Организация парламента и его палат

Парламент и его палаты состоят из органов, наделенных определенной компетенцией и призванных обслуживать парламент. Важную роль в деятельности парламентов играют его руководящие органы. Руководителя нижней палаты обычно называют спикером или председателем. Кроме него депутаты обычно избирают одного или двух вице-спикеров, секретарей, которые редактируют и подписывают протоколы заседаний, и квесторов, которые занимаются административно-хозяйственной деятельностью в парламенте или поддерживают порядок в зале заседаний.

Должность председателя верхней палаты в разных странах занимается по-разному. В некоторых странах он избирается (Франция, Италия, Япония), часто – замещается по должности: в США и других президентских республиках вице-президент становится руководителем верхней палаты автоматически. В Великобритании Палатой лордов руководит лорд-канцлер, – член кабинета, назначаемый премьер-министром.

Руководители палаты могут образовывать и коллегиальный орган: в Германии президент палаты и два секретаря Бундестага во время заседания образуют президиум; в Испании в каждой палате избирается бюро (коллегиальный руководитель палаты).

В парламенте и его палатах создаются комитеты и комиссии. Парламентские комиссии или комитеты – это специальные органы, образованные из депутатов. Главной их функцией является подготовительная работа по созданию и оценке законопроектов, а также контроль за выполнением законов или за деятельностью исполнительной власти. Комиссии парламента бывают временными и постоянными, а постоянные, в свою очередь, – специализированными и универсальными. Комиссии имеют право вносить поправки в законопроекты, возвращать законопроекты авторам на доработку, могут назначать экспертизы. В ряде стран комиссии имеют право законодательной инициативы. Особыми полномочиями наделены комиссии в Испании и Греции, так как они могут принимать законы вместо палат (при соблюдении определенных условий). Временные комиссии – следственные, ревизионные и др., – создаются при необходимости для ускорения процедуры рассмотрения неотложных законопроектов, не имеющих большого значения и не вызывающих разногласий.

Партийные объединения депутатов называются партийными фракциями (или парламентскими группами, партиями, клубами). Партийные фракции наделены более широкими полномочиями, чем депутаты по отдельности: фракции участвуют в формировании руководящих органов палат, комитетов и комиссий. В ряде стран парламентские фракции фактически являются руководящим ядром своей партии, а лидер парламентской фракции – лидером всей партии. Кроме идеологического лидера фракции существуют и процедурные начальники фракции (в англосаксонских странах они называются «кнутами»), которые следят за порядком голосования, ведут подсчет голосов, информируют членов фракции и т.п. На общем собрании депутатской группы фракция вырабатывает направления своей деятельности, решает организационные вопросы, обсуждает принимает решение о принципе голосования по конкретному вопросу. Если депутаты не соблюдают партийную дисциплину, они могут быть исключены из фракции.

Кроме комиссий и фракций в парламенте могут быть специальные органы парламентского контроля – ревизоры, контролеры, омбудсманы, счетные палаты (проверяют выполнение и соблюдение статей бюджета), Советы старейшин (занимаются организационными вопросами: определяют даты пленарного заседания, повестку дня, очередность обсуждения вопросов и пр.).

При парламенте создаются также различные органы, не входящие в его структуру, но помогающие парламенту осуществлять его полномочия. Это различные ведомства, контролирующие бюджетную дисциплину, а также финансовую и хозяйственную деятельность. В аппарат парламента входят вспомогательные службы (библиотека, типография, компьютерное обслуживание); консультанты парламента; личные помощники парламентариев – референты и секретари.

Полномочия парламента

В зависимости от полномочий различается три вида парламентов: 1) с неограниченными полномочиями в большинстве стран, когда парламент принимает решения по любому вопросу; 2) с ограниченными полномочиями, когда конституции перечисляют круг вопросов, по которым парламент может издавать законы, а по остальным вопросам издаются нормативные акты президента, правительства и др. (Франция и ее бывшие колонии); 3) консультативный парламент – характерен для некоторых мусульманских стран, так как считается, что все главные решения, которые становятся предметом для издания законов, уже урегулированы в Коране.

Полномочия парламента могут закрепляться в конституциях или иных актах. Как правило, это полномочия законодательного характера, полномочия в сфере финансов, полномочия по контролю над деятельностью правительства, и полномочия, связанные с формированием других органов государства. Конкретные конституции и специальные законы могут закреплять и более развернутый круг этих полномочий.

