Взаимоотношения Президента Российской Федерации с главами исполнительной власти субъектов Федерации
Согласно ст.77 Конституции, образуемые субъектами Федерации системы органов власти должны соответствовать, во-первых, основам конституционного строя Российской Федерации, а во-вторых, общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, определяемым федеральным законом. Среди основ конституционного строя, имеющих отношение к данной проблеме, следует назвать разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, а также правило ст.11 Конституции о том, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и субъектов Федерации осуществляется Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.
Система органов государственной власти субъекта Федерации формируется им самостоятельно в соответствии с общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. 7 апреля 1995 г. Государственная Дума приняла Федеральный закон "Об общих принципах организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Совет Федерации неправомерно (с пропуском четырнадцатидневного срока) отклонил данный Закон. После подтверждения Конституционным Судом РФ правильности позиции Государственной Думы (о том, что данный Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации в соответствии с ч.4 ст.105 Конституции), Закон был направлен Президенту для подписания и обнародования, но Президент отклонил его. Государственная Дума квалифицированным большинством голосов одобрила Закон в ранее принятой редакции и направила его в Совет Федерации, который снова отклонил Закон. В настоящее время депутатами Государственной Думы на основе отклоненного Закона и законодательной инициативы Законодательного собрания Краснодарского края разработан новый проект закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Принятый в 1995 г. Государственной Думой Закон содержал, кроме всего прочего, существенный недостаток: в нем не нашел отражения конституционный принцип единства системы исполнительной власти в Российской Федерации.
Президент, обращая внимание на несоответствие конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции России и федеральным законам, издал Указ "О мерах по обеспечению взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации" от 5 октября 1995 г. № 1007, которым рекомендовал субъектам Федерации, до издания соответствующего федерального закона, воздержаться от принятия собственных нормативных правовых актов, устанавливающих принципы организации и систему органов государственной власти в субъектах Федерации.
До принятия в 1993 г. Конституции РФ, и особенно в период поэтапной конституционной реформы (1993-1994 гг.), главы администраций в субъектах Российской Федерации назначались и освобождались от должности Президентом РФ. В начальный период становления новой российской государственности такая мера была оправдана и необходима. Но после принятия Конституции, содержащей принципиально новую для России концепцию взаимоотношений федерального Центра и регионов, главы исполнительной власти субъектов Федерации избираются населением в соответствии с законодательством соответствующего субъекта Федерации. Однако законодательство субъектов Федерации о выборах в органы государственной власти не должно противоречить базовому Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации", предоставившему, с одной стороны, известную самостоятельность субъектам Федерации, а с другой стороны, установившему определенные рамки, что вполне оправдано, так как вопрос о гарантиях прав граждан отнесен Конституцией (п.”в” ст.71 – регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина) к ведению Российской Федерации.
В связи с отсутствием федерального закона об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти, предусмотренного в ч.1 ст.77 Конституции, Президентом РФ был издан Указ “О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации” от 3 октября 1994 г. № 1969. Указ установил, что полномочия глав исполнительной власти субъектов независимо от того, назначены они или избраны, определяются Конституцией РФ, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента, постановлениями и распоряжениями Правительства, соглашениями с федеральными органами исполнительной власти, уставами и законами субъектов Федерации; главы исполнительной власти в равной мере несут ответственность за реализацию своих полномочий.
Назначение на должность и освобождение от должности глав администраций, применение к ним мер дисциплинарной ответственности, согласно п.2 названного Указа, производится указами Президента РФ по представлению Председателя Правительства. Вопрос о назначении выборов главы администрации до принятия федерального закона также должен решаться Президентом РФ.
Этим Указом было утверждено Положение о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации. Согласно Положению глава администрации входит в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, подчиняется Президенту и Правительству РФ по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения. Глава администрации действует самостоятельно в пределах своей компетенции по вопросам, связанным с осуществлением отдельных полномочий федеральных органов исполнительной власти, делегированных органам исполнительной власти соответствующего субъекта Федерации; полномочий органов исполнительной власти субъекта Федерации по предметам совместного ведения; полномочий исполнительной власти субъекта Федерации; по предметам, не отнесенным Конституцией России к ведению Российской Федерации или совместному ведению.
