Правоприменительная деятельность органов исполнительной власти

Реализация правовых норм — это такое поведение субъектов права, в котором воплощаются предписания правовых норм (правомерное поведение), практическая деятельность людей по осуществлению прав и выполнению юридических обязанностей. Иными словами, это воплощение в поступках людей тех требований, которые в общей форме выражены в нормах права. Реализация норм права есть непосредственный результат правового регулирования, конкретное его проявление.[168]

Важнейшей формой реализации права является правоприменение. Применение норм права определяется как организационно-правовая форма деятельности управомоченных органов и лиц, связанная с разрешением жизненных ситуаций и принятием в порядке, определённом нормами процессуального права, актов применения норм права.[169]

Особенно важным становится применение права в нашу сложную эпоху кризисов и реформ, так как только государство в состоянии обеспечить оптимальное и эффективное регулирование общественных отношений. Целью применения права является удовлетворение потребностей и интересов всего общества, а так как потребности людей постоянно меняются в соответствии с изменчивыми условиями жизни, то и правоприменители должны в своей деятельности учитывать все то новое, что необходимо для результативного регулирования различных сфер общественной жизни.[170]

В процессе реализации исполнительной власти осуществля­ется главное, без чего практически невозможна деятельность лю­бого рода, а именно исполнение принятого по тому или иному во­просу решения. Очевидно, что применительно к государству речь может идти прежде всего об исполнении тех норм (правил), кото­рые находят свое закрепление в соответствующих законах. И именно эта задача в рамках механизма разделения властей со­ставляет основное содержание функционального назначения ис­полнительной власти. Соответственно реализация исполнитель­ной власти есть не что иное, как процесс реализации законов, как, впрочем, и подзаконных нормативных актов. Это такой особый вид государственной деятельности, в процессе которого осуществляется правоприменение (исполнительство).

При этом достигают­ся следующие цели:

– прямое исполнение требований действующего законодательства;

– обеспечение нормальной и эффективной работы находящихся под воздействием исполнительной власти разнооб­разных объектов экономики, культуры и т.п.;

– обеспечение реализации демократических прав и свобод граждан, обязанностей государства перед обществом.[171]

Применение права органами исполнительной власти в ши­роком смысле – это основанная на законодательных нормах, и на­правленная на их претворение в жизнь, деятельность полномочных органов и должностных лиц, в рамках предусмотренных законом про­цедур, в результате которой, путем издания подзаконных нормативно-правовых актов определяется механизм реализации конкретных за­конодательных предписаний, разграничиваются полномочия соответ­ствующих исполнительно-распорядительных структур, а также вы­несение индивидуальных правовых актов, с помощью которых уча­стники общественных отношений наделяются конкретными субъек­тивными правами и (или) обязанностями.

В узком значении применение права органами исполни­тельной власти включает в себя основанную на нормах права и на­правленную на их претворение в жизнь, государственно-властную дея­тельность полномочных органов и должностных лиц, в рамках преду­смотренных законом процедур, по вынесению только индивидуаль­ных правовых актов, наделяющих участников общественных отно­шений конкретными субъективными правами и (или) обязанностями.

Правоприменительная деятельность органов исполнительной власти имеет ряд существенных признаков:

– осущест­вляется специально уполномоченными государством органами в пре­делах предоставленной компетенции;

– носит государственно-властный характер;

– протекает в особых, установленных нормативными актами формах и с соблюдением определенных процедур;

– претворяется на основе и во исполнение правовых норм;

– должна осуществляться с со­блюдением основных принципов правоприменения;

– результатом дея­тельности по применению права является вынесение и исполнение индивидуально - конкретного правоприменительного акта или подза­конного нормативно-правового акта.[172]

Правоприменительная деятельность в органах исполнительной власти по уровню использования правовых средств относится к разновидности профессиональной деятельности, субъекты которой не всегда имеют юридическую квалификацию, но должны обладать специальными юридическими знаниями, умениями, навыками для производства необходимых действий и операций по применению правовых норм. С целью преодоления ведомственного правового нигилизма, исключения правоприменительных ошибок, попыток подмены юридических механизмов административными следует осуществить комплекс мер, направленных на повышение качества кадрового состава правоприменителей. При этом особое внимание должно быть уделено качественному усовершенствованию учебной базы по подготовке и переподготовке специалистов-правоприменителей.

