Право на защиту прав и свобод судом административной юрисдикции

По существу Закон 1993 г. об обжаловании в суд имеет в виду обжалование в суд, осуществляющий полномочия административной юрисдикции. Административных судов в России нет, и в со­от­вет­ст­вии с За­ко­ном об об­жа­ло­ва­нии в суд рас­смот­ре­ние жа­лоб про­ис­хо­дит в суде общей юрисдикции в по­ряд­ке гра­ж­дан­ско­го су­до­про­из­вод­ст­ва [171]. В свя­зи с этим Гра­ж­дан­ский про­цес­су­аль­ный ко­декс РСФСР За­ко­ном РФ от 28 ап­ре­ля 1993 г. “О вне­се­нии из­ме­не­ний и до­пол­не­ний в Гра­ж­дан­ский про­цес­су­аль­ный ко­декс РСФСР” был до­пол­нен гла­вой 24¹, за­кре­п­ляю­щей дан­ную про­це­ду­ру рас­смот­ре­ния та­ко­го ро­да жа­лоб. Суд (су­дья) впра­ве при­знать об­жа­луе­мое ре­ше­ние (дей­ст­вие) не­за­кон­ным, обя­зать удов­ле­тво­рить тре­бо­ва­ние гра­ж­да­ни­на и от­ме­нить при­ме­нен­ные к не­му ме­ры от­вет­ст­вен­но­сти. На вре­мя рас­смот­ре­ния де­ла суд впра­ве при­ос­та­но­вить ис­пол­не­ние об­жа­луе­мо­го ре­ше­ния. Ре­ше­ние су­да обя­за­тель­но для всех ор­га­нов го­су­дар­ст­ва и долж­но­ст­ных лиц.

Од­на­ко фактическое осуществление полномочий административной юрисдикции в порядке гражданского судопроизводства является лишь переходным этапом к надлежащей судебной защите прав и свобод от незаконных правонарушающих решений (действий). Необходимо соз­да­ние самостоятельной ад­ми­ни­ст­ра­тив­ной юс­ти­ции, по­сколь­ку это по­мо­жет, с од­ной сто­ро­ны, раз­гру­зить Кон­сти­ту­ци­он­ный Суд РФ от ненужной в не­ко­то­рых слу­ча­ях ра­бо­ты с жа­ло­ба­ми на подзаконные акты, нарушающие конституционные права и свободы (в стра­нах, имею­щих ад­ми­ни­ст­ра­тив­ные су­ды, про­вер­ка кон­сти­ту­ци­он­но­сти подзаконных ак­тов пе­ре­да­ет­ся в ком­пе­тен­цию административной юстиции), а, с дру­гой сто­ро­ны, ос­во­бо­дит су­ды об­щей юрис­дик­ции от дан­ной функ­ции, непривычной для российского правосудия, и со­сре­до­то­чит ее в специально предназначенных для нее судах. Не­об­хо­ди­мость соз­да­ния спе­циа­ли­зи­ро­ван­но­го су­деб­но­го ор­га­на для рас­смот­ре­ния ад­ми­ни­ст­ра­тив­ных спо­ров под­чер­ки­ва­ет­ся и в док­ла­де экс­пер­тов Со­ве­та Ев­ро­пы о со­стоя­нии су­деб­ной сис­те­мы в Рос­сии[172].

Как по­ка­зы­ва­ет су­деб­ная ста­ти­сти­ка, до­ве­рие гра­ж­дан к но­во­му по­ряд­ку об­жа­ло­ва­ния дей­ст­вий, на­ру­шаю­щих их пра­ва и сво­бо­ды, не­ук­лон­но рас­тет. Так на­при­мер, ес­ли по­сле при­ня­тия За­ко­на в 1993 г. в су­ды РФ бы­ло по­да­но в об­щей слож­но­сти 20316 жа­лоб, то уже в 1994 г. эта циф­ра воз­рос­ла до 27767, а в 1995 г. со­ста­ви­ла 34685 жа­лоб. Од­на­ко при этом, яв­но вид­на тен­ден­ция к об­жа­ло­ва­нию пре­иму­ще­ст­вен­но дей­ст­вий долж­но­ст­ных лиц, а не ор­га­нов го­су­дар­ст­вен­ной вла­сти. Так, в 1994 г. на дей­ст­вия долж­но­ст­ных лиц бы­ло по­да­но 20873 жа­ло­бы, а на ре­ше­ния ор­га­нов го­су­дар­ст­вен­ной вла­сти – 6894, в 1995 г. – 27699 и 6986 со­от­вет­ст­вен­но.

Обращение в суд административной юрисдикции (в настоящее время в России – в суд общей юрисдикции, рассматривающий жалобы в соответствии с нормами главы 24¹ ГПК РСФСР) по общему правилу должно допускаться в следующих случаях: либо, по мнению лица, обращающегося с жалобой, незаконное решение (действие) затрагивает его права и свободы, либо прокурор, усматривающий особое общественное значение в нарушении прав и свобод определенными незаконными решениями (действиями), обращается с иском от имени третьих лиц. Жалобы “от имени народа” или абстрактный судебный контроль за законностью нормативных актов, обычно считаются недопустимыми, так как абстрактный контроль приводит к дублированию судом функций исполнительной власти, органов управления[173].

