Делегирование полномочий органов исполнительной власти

Независимо от положения ч.2 ст.77 о единстве системы исполнительной власти, ч.2 и ч.3 ст.78 предусматривают, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации могут по соглашению взаимно делегировать осуществление части своих полномочий.

Такая передача полномочий возможна при соблюдении двух условий. Во-первых, требуется соглашение о передаче полномочий (в ч.3 ст.11 Конституции говорится о договорах о разграничении предметов ведения и полномочий) соответствующих органов исполнительной власти. Следовательно, имеется в виду передача полномочий не в рамках договорного разграничения полномочий, предусмотренного в ч.3 ст.11 Конституции, а – сверх того, на основе разграничения полномочий, уже установленного Конституцией, внутрифедеральными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий и законами, ибо соглашения органов исполнительной власти не могут иметь первичный, учредительный характер[228].

Однако на практике такая передача происходит в основном на взаимной основе в рамках договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации, заключаемых на основании с ч.3 ст.11 Конституции (уставы субъектов Федерации также говорят о процедуре передачи полномочий в связи с заключением подобных договоров); т.е. одновременно с разграничением полномочий исполнительной власти в сфере совместного ведения происходит и делегирование иных полномочий исполнительной власти. Все это, однако, не лишает органы исполнительной власти возможности в дальнейшем делегировать (в смысле ч.2 и ч.3 ст.78) часть своих полномочий, в том числе – полномочий, установленных договорами (на основе договоров) о разграничении предметов ведения и полномочий.

Как уже говорилось, эти договоры заключаются от имени Федерации Президентом и даже Председателем Правительства (см. 5.3.1.). Но в той части этих договоров, в которой речь идет о разграничении полномочий исполнительной власти, процедура их заключения не противоречит Конституции РФ. Ибо федеральные законы, даже принимаемые по предметам ведения Федерации, могут исполняться правительственно-административными органами не только Федерации, но и ее субъектов, если это не противоречит специфике конституционно закрепленных предметов ведения Федерации.

Во-вторых, передача осуществления части полномочий не должна противоречить Конституции РФ и федеральным законам. В доктрине высказана точка зрения, согласно которой, в случае делегирования полномочий “сверху вниз” по соглашению органов исполнительной власти, можно передавать полномочия только по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов[229]; имеется в виду, что лишь в этом случае будет соблюдено требование непротиворечия соглашения Конституции РФ.

Если бы речь шла о разграничении полномочий исполнительной власти договорами, предусмотренными в ч.3 ст.11 Конституции, то с этим следовало бы согласиться, так как эти договоры предназначены для установления компетенции по предметам совместного ведения (см. 3.5.1.). Однако ч.2 ст.78 имеет в виду передачу любых полномочия исполнительной власти, делегирование которых не противоречит Конституции РФ и федеральному закону. Так, очевидно, что полномочия по управлению федеральной государственной собственностью (п.”д” ст.71) не могут передаваться “сверху вниз”, поскольку Конституция однозначно относит управление федеральной государственной собственностью к полномочиям федеральных органов власти. Но так же очевидно, что, например, полномочия федеральных органов исполнительной власти по применению уголовно-процессуального законодательства, относящегося к предметам ведения Федерации (п.”о” ст.71), осуществляются органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов, и полномочия федеральных органов, в определенной части, могут передаваться ими соответствующим органам субъектов Федерации, если это не противоречит федеральному закону, устанавливающему полномочия соответствующих федеральных органов исполнительной власти.

Поскольку в Конституции (ст.78) ничего не говорится о временных параметрах передачи полномочий, то следует считать, что Конституция предполагает общеизвестное правило, соблюдение которого необходимо в правовом государстве: делегирование полномочий по соглашению должно осуществляться на определенный срок, установленный в этом соглашении. В противном случае орган исполнительной власти, передавший полномочия, может в любой момент отозвать их в одностороннем порядке, что противоречит требованию определенности компетенции государственных органов в правовом государстве.

Договоры же о разграничении предметов ведения и полномочий рассматривают эту передачу как фактически бессрочную, упоминая о возможности ее пересмотра в результате изменения договора по взаимному согласию сторон (Российская Федерация и субъект Федерации). Поэтому применительно к передаче полномочий в рамках этих договоров можно было бы использовать следующие варианты для обозначения срока передачи полномочий и процедуры передачи (нормативного ее обеспечения):

– указание на конкретный срок передачи полномочий путем установления в договоре даты (например, “по 31 декабря 1999 г.”) или срока (например, “на пять лет”), после чего автоматически осуществление данного полномочия вновь переходит к органу, делегировавшему полномочия; при этом не требуется издание дополнительного правового акта о факте обратной передачи (возврате) полномочия или внесение изменения в текст договора;

– передача полномочий “до востребования” их передающими органами государственной власти; здесь возврат полномочий происходит путем издания передавшим их органом исполнительной власти акта, оформляющего возврат определенных полномочий.

Бесспорно, что федеральный орган исполнительной власти, передавший реализацию части своих полномочий органу исполнительной власти субъекта РФ, должен сохранить за собой право контроля за деятельностью исполнительного органа субъекта по соответствующим вопросам. И если федеральный орган сочтет, что делегированные им полномочия осуществляются ненадлежащим образом, то у него будут все основания требовать расторжения соглашения – вплоть до обращения в Конституционный Суд с ходатайством о разрешении спора о компетенции, если возникнет спор по поводу досрочного возврата полномочий (аналогичные требования могут выдвигать и органы исполнительной власти субъектов Федерации в случаях передачи полномочий “снизу-вверх”). Однако отсюда вовсе не вытекает, что в правовом государстве контрольные полномочия федерального органа исполнительной власти простираются “вплоть до отмены решений, принятых органом субъекта Федерации в рамках переданных полномочий”[230]. Если орган исполнительной власти субъекта РФ осуществляет полномочия на правовой основе (а такую основу дает соглашение с федеральным органом исполнительной власти, не противоречащее Конституции РФ и федеральным законам) и если соглашение прямо не предусматривает полномочие федерального органа отменять соответствующие решения, то только сам орган исполнительной власти субъекта РФ вправе отменить решение, принятое им в рамках переданных ему полномочий.

Этот вывод подтверждается и позицией Конституционного Суда РФ, выраженной в Постановлении от 24 января 1997 г. по “удмуртскому делу” (см. 1.4.7.). А именно: согласно ст.8 и ст.21 Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. “О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике” государственные органы Удмуртии вправе отменять акты нижестоящих органов исполнительной власти, сформированных в административно-территориальных единицах Республики, если эти акты нарушают права и свободы человека и гражданина, а также в других случаях. Конституционный Суд расценил это положение как неконституционное, нарушающее принцип разделения властей и разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти различного уровня (ч.3 ст.5 и ст.10 Конституции РФ)[231].

Данная позиция Конституционного Суда сформулирована применительно к системе органов исполнительной власти субъекта Федерации. Тем более она относится к отношениям органов исполнительной власти Федерации и ее субъектов, даже с учетом того, что в пределах, указанных в ч.2 ст.77, они образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Применительно к отношениям органов исполнительной власти Федерации и субъектов Федерации по поводу полномочий, делегированных “сверху вниз”, следует учитывать, что, согласно ч.2 ст.78, передается только часть полномочий федеральных органов исполнительной власти. Но если передается полномочие принимать решения, то это включает в себя и полномочие изменять или отменять принятое решение. Если считать, что федеральный орган вправе оставить за собой полномочие отменять решения, то это означает, что соответствующий орган исполнительной власти субъекта Федерации будет не вправе отменять собственные решения, принятые в рамках переданных ему полномочий.