Главнейшим из названных полномочий парламента является принятие и издание законов: конституции, поправок к ней, органических законов, законов о государственном бюджете.

Парламент избирает, назначает, образует другие высшие органы государства, формируя их целиком или в части. Во многих странах парламент образует весь состав правительства: путем голосования по программе правительства выражает ему доверие, после чего правительство назначается актом главы государства. Парламент (иногда – одна из палат) формирует конституционный суд (или назначает часть его членов), верховный суд (или назначает его председателя), назначает генерального прокурора, генерального контролера, некоторых других высших должностных лиц. Полномочия по образованию высших органов и назначению высших должностных лиц разные палаты обычно осуществляют раздельно: у каждой из них своя компетенция.

В области внешней политики парламент ратифицирует (утверждает) международные договоры или дает согласие президенту на их ратификацию, решает вопрос об использовании вооруженных сил за пределами страны.

Он обладает некоторыми квазисудебными полномочиями: решает вопросы об импичменте (отрешении от должности) президента и некоторых иных должностных лиц (США), выносит решения о предании суду министров и других высших должностных лиц (Франция, Польша). Парламент наделен правом решать вопросы, относящиеся к основам правового положения группы лиц: только он может объявлять амнистию (прекращать наказание осужденных по определенным статьям уголовного кодекса).

Большое значение имеют финансовые и контрольные полномочия парламента. В большинстве стран только он вправе устанавливать материальные обременения государства (принимать решения о государственных займах, о займах у иностранных государств и международных организаций), устанавливать налоги, принимать государственный бюджет в виде единого закона о доходах и расходах государства сроком на год (Франция) или в виде совокупности бюджетных (финансовых) законов (Япония).

Важным правом и полномочием парламента является контроль парламента за деятельностью исполнительной власти и других высших органов государства. Формы такого контроля различны. Контроль парламента может иметь политический характер (выражение недоверия министру) и юридический (деятельность созданных парламентом расследовательских комиссий). Используются следующие формы контроля:

1. Специальные вопросы и запросы к высшим органам государства и высшим должностным лицам: правительству, министрам, Генеральному прокурору и др. на пленарном заседании парламента.

2. Дебаты по заранее определенным вопросам и общей политике правительства. Дебаты не преследуют цели вынесения решения с оценкой деятельности правительства.

3. Интерпелляция, предусматривающая постановку общественно значимого вопроса на пленарном заседании, за которой следует объяснение министра (главы правительства), обсуждение и принятие решения путем голосования. Неудовлетворительная оценка ответа, выражение недоверия, порицание действий могут повлечь за собой отставку министра либо правительства, или, напротив, последнее может, действуя через главу государства, распустить парламент с назначением даты новых выборов.

4. Постановка вопроса о вотуме недоверия или внесение резолюции порицания правительству. Внесение резолюции о недоверии, как и интерпелляции, затруднено и подчиняется строгим правилам. Обычно этот вопрос ставит оппозиция, пытающаяся «свалить» правительство. При вотуме недоверия даже одному министру ответственность может быть коллективной: в отставку уходит все правительства.

5. Доклады и отчеты правительства и министрово своей текущей деятельности на пленарных заседаниях палат. В парламентарных республиках и монархиях при неудовлетворительной оценке работы исполнительной власти встает вопрос об отставке правительства и министров. При других формах правления доклады и отчеты превращаются, по существу, в информацию.

6. Представление соответствующим постоянным комитетам парламента годовых отчетов министров о деятельности министерств (министр иностранных дел – в комитет по иностранным делам, министр труда – в комитет по труду и т.д.).

7. Парламентские слушания. Слушания имеют целью привлечь внимание общественности, государственных органов к вопросам большой значимости. На слушания приглашаются представители исполнительной власти, известные общественные деятели, ученые, эксперты, другие лица. Какие-либо обязывающие решения на слушаниях не принимаются.

8. Парламентские расследования. Для этого парламент или его палаты создают специальные комиссии, которые имеют доступ ко всем документам, включая секретные; все должностные лица и граждане должны являться по вызову этих комиссий и давать показания, отказ грозит обвинением в неуважении к парламенту и наказанием.

9. Деятельность парламентских комиссаров и других органов при парламенте. Они делают ежегодные доклады парламенту о состоянии законности, о недостатках в организации управления в соответствующей области, могут обратиться в органы юстиции с требованием возбудить уголовное дело в случаях грубых нарушений закона должностными лицами, а в некоторых странах и сами могут возбуждать такие дела. Иногда они обязаны следить также за соблюдением этики поведения должностными лицами.

