Правовая природа систематизации законодательства
Нормативно-правовые акты создаются различными правотворческими органами государства. Они имеют неодинаковую юридическую силу, несовпадающее временное действие, распространяются на различных субъектов и разное территориальное пространство. Естественно, что с течением времени между ними появляются противоречия. Количественное увеличение нормативного материала создает трудности в его использовании. Выход из этой затруднительной ситуации, нарушающей оптимальные основы правового регулирования общественных отношений, состоит в систематизации законодательства.
Систематизация законодательства преследует цель стабилизации правопорядка, приведения нормативно-правового регулирования в инструмент, обеспечивающий нормальное функционирование общественной жизни, наиболее эффективное управление государственными делами в интересах личности.
Систематизация нормативно-правовых актов (законодательства) - это деятельность, направленная на упорядочение и совершенствование правовых норм[119]. В результате систематизации устраняются противоречия между правовыми нормами, отменяются или изменяются устаревшие нормы и создаются новые, более совершенные, отвечающие потребностям общественного развития. Они группируются по определенным системным признакам, годятся в кодексы, собрания законодательства и другие систематизированные акты.
В странах, где действует прецедентное или обычное право, систематизация правовых норм представляет собой сложную проблему, поскольку современное законодательство лишь формально признает нормативно-правовую состоятельность прецедентов и правовых обычаев.
Каноны религиозного права (мусульманского, буддистского) не могут не учитываться системой законодательства тех государств, где данные каноны являются господствующими среди большинства населения в силу устойчивости религиозных убеждений, имеющих многовековую традицию. В современном обществе общечеловеческие, внерелигиозные, вненациональные интересы личности как общей первоосновы цивилизованного мира являются благодатной почвой для функционирования такой нормативно-правовой системы, которая гармонично координирует и всемерно учитывает разнообразие религиозных и национальных потребностей людей.
Первая попытка систематизации работающих правовых норм в России была предпринята еще в XI-XII вв., в первом сборнике древнерусского права – в Русской Правде. Судебник 1497 года стал предвестником сотворения кодифицированного общегосударственного законодательства. Созданное в середине XVII в. Соборное Уложение царя Алексея Михайловича вплоть до первой половины XIX в. оставалось главным сборником законодательных норм в России. К памятникам колоссальной систематизаторской деятельности XIX в., проведенной под управлением известного юриста того времени М. М. Сперанского, следует отнести Полное собрание и в особенности Свод законов русской Империи, который просуществовал, раз в год обновляясь, вплоть до октября 1917 г.
Свод законов в России был издан в 1832 г. и состоял из 15 томов. В него вошло около 36 тысяч нормативных актов (указов, манифестов, циркуляров и т.д.) и извлечений из них. Свод был разделен на 8 разделов, расположенных по предметному принципу. Высока была и техника дизайна томов Свода.
В советский период также осуществлялись обширные работы по упорядочению работающего законодательства. В 1929-1932 гг. Была проведена работа по подготовке Свода законов СССР, но она, к сожалению, не была доведена до конца. Особенно, если вспомнить очевидно недостаточное внимание и просто пренебрежительное отношение к праву и законности в тот период, когда начал формироваться культ личности Сталина.
В 60-70-х гг. были изданы Систематическое Собрание законодательства СССР и соответствующие собрания в союзных республиках. На их базе были подготовлены Свод законов СССР (II томов) и Свод законов РСФСР (8 томов).
Свод законов РСФСР был издан в 1986-1988 гг. и включал в себя действующие законодательные акты и важнейшие постановления Правительства общенормативного характера. Все помещаемые в Свод акты размещались по предметному признаку и группировались в 5 разделов, которые делились соответственно на главы, параграфы, пункты и подпункты.
Положительной чертой Свода было то, что он был издан на съемных листах, позволяющих оперативно заменять текст акта, который признан утратившим силу либо в который внесены те либо другие конфигурации и дополнения.
Период издания Свода законов РСФСР, а конкретно вторая половина 80-х гг., характеризуется коренной ломкой социально-экономических и политических отношений в России, потребовавшей кардинальных конфигураций в законодательстве. Поэтому содержание Свода быстро устаревало, равномерно прекратилось издание дополнений к нему, и он превратился в исторический документ, конкретно не влияющий на развитие законодательства и правоприменительную практику. Не считая того, Свод страдал существенными недостатками, среди которых основной – это его неполнота. В тома Свода включались не все действующие законодательные и нормативные правительственные решения.