Значительная часть правоприменительной деятельности органами исполнительной власти осуществляется «по усмотрению», в чем проявляется динамизм права, его приспособляемость к изменяющимся историческим условиям и конкретным ситуациям. Усмотрение – объективно существующее и социально оправданное правовое явление, неизбежный спутник правоприменительной деятельности. Раскрытие его позитивного потенциала, выявление и закрепление эффективных регуляторов позволят не допустить перерастания свободы усмотрения в произвол, злоупотребления со стороны властных субъектов, конфликта интересов и коррупции.[173]

Усмотрение является особой формой применения норм права, а его назначение заключается в том, чтобы в случае отсутствия прямого, абсолютно определенного указания найти из ряда предполагаемых законом такое решение, которое наиболее точно соответствует идее законодателя. Свобода усмотрения правоприменителя интерпретируется и как творческая, интеллектуально-волевая деятельность компетентного субъекта, в процессе которой окончательно формируется его нравственная позиция по рассматриваемому делу.[174]

Деятельность правоприменительных органов завершается оформлением соответствующего акта, который фиксирует принятое решение, придает ему официальное значение и властный характер. По отношению к конкретным органам и лицам акт применения права представляет собой категоричное, обязательное к исполнению веление. В нем олицетворяются авторитет и сила государства. За нарушение требований этого акта виновное лицо несет ответственность как за нарушение нормы права, на основании которой он издан.

Наиболее значимыми качествами, определяющими юридическую природу правового акта управления, являются следующие:

а) представляет собой юридический вариант управленческого решения. Путем его издания исполнительный орган (должностное лицо) решает тот или иной вопрос (общий или индивидуальный), возникающий в процессе его деятельности, в интересах реализации задач и функций исполнительной власти;

б) издается только полномочным субъектом исполнительной власти или государственно-управленческой деятельности в пределах его компетенции, определенной действующим законодательством либо административно-правовыми нормами;

в) это юридически властное волеизъявление соответствующего субъекта исполнительной власти, в котором находит свое выражение властная природа государственно-управленческой деятельности;

г) представляет одностороннее волеизъявление указанного субъекта, предопределенное началами, характеризующими исполнительную власть в целом;

д) содержит в себе юридически властное предписание субъекта исполнительной власти, обязательное для адресата; он императивен;

е) определяет правила должного поведения в сфере государственного управления;

ж) может либо создавать юридическую основу для возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений (административно-правовые нормы), либо служит юридическим фактом, непосредственно порождающим, изменяющим или прекращающим конкретные правовые отношения подобного типа;

з) он подзаконен, то есть может быть издан полномочным субъектом исполнительной власти в соответствии с Конституцией РФ, другими законодательными актами в интересах обеспечения их исполнения;

и) занимает определенное место в иерархической системе такого рода актов, что означает соответствие акта данного органа исполнительной власти (должностного лица) актам вышестоящих звеньев системы исполнительной власти;

к) представляет собой юридическую разновидность служебных документов, постоянно используемых в процессе деятельности исполнительных органов (должностных лиц);

л) как правило, издается в качестве письменного юридического документа, но может быть выражен и устно (например, в системе военного управления, в рамках служебных отношений между руководителем и непосредственно подчиненными ему работниками аппарата управления);

м) с учетом ранее изложенных его качеств издается с соблюдением определенных, официально установленных правил (процедур), предусматривающих порядок подготовки проекта, его обсуждения, экспертизы, утверждения и проч.;

н) может быть в установленном действующим законодательством или подзаконными административно-правовыми нормами порядке опротестован или обжалован;

о) в случае несоблюдения содержащихся в нем юридически властных предписаний вызывает особое юридическое последствие правоохранительного характера, а именно наступление ответственности виновной стороны (как правило, наступает дисциплинарная или административная ответственность).[175]

Юридическая природа правовых актов исполнительных органов производна от того, что они являются выражением воли принявших их органов. С их помощью воля органа исполнительной власти облекается в официальную документальную письменную форму, приобретает общеобязательный характер. Относясь к сложным и многогранным правовым явлениям, правовые акты исполнительных органов одновременно являются односторонними властными волеизъявлениями, нормативно-правовыми предписаниями и официальными документами. Нормативные правовые акты – это один из значительных правовых рычагов воздействия органов исполнительной власти на общественные отношения.[176]

Говоря о юридической силе правовых актов исполнительной власти в системе нормативных правовых актов, нельзя не отметить, что в практике субъектов Российской Федерации нередко встречается такой недостаток при регулировании общественных отношений как дублирование правовых норм, закрепленных в федеральном законодательстве. Кроме того, анализ правовых актов исполнительных органов показывает, что зачастую дублирование осуществляется не точное, в связи с чем возможно двоякое толкование норм.