Согласно Закону 1993 г. об обжаловании в суд мо­гут быть об­жа­ло­ва­ны толь­ко те дей­ст­вия и ре­ше­ния, в ре­зуль­та­те ко­то­рых, по мнению жалобщика: 1) на­ру­ше­ны пра­ва и сво­бо­ды гра­ж­да­ни­на; 2) соз­да­ны пре­пят­ст­вия для осу­ще­ст­в­ле­ния прав и сво­бод; 3) на гра­ж­да­ни­на не­за­кон­но воз­ло­же­на ка­кая-ни­будь обя­зан­ность; 4) гра­ж­да­нин не­за­кон­но при­вле­чен к ка­кой-ли­бо от­вет­ст­вен­но­сти. На первый взгляд, такая конкретизация оснований обжалования в суд не противоречит конституционному условию обжалования в суд любых решений (действий), которые, по мнению лиц, подающих жалобу, затрагивают (нарушают) их права и свободы.

Однако применительно к обжалованию нормативных актов следует иметь в виду, что из содержания ч.1 и ч.2 ст.46 Конституции не вытекает допустимость жалобы только в тех случаях, когда нарушение прав (создание препятствий для осуществления прав) индивида происходит в результате применения нормативного акта, оспариваемого на предмет законности. Нормативный акт может нарушать права или создавать препятствия для осуществления прав индивида независимо от того, применен он (подлежит применению) или только может быть применен к индивиду. Индивид, подающий жалобу, должен доказать факт нарушения его прав и свобод, и если он докажет, что сама возможность применения к нему нормативного акта создает препятствия для осуществления его прав, то это уже дает основание для проверки законности оспариваемого нормативного акта. Например, очевидно, что установленный незаконным нормативным актом запрет создает препятствия для осуществления прав индивидов, к которым акт может быть применен. Напротив, установление незаконной санкции за противоправные действия само по себе нельзя рассматривать как создание препятствий для осуществления прав индивида; в этом случае возможно лишь нарушение прав в результате применения санкции. Естественно, недопустимо обжалование нормативного акта лицом, к которому этот акт не может быть применен.

Таким образом, с одной стороны, возможны случаи, в которых обжалование нормативного акта недопустимо, поскольку до тех пор, пока он не применен к лицу, подающему жалобу, он не может нарушить права этого лица. С другой стороны, возможны нормативные акты, которые уже своим существованием нарушают права и свободы (создают препятствия для их осуществления, создают возможность для незаконного возложения обязанности и т.п.). В таких случаях суд должен защищать права и свободы от реальной угрозы их нарушения или от препятствий для их осуществления. Следовательно, применительно к обжалованию в суд, осуществляющий полномочия административной юрисдикции, любые решения и действия (бездействие) в смысле ч.2 ст.46 Конституции следует понимать как любые, которые по мнению лица, подающего жалобу, нарушают или создают реальную угрозу нарушения его прав и свобод.

За­кон об обжаловании в суд соз­да­ет еди­ный ме­ха­низм су­деб­ной за­щи­ты для всех гра­ж­дан Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции. Лишь для од­ной ка­те­го­рии гра­ж­дан – во­ен­но­слу­жа­щих – ус­та­нов­ле­ны не­ко­то­рые осо­бен­но­сти, обу­слов­лен­ные спе­ци­фи­кой их дея­тель­но­сти. Во­ен­но­слу­жа­щие мо­гут об­жа­ло­вать ущем­ляю­щие их пра­ва дей­ст­вия (ре­ше­ния) ор­га­нов во­ен­но­го управ­ле­ния и во­ин­ских долж­но­ст­ных лиц в во­ен­ный суд (ст.4). Соз­на­вая осо­бую важ­ность, ко­то­рую име­ет в этих ус­ло­ви­ях соз­да­ние га­ран­тий пра­ва на су­деб­ную за­щи­ту для во­ен­но­слу­жа­щих, Пле­нум Вер­хов­но­го Су­да Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции при­нял по­ста­нов­ле­ние от 21.12.93 № 11 “О су­деб­ной за­щи­те прав во­ен­но­слу­жа­щих от не­пра­во­мер­ных дей­ст­вий ор­га­нов во­ен­но­го управ­ле­ния и во­ин­ских долж­но­ст­ных лиц”, в ко­то­ром дал во­ен­ным су­дам ряд разъ­яс­не­ний о по­ряд­ке рас­смот­ре­ния жа­лоб во­ен­но­слу­жа­щих. О том может ли вообще военная юстиция обеспечить должную защиту прав и свобод граждан дискуссия в научных кругах, а также среди практиков, не прекращается. Вновь она разгорелась в связи с вынесением на первое чтение в Государственной Думе проекта федерального закона “О военных судах”. Однако, согласно практике Европейского суда по правам человека предубежденность судьи не может заведомо предполагаться, а определяется наличием ряда критериев для каждого конкретного случая. Таким образом, одна лишь принадлежность судьи к Вооруженным Силам еще не говорит о его зависимости и предубежденности.