, Литве, Эстонии, Венгрии, Болгарии, Греции, Словакии, Португалии и других странах.

Однопалатные парламенты имеют свои достоинства: они просты и компактны; обычно избираются всем населением страны напрямую; как правило, имеют большие полномочия; часто избирают президента и формируют правительство, ответственных перед парламентом; все депутаты имеют равный статус; быстрее принимаются решения; проще законодательный процесс.

Тем не менее у однопалатных парламентов есть свои недостатки: недостаточно представлены территориальные единицы государства; отсутствует противовес в виде второй палаты; существует опасность радикализации парламента, усиления партийного засилья; парламент может противопоставить себя другим государственным органам и взять на себя все функции. Однопалатный парламент в некоторых странах превышал свои полномочия и превращался в орудие деспотии.

Двухпалатные (бикамеральные) парламенты существуют, как правило, в крупных федеративных государствах. Палаты парламента имеют разные названия (нередко – палата депутатов и сенат), но их принято называть нижней и верхней. Последнее название имеет исторический характер: в настоящее время в большинстве стран верхняя палата обладает меньшими полномочиями, чем нижняя. В двухпалатных парламентах палата, именуемая «нижней», избирается всем народом напрямую и представляет интересы народа в целом; а вторая – «верхняя» – представляет интересы регионов, субъектов федерации и формируется ими.

Достоинствадвухпалатной структуры в том, что более «объемно» представлено общество - и народ в целом, и регионы с их особенностями; обычно к кандидатам в члены верхней палаты предъявляются более высокие требования, чем к кандидатам в депутаты нижней палаты, и поэтому в верхнюю палату избираются люди более грамотные, квалифицированные, уважаемые, опытные и старшие по возрасту; верхняя палата служит противовесом нижней – фильтрует ее решения, сбивает страсти, уменьшает партийное влияние в пользу общегосударственных интересов, не дает нижней палате радикализироваться; обычно верхняя палата имеет больший срок полномочий и обновляется по частям, что препятствует резкой смене политического курса; как правило, верхняя палата не распускается и функционирует всегда, и поэтому в случае роспуска нижней палаты верхняя палата (то есть половина парламента) продолжает работать; в случае обновления нижней палаты в результате выборов верхняя палата обеспечивает преемственность прежней политики.

Недостаткидвухпалатной структуры состоят в том, что появляется дополнительный слой депутатов (больше затрат из бюджета на их содержание, больше привилегий); усложняется законодательный процесс; верхняя палата может стать слишком консервативной и тормозить деятельность нижней. Возможно в результате этого притормаживание прогрессивных начинаний.

Среди крупных федеративных государств двухпалатную структуру парламента имеют США, Россия, Индия, Бразилия, Аргентина, Мексика. В настоящее время наметилась тенденция повсеместного распространения двухпалатных парламентов, в том числе в унитарных государствах (больших и малых).

Помимо указанных крупных федераций двухпалатная структура парламента характерна для Великобритании, Франции, Италии, Испании, Бельгии, Голландии, Японии, Швейцарии, Польши, Чехии, Беларуси, Казахстана, Румынии и многих других стран.

Фактически большинство высокоразвитых государств имеет именно двухпалатный парламент, имеющий преимущества перед однопалатным. Главные из них в том, что деятельность парламента становится более организованной и профессиональной, а жизнь общества и государства – более стабильной.

Двухпалатные парламенты имеют две модели взаимоотношений, основанные на равном и неравном правовом статусе палат. Верхняя палата может быть либо слабой, когда она в состоянии отсрочить принятие решения парламентом (нижней палатой), но не воспрепятствовать ему, поскольку ее вето – отказ согласиться с решением нижней палаты – может быть преодолено последней (Великобритания, Польша и др.), либо сильной, когда без ее согласия закон не может быть принят (Италия, США). В последнем случае палаты равноправны при принятии закона. Долгое время принцип равенства палат считался признаком демократии, однако практика показала, что в этом случае возможно дублирование функций. Безусловно оправданной считается вторая палата в странах с федеративной формой государственного устройства, так как не просто служит представительством политических партий, а является органом, обеспечивающим участие в парламентской деятельности субъектов федерации или административных единиц, этнических (национальных меньшинств), а также людей, обладающим ценным профессиональным багажом.