Меры конституционно-правового предупреждения

Меры конституционно-правового предупреждения закрепляются в диспозициях отраслевых норм в форме строго определенных предписаний. Они направлены на предупреждение возможных конституционных правонарушений или обеспечение безопасности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, нормального функционирования органов государственной и муниципальной власти. Эти меры не преследуют цель наказания и применяются без наличия вины, конституционного правонарушения, а в силу государственной или иной необходимости. Их главное назначение состоит в том, чтобы предупредить нарушение закона, не допустить возникновения в стране политического кризиса.

В России при введении чрезвычайного положения может применяться такая мера конституционноправового предупреждения, как установление отдельных ограничений прав и свобод человека, личности и гражданина с указанием предела и срока их действия. Она подчинена цели предупреждения правонарушений, обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя государства (ч. 1 ст. 56 Конституции РФ). Основанием для ее применения является режим чрезвычайного положения.

Анализ конституций зарубежных стран свидетельствует, что в большинстве из них закреплены аналогичные меры конституционно-правового предупреждения. Они в основном соответствуют общепризнанным принципам и нормам международного права и способны обеспечить необходимый баланс интересов личности, общества и государства.

Довольно редко применяются меры конституционно-правового предупреждения для обеспечения реализации избирательных прав граждан. Федеральным законом от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусмотрено вынесение предупреждения кандидату, избирательному объединению, а также представления в адрес руководящих органов политической партии, ее регионального отделения с требованием не допускать нарушения избирательного законодательства. Правом вынесения предупреждений и представлений наделены соответствующие избирательные комиссии и органы прокуратуры.

В современных демократических государствах предупреждения о недопустимости нарушения избирательного законодательства на любой стадии подготовки и проведения выборов обычно выносят судебные органы. Такая мера конституционно-правового предупреждения предусмотрена, в частности, Избирательным кодексом Франции (гл. VIII).

Во многих странах мира меры конституционно-правового предупреждения применяются в отношении политических партий, общественных объединений и религиозных организаций в случаях нарушения ими действующего законодательства.

В России основания и порядок вынесения предупреждения закреплены нормами Федерального закона от 26 сентября 1997 г. «О политических партиях». В нем записано, что в случае нарушения партией Конституции РФ, федеральных конституционных законов, Федерального закона «О политических партиях» и иных федеральных законов федеральный регистрирующий орган выносит ей письменное предупреждение с указанием допущенных нарушений и устанавливает срок их устранения, составляющий не менее двух месяцев. Региональному отделению или иному структурному подразделению политической партии предупреждение выносит территориальный орган службы, находящийся на территории соответствующего субъекта РФ. При этом он устанавливает срок, необходимый для устранения выявленных нарушений, который должен быть не менее одного месяца (ст. 39).

Значительными особенностями отличаются меры конституционно-правового предупреждения, применяемые к общественным объединениям России.

В отличие от политических партий общественным объединениям могут объявляться предостережения и выноситься в их адрес письменные предупреждения.

Объявление предостережения общественному объединению предусмотрено Федеральным законом от 25 июля 2002 г. «О противодействии экстремистской деятельности». Основанием применения этой меры конституционно-правового предупреждения служат достаточные и предварительно подтвержденные сведения о готовящихся противоправных действиях, содержащих признаки экстремистской деятельности, и при отсутствии оснований для привлечения к уголовной ответственности членов объединения. Предостережение объявляется соответствующим прокурором или его заместителем руководителю общественного объединения в письменной форме. В нем должны содержаться четкие, категорические указания о недопустимости экстремистской деятельности и разъясняться конкретные основания объявления предостережения (ст. 30).

Конституционно-правовое предупреждение общественному объединению может быть вынесено на основании норм двух разных по своему содержанию законов. В этой связи имеются некоторые различия в инстанциях конституционно-правового принуждения и в порядке применения предупредительных мер.

В; Федеральном законе от 26 сентября 1997 г. «Об общественных объединениях» сформулирована правовая норма, согласно которой в случае выявления в деятельности общественных объединений нарушений Конституции РФ или совершения ими действий, противоречащих их уставным целям, соответствующий регистрирующий орган может вынести в адрес руководящих органов общественных объединений письменное предупреждение с указанием конкретных оснований применения предупредительных мер (ст. 38). При этом особое внимание руководящих органов общественных объединений обращается на недопустимость отклонения от правовых ограничений, установленных нормами ч. 4 ст. 13 Конституции РФ, при выявлении которых деятельность общественных объединений подлежит запрету.

По Федеральному закону от 25 июля 2002 г. «О противодействии экстремистской деятельности» в случае выявления фактов, свидетельствующих о наличии в деятельности общественного объединения или его структурного подразделения признаков экстремизма, ему выносится предупреждение в письменной форме о недопустимости такой деятельности. В акте о применении мер конституционно-правового предупреждения должны быть указаны конкретные основания его вынесения, произведен анализ допущенных нарушений правовых норм. В случае если возможно устранить допущенные нарушения, устанавливается срок для их устранения, составляющий не менее двух месяцев со дня вынесения предупреждения. Предупреждение выносится соответствующим прокурором или

регистрирующим органом (ст. 7).