Систематизация законодательства, равно как любая иная деятельность направленная на достижение конечного результата, обладает рядом качеств, объективно характеризующих ее с точки зрения оснований для возникновения формы, смысла и значения. В процессе определения и формулирования наиболее общих целей и задач систематизации законодательства возникает проблема способов их выявления и фиксации. В зависимости от точки зрения субъектов систематизации законодательства на структуру механизмов определения целей и задач систематизации выделяется два независимых блока: внутренние механизмы и внешние механизмы.
1. Внутренние механизмы определения задач и целей систематизации законодательства есть результат реализации субъектами, обличенными нормотворческими функциями, запросов и ожиданий субъектов правовых отношений в отношении неких проблем в области функционирования правовой системы.
Представляется, что на стадии формирования и становления правовых систем изначальное и главенствующее значение в вопросах определения целей и задач систематизации законодательства имели внутренние механизмы. Именно общественные потребности определяли необходимость и направленность действий по изменению сложившегося способа дефрагментации массива нормативно-правовых предписаний.
2. Внешние механизмы определения целей и задач систематизации законодательства представляют собой такой способ формулирования конечных результатов систематизации, при котором познающий субъект, действующий с позиции «стороннего наблюдателя», приходит к выводу о необходимости запуска механизмов по систематизации законодательства для достижения им самим определенных целей. В качестве субъектов, реализующих внешние механизмы определения целей и задач систематизации законодательства, чаще всего выступают нормотворческие органы государства и научные коллективы (или отдельные ученые).
К числу внешних механизмов определения целей и задач систематизации относятся: оценка результатов осуществленных механизмов систематизации; теоретическое моделирование; адаптация чужого опыта построения правовых систем.
Элементы механизма государства, обладающие полномочиями по введению в правовую систему новых нормативов социального поведения (нормотворческие органы), как правило, осуществляют также функцию мониторинга результатов реализации устанавливаемых ими правовых предписаний. В процессе оценки действия сгенерированных ими самими нормативных правовых актов формируется представление о том, какие конкретные социальные цели достигнуты в результате нормотворческой деятельности, какие общие задачи решены. Такой верификации подвергаются также и итоги систематизации законодательства. Их анализ позволяет дать оценку результатов осуществленных механизмов систематизации. Итоги такого анализа дают представление о реальной значимости всех осуществленных механизмов систематизации законодательства, позволяют постфактум сформулировать достигнутые цели и сформулировать решенные задачи. Такое ретроспективное знание обладает большим прикладным потенциалом, так на его основе, путем экстраполяции и аналогии, существует возможность формулирования общих задач, решаемых в результате систематизации законодательства, и определения конкретных целей, достижение которых является возможным.
В отличие от ретроспективного значения оценки результатов систематизации для формулирования ее целей и задач теоретическое моделирование имеет перспективное значение. Данный внешний механизм определения результатов систематизации законодательства в одинаковой степени доступен как органам нормотворчества, так и другим субъектам правовой системы.
Теоретическое моделирование является способом формулирования целей и задач систематизации законодательства на основании эмпирического и теоретического знания, которым обладают соответствующие субъекты. Социальное прогнозирование (к числу которого относится и теоретическое моделирование в среде действия правовых норм) является универсальным основанием для осуществления различных механизмов в сфере бытия и функционирования социума. Теоретический прогноз относительно эвентуальных результатов того или иного действия дает возможность определить необходимые ресурсы и основания для его осуществления. Моделирование в сфере действия массива нормативных правовых актов позволяет использовать вариативность доступных средств в зависимости от желаемого результата, дает возможность выйти за пределы порой стагнированных форм, уже реализованных и закрепленных в практике отношений. Теоретическое моделирование целей и задач систематизации законодательства выступает наиболее оптимальной формой взаимодействия юридической науки с нормотворчеством в данной сфере[120].
Самостоятельным механизмом определения целей и задач систематизации законодательства является адаптация опыта построения других правовых систем к собственной практике осуществления нормотворческой деятельности. Разноуровневость развития правовых систем, их несхожесть, а порой и конкурентность, являются позитивными факторами для учета внешнего опыта при построении локальных систем законодательства. Результаты деятельности других государств в области систематизации законодательства дают хотя и не линейное, но адаптированное представление о возможных итогах реализации тех или иных механизмов по систематизации массива действующих нормативных правовых актов. В сфере такого вида систематизации, как учет нормативных правовых актов опыт других государств, особенно если они отличаются высоким уровнем информатизации правового пространства, имеет огромное значение для выработки приоритетов в сфере внутрисистемной структуризации и определении способов их достижения.
Одной из важных составляющих процесса систематизации законодательства, характеризующим его идейную направленность, является его соответствие и базирование на особых принципах. Эти идейные начала осуществления систематизации непосредственно установлены в актах позитивного права либо сформировались в результате практической деятельности субъектов механизмов систематизации законодательства.