Статус иностранных граждан, апатридов, бипатридов

Население любой страны мира, в том числе и России, можно дифференцировать по различным признакам, среди которых: расовая и национальная принадлежность, социальное и имущественное положение, пол, образование, язык, отношение к религии, род и характер занятий, место жительства, а также по государственно-правовой принадлежности. В зависимости от последнего из указанных критериев выделяют граждан Российской Федерации, граждан иных государств, лиц с двойным гражданством и лиц без гражданства.

Для обозначения совокупности всех перечисленных индивидов, за исключением граждан РФ, будет использоваться в дальнейшем словосочетание исследуемые лица. В России наличие иностранцев характеризует любой период существования государства, как в наше время, так в эпоху Петра I они прибывали к нам в большинстве случаев работать, заниматься предпринимательской деятельностью. Согласно обзору русской внешней торговли в 1898 году число иностранцев, прибывших в Россию, составило 279 691, тогда как выехало 225 996 иностранных граждан[50].

Одной из тенденций глобальных изменений в политической, экономической, социальной жизни в России на настоящем историческом этапе является активный рост связей частных лиц и целых организаций как внутри страны, так и за ее пределами. Все эти обстоятельства оказывают огромное влияние на ситуацию с правовым положением граждан Российской Федерации и иностранцев, проживающих и работающих на ее территории.

Сейчас же положение дел изменилось коренным образом, поскольку расширившиеся контакты с различными иностранными организациями повлекли за собой резкое увеличение числа иностранцев в России. Достаточно упомянуть связи российских предпринимателей и их иностранных коллег, сотрудников различных гуманитарных миссий иностранных государств, обширные контакты образовательных и научных учреждений. В связи с этим появилась проблема детального и адекватного сложившейся ситуации урегулирования правового положения этой категории граждан.

Однако существуют правоотношения, в которых указанные лица не могут участвовать. Традиционно для указания на различия в возможностях субъектов с точки зрения гражданско-правовой связи в качестве примера приводят право избирать и быть избранным в представительные органы России. Кроме того, следует отметить, что иностранцы и апатриды не могут входить в экипаж гражданского воздушного, морского или речного судна, а тем более быть его капитаном, служить в Вооруженных силах Российской Федерации.

Статья 39 Конституции РФ предусматривает, что социальное обеспечение гарантируется каждому. Когда мы встречаемся с этим понятием «каждый», то значит, законодатель имеет в виду уже не гражданина, а любое физическое лицо, человека, индивида. В каких случаях, в каком размере и для каких лиц предоставляется алиментирование, конкретизируют федеральные законы. Важным моментом для изучения правового положения лица в социально - обеспечительных правоотношений является вопрос о существовании различий (ограничений) в статусе граждан РФ и исследуемых лиц при осуществлении последними своего права на социальное обеспечение.

Иностранным гражданином признается лицо, обладающее гражданством иностранного государства и не имеющее гражданства Российской Федерации. Выделяют две категории иностранных граждан: временно пребывающие и постоянно проживающие на территории РФ. Правовое положение последних, как подчеркивается в литературе, «в принципе соответствует правовому статусу российских граждан».

В соответствии с нормами Закона «О гражданстве РФ» лицом без гражданства признается лицо, не обладающее гражданством Российской Федерации и не имеющее доказательств принадлежности к гражданству другого государства. Эта категория лиц 278 согласно юридической терминологии именуется апатридами.

В настоящее время законодательством установлено, что каждому гражданину РФ предоставлено право иметь гражданство любого другого иностранного государства. Лиц с двойным гражданством называют бипатриды. Современный словарь иностранных словах определяет, что к бипатридами относят лиц, состоящих одновременно в гражданстве двух и более государств. В законодательстве этот термин не используется, но поскольку в своей практике юристы очень часто употребляют его для обозначения лиц с двойным гражданством, то и в настоящем исследовании это представляется возможным.

Всеобщая декларация прав и свобод человека и гражданина, принятая Генеральной ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года, содержит положение, в соответствии с которым «каждый человек, как член общества, имеет право на социальное обеспечение». Конституция России таких ограничений не содержит. Напротив, статья 62 Конституции РФ уравнивает в правах и обязанностях иностранных граждан, лиц без гражданства и граждан РФ. Пункт 3 этой статьи предусматривает, что «иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации».

В Конвенции Содружества независимых государств о правах и основных свободах человека, вступившей в силу для Российской Федерации 11 августа 1998 года, также как и в Конституции РФ (статья 39), при закреплении права на социальное обеспечение, используется формулировка «каждый человек». Вступившее в силу 12 апреля 1995 года Соглашение о гарантиях прав граждан в области выплаты социальных пособий, компенсационных выплат семьям с детьми и алиментов, прямо предусматривает: «Каждая из Сторон на своей территории не будет устанавливать каких-либо ограничений по признаку гражданства на получение гарантированной государственной социальной помощи лицам, имеющим детей». По заключению членов Европейской комиссии по правам человека, работавших в Чечне и исследовавших данный вопрос Российская законодательная база еще не достаточно хорошо подготовлена для эффективного разрешения такой сложной проблемы. А именно разрешение ее становится своего рода пропуском России для вступления страны в различные международные союзы и объединения, что открыло бы новые перспективы для дальнейшего развития страны.