30 апреля 1996 г. Конституционный Суд РФ по запросам Государственной Думы, Курганской областной Думы и Законодательного Собрания Камчатской области, соединив дела в одном производстве как взаимосвязанные, рассмотрел дело о проверке конституционности п.2 вышеназванного Указа Президента РФ и п.2.3 Положения, утвержденного этим Указом. Конституционный Суд, ссылаясь на ч.2 ст.77 и ст.80 Конституции РФ и на отсутствие законодательной базы для формирования системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации, установил, что Президент РФ, как гарант Конституции, обеспечивающий согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, вправе издать указ, восполняющий пробелы в правовом регулировании при условии, что указ не противоречит Конституции и федеральным законам, а его действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих федеральных законов. Конституционный Суд, считая, что Указ Президента отвечает этим условиям, постановил признать оспариваемые нормы Указа соответствующими Конституции РФ. Но при этом Конституционный Суд дал следующее толкование Указа:
– во-первых, “положения Указа о назначении глав администраций не претендуют на роль общих принципов организации исполнительных органов государственной власти, о которых говорит статья 77 Конституции Российской Федерации. Указ носит временный характер и предусматривает в качестве альтернативы возможность выборов глав администраций. Следовательно ... Указ не отрицает принцип выборности глав исполнительной власти, вытекающий из статьи 3 (часть 2) Конституции Российской Федерации в ее взаимосвязи со статьей 32, закрепляющей право граждан избирать органы государственной власти. Конкретизация же этого принципа осуществляется соответствующими нормами уставов и избирательных законов субъектов Российской Федерации...” (п.4 мотивировочной части Постановления);
– во-вторых, при наличии надлежащей законодательной базы (устав, избирательные законы) субъекты Федерации вправе назначать и проводить выборы главы исполнительной власти самостоятельно (п.2 Постановления);
– в-третьих, положение Указа о решении Президентом РФ вопроса о назначении выборов глав администраций уже не действует, так как 13 декабря 1995 г. вступил в силу Федеральный закон о порядке формирования Федерального Собрания, установивший иной порядок назначения этих выборов (п.2 Постановления).
Таким образом, Конституционный Суд постановил, что назначение и освобождение от должности глав администраций краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов указами Президента РФ возможно лишь до тех пор, пока соответствующий субъект Федерации не принял свое законодательство о выборах главы администрации.
Вместе с тем, Конституционный Суд фактически признал не противоречащим Конституции РФ установленное Президентом РФ для самого себя право применять меры дисциплинарной ответственности к главам администраций субъектов Федерации (видимо, только к тем, которые назначены указами Президента РФ?). Президент же, применяя эти меры, рассматривает глав администраций как нижестоящие органы исполнительной власти в смысле ч.2 ст.77 и непосредственно вмешивается в их полномочия. Так, в связи с ситуацией, сложившейся в Приморье, Указом Президента "Об ответственности должностных лиц, допустивших обострение кризиса в топливно-энергетическом комплексе Приморского края” от 14 августа 1996 г. № 1168 губернатор Приморского края (избранный населением, а не назначенный Президентом РФ!) предупрежден о неполном служебном соответствии занимаемой должности; ему было поручено освободить вице-губернатора края от занимаемой должности и принять меры по стабилизации положения в крае.
Подобная практика взаимоотношений Президента РФ с главами администраций краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов является неконституционной, поскольку, во-первых, избранные населением главы администраций несут политическую ответственность перед избирателями, а не перед Президентом РФ – даже в пределах осуществления полномочий, очерченных в ч.2 ст.77.
Во-вторых, споры о компетенции, включая споры о надлежащем осуществлении компетенции, между органами государственной власти Федерации и субъектов Федерации должны разрешаться Конституционным Судом РФ (п.”б” ч.3 ст.125 Конституции). Последний же в Постановлении по “удмуртскому делу” признал неконституционной попытку установить вертикаль “демократического централизма” в отношениях между органами государственной власти разного уровня.
Наконец, в-третьих, Указ Президента РФ от 3 октября 1994 г. № 1969, в котором сформулирована позиция Президента РФ в отношении полномочий глав администраций субъектов Федерации, противоречит ч.4 ст.5 Конституции РФ, поскольку устанавливает особые взаимоотношения Президента РФ только с главами администраций вышеуказанных субъектов Федерации, но не с главами республик в составе Российской Федерации (конечно, вряд ли можно представить себе предупреждение о “неполном служебном соответствии”, адресованное президенту республики в составе РФ). Между тем ч.4 ст.5 Конституции однозначно определяет, что именно во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты РФ между собой равноправны. Следовательно, Президент не вправе своим указом устанавливать особые взаимоотношения с главами администраций названных субъектов. Последнее обстоятельство не стало предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ, так как Суд связан предметом обращений, а соответствие данного Указа положению ч.4 ст.5 Конституции не оспаривалась в запросах, ставших поводом для рассмотрения дела о проверке конституционности данного Указа (см. п.2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда от 30 апреля 1996 г.).
ГЛАВА 4