10. Созыв специальных заседаний парламентадля контроля за действиями органов исполнительной власти в особых ситуациях (при введении чрезвычайного положения, применении федеральной интервенции).

11. Импичмент по отношению к высшим должностным лицам, когда парламент (нижняя палата) предъявляет обвинение и в порядке квазисудебного процесса верхняя палата решает вопрос об отрешении от должности. В некоторых странах парламент только формулирует обвинение, а дело рассматривает специальный суд.

12. Контроль за делегированным законодательством– актами исполнительной власти, изданными по поручению парламента и имеющими силу закона. Такие акты представляются в парламент и иногда подлежат утверждению им в установленный срок (в противном случае они теряют силу).

13. Способом контроля является ратификация (утверждение) парламентом международных договоров, заключаемых исполнительной властью (случаи неутверждения бывают редко).

Законодательный процесс

Следует выделять четыре основных стадии законодательного процесса: 1) законодательная инициатива; 2) обсуждение законопроекта; 3) принятие законопроекта; 4) промульгация. Все дополнительные стадии – это не ключевые этапы превращение законопроекта в закон, а технические, или промежуточные звенья, носящие вспомогательный характер. Рассмотрим подробнее структуру законодательного процесса.

1. Законодательная инициатива – право органа или лица внести проект закона в парламент с тем, чтобы этот проект был обязательно рассмотрен палатой и по нему было принято решение. Правом законодательной инициативы обладают депутаты, глава государства, правительство, определенная категория граждан (народная инициатива), высшие судебные органы, органы, представляющие территориальные интересы.

2. Обсуждение законопроекта – вторая стадия, которая делится на подстадии или чтения. Первое чтение в зале заседаний – это принятие законопроекта к рассмотрению и объявление его названия. После этого законопроект передается на рассмотрение специальных парламентских комитетов или комиссий. Доклад комиссии после рассмотрения относится ко второму чтению (доклад комиссии следует после доклада автора проекта). Второе чтение также включает свободное обсуждение мнения депутатов по данному законопроекту, после чего законопроект может быть возвращен на доработку или в него вносятся поправки. Третье чтение заключается в обсуждении и голосовании проекта в целом с возможными редакционными поправками. Это подробное, постатейное обсуждение законопроекта на пленарном заседании. Во время третьего чтения смысловые поправки уже не вносятся. Иногда бывают четыре чтения или более, но этот процесс сводится к очередным возвращениям законопроекта в комиссии и новым рассмотрениям на пленарном заседании.

3. Третья стадия законодательного процесса – принятие законопроекта палатой. Как правило, для этого предусмотрено требование наличия необходимого числа депутатов, т.е. кворума. Верхняя палата может не согласиться с текстом, принятым нижней палатой, поэтому предусматриваются специальные согласительные и примирительные процедуры, в ходе которых проект может переходить из одной палаты в другую до тех пор, пока он не будет принят в одинаковом тексте; или образуется согласительная комиссия из представителей обеих палат; или проводится совместное заседание двух палат с общим голосованием.

4. Последняя, четвертая стадия законодательного процесса – промульгация. Это комплексное действие, состоящее из нескольких этапов: из самого факта удостоверения закона, его подписания, распоряжения о его опубликовании и собственно опубликования или обнародования. В ряде стран глава государства наделен правом не подписать закон (право вето), соответственно закон не может вступить в силу. Закон может вступить в силу с момента его опубликования или в срок, предусмотренный законодательством страны (5, 10, 30 дней после опубликования).

Правовой статус депутата

Правовой статус депутат определяется конституциями, конституционными законами, органическими законами, регламентами палат и правовыми обычаями. Специальные права депутата дают им возможность лучше осуществлять свои функции и обеспечивают свободу деятельности. За свою деятельность в парламенте депутаты получают солидное финансовое вознаграждение, сумма которого определяется законами, принимаемыми парламентом.[9] В некоторых странах размер вознаграждения делится на две части; вторую часть депутат может получать в зависимости от посещения им заседаний парламента, постоянных комиссий, от активности в работе. Помимо жалованья, депутат получает определенную сумму на содержание помощников, имеет право бесплатно или на льготных условиях посылать почтовые отправления.

Депутаты имеют пенсионные льготы, могут бесплатно обеспечиваться жильем, медицинским обслуживанием, бесплатными поездками, им выделяются средства на представительские расходы.