Кроме того, Россия столкнулась с проблемой связи правовых и экономических факторов. Политические и экономические свободы, а так же сложное материальное положение граждан многих стран толкнуло их на разрешение собственных проблем путем миграции по экономическим мотивам. Эту категорию граждан принято называть «гастарбайтерами», от нем. Gastarbeiter. Памятуя о том, что в этом процессе участвуют граждане многих государств, можно сделать вывод о том, что международное сотрудничество в области правового обеспечения граждан является одной из актуальнейших проблем, требующих скорейшего решения. Все в большей мере государства проявляют обеспокоенность не столько о своих гражданах, но и положении в других странах. Однако если раньше это проявлялось во вмешательстве во внутриполитические процессы других государств, то сейчас происходят разительные перемены.

На первое место выдвигается не гражданин какого-либо государства, а индивид, человек мира. Экономическое развитие стран приводит к тому, что граждане постоянно меняют место работы, место жительства. Развитие политических свобод, прекращение политических войн, снятие «экономических барьеров», мобильность в перемещениях, возможность трудоустройства в новой стране приводят к многократному увеличению миграции населения всех стран.

Целью международного сотрудничества естественно не является унификация национальных законодательств. С.А. Иванов, в частности, рассматривая вопросы международного регулирования труда, высказал мнение, которое является вполне справедливым и для права социального обеспечения. «Иногда говорят, что цель международного регулирования - это, прежде всего унификация трудового законодательства, т.е. принятие в различных государствах законов о труде. Это заблуждение не более»[51]. Представляется, однако, что в связи с процессами глобализации в отдаленной перспективе, это будет в принципе, возможно, реализовать в некоторых сферах. На настоящем этапе главнейшей задачей является разработка стандартов, минимальных норм, моделей, которые должны служит неким образцом, на который должно ориентироваться при работе над собственным национальным законодательством.

Наиболее показательна в этом случае работа Международной организации по труду.

Документы Международной организации по труду являются, несмотря на свою «малочисленность», важным источником российского права социального обеспечения. В России в сфере социального обеспечения действуют только некоторые из конвенции, поскольку только они были ратифицированы. В.С. Аракчеев отмечает, что в случае установления российским законодателем норм, устанавливающих более высокий, чем в международно-правовой практике пороговый уровень социального обеспечения, следует руководствоваться законодательством России, а не правилами международных договоров[52].

Приоритет международных договоров РФ перед ее собственным законодательством закрепляется не только в Конституции РФ, но и целым рядом нормативных правовых актов. Законодатель в большинстве случаев делает оговорку об этом в тексте самих законов. В частности, в статье 25 Федерального закона «Об основах обязательного социального страхования» закреплено следующее. «В случае если международными договорами Российской Федерации или ратифицированными Российской Федерацией международными конвенциями установлены иные нормы, чем те, что предусмотрены законодательством Российской Федерации об обязательном социальном страховании, применяются нормы международных договоров Российской Федерации или международные конвенции». Важнейшими для права социального обеспечения являются следующие.

Во-первых, один из основных международно-правовых принципов, принцип всеобщего уважения прав человека. Это значит, что права и свободы человека должны действовать без какой-либо дискриминации в отношении всех лиц и должны соблюдаться во всех государствах.

Во-вторых, в последнее время особенно в свете последних событий на мировой политической арене, связанных с борьбой с терроризмом, принципиально важным, даже можно сказать жизненно необходимым, становиться принцип сотрудничества.

Только неукоснительное следование этому принципу позволит всему мировому сообществу сосуществовать и развиваться.

В том случае, если какое-либо государство игнорирует свои обязательства, то тем самым это государство подрывает основу международного сотрудничества. Отсюда складывается принцип добросовестного выполнения международных обязательств. Мы можем найти указание на это в многочисленных двусторонних и многосторонних международных соглашениях. Согласно, например, Венской Конвенции о праве международных договоров, «каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно выполняться участник не может ссылаться на положение своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора».

После этих предварительных замечаний можно перейти к более конкретному рассмотрению особенностей положения исследуемых лиц, нашедших свое закрепление в федеральных законах. Закон «Об основах обязательного социального страхования» установивший основы государственного регулирования обязательного социального страхования, определил субъектов этой организационно - правовой формы социального обеспечения.

Из этого следует, что иностранец, апатрид или бипатрид может без каких бы то ни было ограничений стать субъектом обязательного социального страхования, и при наступлении страхового случая получить соответствующий вид обеспечения. В случае если это лицо работает по трудовому договору, оно становится участником отношений по обязательному социальному страхованию с момента заключения трудового договора, в остальных случаях - с момента уплаты им или за него страховых взносов.

Для завершения рассмотрения вопроса о правах иностранцев и лиц без гражданства в сфере социального страхования, следует обратить внимание на закон «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» .

Данный нормативный правовой акт также распространяет свое действие на указанных лиц, в случае если иное не предусмотрено федеральными законами или международными договорами Российской Фeдepaции.