Таким образом, если в деятельности общественного объединения выявлены нарушения, не содержащие признаки экстремизма, предупреждение может быть вынесено регистрирующим органом. Но если в его деятельности усматриваются признаки экстремизма, то предупреждение может выноситься как регистрирующим органом, так и соответствующим прокурором.

В таком же порядке выносятся предупреждения религиозным организациям России. Однако при этом необходимо учитывать не только наличие признаков религиозного экстремизма в их деятельности, но и требования Федерального закона от 26 сентября 1997 г. «О свободе совести и о религиозных объединениях», закрепляющего конституционный статус религиозных организаций.

Конституционно-правовое предупреждение выступает эффективным средством предотвращения политических конфликтов, защиты конституционного строя, сохранении суверенитета, единства и территориальной целостности государства.

Ведущая роль в применении средств конституционно-правового предупреждения в этой сфере принадлежит главе государства. Согласно ст. 111 Конституции РФ после трехкратного отклонения Государственной Думой представленных Президентом РФ кандидатур на должность Председателя Правительства РФ, Президент РФ самостоятельно назначает Председателя Правительства РФ, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы. Поскольку Государственная Дума в данном случае осуществляет свою деятельность строго в рамках Конституции РФ, реализует компетенционные нормы, то ее роспуск нельзя считать мерой конституционно-правового пресечения и тем более конституционно-правовой ответственности. Роспуск Государственной Думы служит мерой конституционно-правового предупреждения, направленной на предотвращение правительственного кризиса.

Президент РФ может также распустить Государственную Думу в порядке, установленном нормами ст. 117 Конституции РФ. Применение этой меры конституционно-правового предупреждения допустимо, во-первых, после двукратного выражения Государственной Думой недоверия Правительству РФ и, во-вторых, при отказе ему в доверии, которого испрашивало у Государственной Думы само Правительство РФ (ч. 3-4). Вопрос о доверии Правительству РФ может быть связан с отказом Государственной Думы одобрить программу его деятельности или с отклонением важного правительственного законопроекта.

На основании ст. 117 Конституции РФ Президент РФ принимает решение об отставке Правительства РФ или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов. Тем самым путем применения предупредительной меры конституционно-правового принуждения Президент РФ, как и в первом случае, предотвращает правительственный кризис, «обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти» (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ).

К мерам конституционно-правового предупреждения, направленным на предотвращение политических конфликтов, относится и отставка Правительства РФ по инициативе Президента РФ. Причины вынужденной отставки Правительства РФ по решению Президента РФ могут быть самые разные, но, как правило, это следствие обострения противоречий между ними, которые должны решаться в форме определенных конституционных процедур.

Аналогичные меры конституционно-правового предупреждения политических конфликтов закреплены в законодательстве практически всех парламентских республик и республик со смешанными формами правления (президентско-парламентские).

В федеративных государствах меры конституционно-правового предупреждения служат эффективным средством защиты и обеспечения суверенитета, единства и территориальной целостности государства. Целью их применения является предотвращение нарушения закона, а также побуждение органов госу дарствен ной власти субъектов федерации к добровольному восстановлению

законности.

В России на основании Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Президент РФ выносит предупреждение в адрес законодательного (представительного) органа государственной власти или высшего должностного лица субъекта Федерации. Основанием внесения предупреждения служит принятие ими нормативных актов, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам, при установлении фактов их несоответствия в судебном порядке (ч. 2 ст. 29.1).

От названной меры конституционно-правового предупреждения в системе федеративных отношений России мало чем отличается представление Президента РФ законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации с требованием восстановить конституционную законность. В соответствии с приведенным выше законом в представлении четко формулируются предписания о приведении в соответствие с Конституцией РФ, федеральными законами конституции (устава), закона субъекта Российской Федерации или иного нормативного правового акта, принятого законодательным (представительным) органом государствен ной власти региона.

В системе федеративных отношений России получила некоторое распространение практика передачи центральными органами государственной власти полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов региональным органам государственной власти. При таком делегировании полномочий авторский контроль за ходом их реализации осуществляют федеральные органы государственной власти. В порядке контроля они могут выносить в адрес органов государственной власти субъектов Российской Федерации предписания об отмене нормативных актов, нарушающих условия договоров о передаче полномочий, или о внесении в их содержание определенных изменений. На договорных началах им предоставляется также право выносить предупреждения органам государственной власти субъектов Российской Федерации об устранении выявленных нарушений в порядке реализации переданных полномочий.

Несмотря на то что органы местного самоуправления в России не входят согласно ст. 12 Конституции РФ в систему органов государственной власти, к ним могут применяться меры конституционно-правового предупреждения. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предупреждения в адрес представительного органа местного самоуправления, главы муниципального образования выносятся соответственно законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта

Российской Федерации и руководителем высшего исполнительного органа региона. Письменно они предупреждаются о возможности применения к ним мер конституционно-правовой ответственности в случае, если в установленный срок не будут отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения, признанные судом незаконными (ст. 48).