Депутаты всегда могут заниматься оплачиваемой научной, творческой, педагогической деятельностью, а также сохранять прежнее место работы. Однако определенные места работы на государственной службе, в советах предприятий, занимающихся извлечением прибыли, и некоторые другие нельзя сочетать с депутатством.

В большинстве стран депутаты и сенаторы имеют свободный мандат, суть которого в том, что члены парламента рассматриваются как представители всего народа, а не только своего избирательного округа. Именно поэтому депутаты не обязаны выполнять наказы избирателей округа, не могут быть досрочно отозваны ими. В странах тоталитарного социализма депутат, напротив, имеет императивный мандат, предусматривающий возможность досрочного отзыва, если он не выполняет наказы избирателей. Депутаты в некоторых странах могут быть лишены мандата по решению парламента, но это очень сложная процедура и для решения требуется квалифицированное большинство. Есть и судебный способ при осуждении депутата за определенные преступления. Возможно прекращение мандата путем добровольной отставки депутата.

Члены парламента обладают депутатским иммунитетом, означающим, что не допускается судебное или иное юридическое преследование (арест, штраф и т.д.) по отношению к депутату без согласия палаты либо специального органа, создаваемого палатой. Исключение возможно лишь в случаях, если депутат застигнут на месте преступления. Иммунитет может распространяться на все время избрания, а иногда только на период сессии и на время в пути на сессию и обратно. В целом тенденции развития конституционного права в демократических странах характеризуются ослаблением депутатского иммунитета. Он возник и был необходим во времена противостояния парламентов и монархов, для ограждения от своеволия монархов и государственных служб.

Депутат обладает также депутатским индемнитетом. Это слово имеет два значения. Первое – неответственность депутата по истечении срока его депутатского мандата. То есть, это закрепленная в законе гарантия того, что бывший депутат, который исполнил свой долг, не может быть привлечен к ответственности за то, как он выступал и голосовал в парламенте, за действия, которые депутат поддерживал своим голосованием, даже если эти действия будут затем признаны противоправными. Второе значение индемнитета – вознаграждение за деятельность или заработная плата депутата, о чем уже говорилось.

Депутат вправе участвовать в работе парламента, его комиссий, других органов, свободно выступать и голосовать, обладает правом запроса или вопроса к высшим должностным лицам государства; он вправе получить первоочередной ответ от должностных лиц государства и внеочередной прием у них.

Обязанности депутата. Депутат обязан присутствовать на сессиях парламента, участвовать в пленарных заседаниях палат, в работе постоянных комиссий (комитетов). Во многих странах все парламентарии обязаны состоять хотя бы в одной постоянной комиссии парламента. Если депутат не участвует в работе парламента без уважительных причин, он может быть лишен депутатского мандата. Парламентарий может быть лишен мандата при переходе в другую партию, за совершение определенных правонарушений и за нарушение этических норм. В подавляющем большинстве стран депутатам и сенаторам не разрешается состоять на государственной службе, хотя разрешается иногда занимать министерские посты (в тех странах, где деятельность министра рассматривается не как административная, а как политическая). Парламентариям запрещается: участвовать в сделках с государственным имуществом (включая аренду); состоять в руководстве частных фирм, государственных предприятий с иностранными инвестициями, а иногда и полностью государственных, если они занимаются извлечением прибыли; получать вознаграждение, иное, чем за педагогическую, научную, творческую деятельность. В ряде стран запрещается всякая профессиональная, торговая и промышленная деятельность, всякая работа, которая может поставить депутата в зависимость от органов исполнительной власти. Парламентарий должен ежегодно, а также после избрания и прекращения срока полномочий подавать декларацию о доходах. Эти правила в большинстве государств жестко соблюдаются.

Если депутат нарушает свои обязанности или порядок работы парламента, к нему могут быть применены меры дисциплинарного взыскания: призыв к порядку, в том числе с занесением в протокол; выражение порицания, лишение второй (неосновной) части депутатского вознаграждения; вычеты из депутатского вознаграждения; временное отстранение от работы в парламенте; лишение мандата.

Полномочия депутата прекращаются по истечении срока его избрания либо срока созыва парламента. В некоторых случаях депутат может сам заявить о сложении своих полномочий, отказаться от мандата и уйти в отставку. Основанием для прекращения полномочий члена парламента могут быть смерть депутата или лишение его мандата в результате признания выборов недействительными.