Во-первых, для установления прав на пенсию, в том числе на пенсию на льготных основаниях и за выслугу лет, учитывается трудовой стаж отдельного лица, приобретенный на территории любого из государств-участников Соглашения, а также на территории бывшего СССР до 1 декабря 1991 года .

Во-вторых, необходимые для пенсионного обеспечения документы, выданные в установленном законодательством порядке принимаются на территории государств участников Содружества без легализации (статья 11). Стоит особо подчеркнуть важность этих норм для реализации гражданами своего права на пенсию.

Правительства стран - участников СНГ смогли договориться о максимально упрощенном варианте получения пенсии. При этом гражданину, которому в силу различных обстоятельств, пришлось переехать с места, где прошла его трудовая деятельность, можно не беспокоиться о возможности пенсионирования и необходимости доказывания наличия трудового стажа, не приходится нести дополнительные расходы. Пенсионное обеспечение граждан государств участников СНГ и членов их семей осуществляется по законодательству государства, на территории которого они проживают.

Его целью является обеспечение граждан трудовыми пенсиями по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца и за выслугу лет.

Застрахованными лицами согласно законодательству являются граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства. Таким образом, можно утверждать, что возможности в сфере социального страхования между гражданами РФ, иностранцами, апатридами и бипатридами равны в полной мере.

Изучив статус иностранца, апатрида и бипатрида в одной организационно - правовой форме, приступим к рассмотрению статуса этих лиц в другой - в так называемом социальном обеспечении в узком смысле слова. При этом будем учитывать, что социальное обеспечение традиционно разделяют на социальное страхование (за счет средств работников и работодателей) и социальное обеспечение в узком смысле слова (исключительно за счет средств государства). Здесь существует огромный массив нормативных правовых актов и нет одного аналогичного вышеуказанным Основам обязательного социального страхования. Поэтому законодателю приходится делать специальную оговорку о сфере действия того или иного источника права.

Для граждан стран СНГ действует также упоминавшееся выше Соглашение о гарантиях прав граждан в области выплаты социальных пособий, компенсационных выплат семьям с детьми и алиментов. Соглашение предусматривает право этих граждан на все виды выплат гарантированной государственной социальной помощи гражданам, имеющим детей, предусмотренные законодательством РФ. Однако при правоприменении все таки возникают вопросы о возможности выплаты пособий иностранцам.

Право на пособия по безработице и иные виды социального обеспечения в связи с ней устанавливается законом «О занятости населения в РФ». В соответствии со статьей 6 указанного нормативно-правового акта «Законодательство РФ о занятости населения распространяется на иностранных лиц и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено федеральными законами и международными договорами РФ».

В Федеральном законе «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» содержится стать «Права иностранных граждан, лиц без гражданства, в том числе беженцев, в сфере социального обслуживания» приравнивающая этих лиц в правах к гражданам РФ, за исключением тех случаев, когда иное содержится в законодательстве РФ. Позднее и в Федеральном законе «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» была закреплена норма, о том, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в РФ тем же правом на социальное обслуживание, что и граждане РФ, если иное не установлено международными договорами РФ.

Первейшей и главнейшей обязанностью любого государства перед своим гражданином является обязанность социально и юридически защищать гражданина, где бы он не находился, в какую бы беду ни попал.

Такая обязанность, в частности, возникла у Российского государства перед теми миллионами ее граждан, которые после распада СССР оказались за пределами России, в других государствах. Многие из этих граждан были вынуждены покинуть места своего постоянного проживания, и вернутся в Россию, начать свою жизнь практически заново. Россия не встретила их, как, например, Германия, целым рядом социальных предоставлений. Более того, некоторые области России с повышенным уровнем безработицы, предпринимают меры к ограждению своих территорий от въезда своих же русских, прибывающих из Казахстана, из Кавказских республик, другие напротив приглашают. Был принят закон, регулирующий статус переселенцев.

В связи с изложенным, можно утверждать, что вынужденные переселенцы, обладая социально-обеспечительным статусом равным с гражданами РФ, имеют, кроме того, специальную правоспособность вынужденного переселенца, обусловленную получением этого статуса.

Страны СНГ заключило Соглашение «О помощи беженцам и вынужденным переселенцам». В нем также предусмотрены определенные права в сфере социального обеспечения указанных лиц.

Ha этом в рамках настоящей работы заканчивается исследование правового положения физического лица как индивидуального субъекта- получателя. Представляется, что в праве социального обеспечения на «обеспечиваемой стороне» могут выступать всего два субъекта - физическое лицо и семья как совокупность физических лиц. Причиной анализа статуса семьи явились следующие обстоятельства.

Во-первых, тема исследования позволяет рассматривать и, как представляется автору, предполагает рассмотрение проявлений физического лица во всех его ипостасях, включая участие в коллективном субъекте.

Во-вторых, семья как единый субъект является относительно новым явлением для правовой действительности России и нетипичным субъектом правоотношения, потому представляющим особый интерес для исследователя.

В-третьих, проявляющийся в последнее время интерес законодателя не позволяет оставить эту проблему без особого внимания.