Исполнительная власть, соотношение с государственным управлением
Как уже отмечалось, в 80-е годы вместо термина "государственное управление" стал употребляться термин —исполнительная власть. Тем самым в механизме государственной власти был осуществлен переход от "разделения труда" к "разделению властей". Что изменилось в связи с этим?
Государственная власть всегда едина в своих основных проявлениях: законодательство, исполнительство, правосудие.
Соответственно государственная власть должна строиться на определенной функционально-компетенционной специализации, не нарушающей, однако, ее принципиального единства. Это означает, что именно власть в ее государственно-правовом выражении (юридически властные полномочия) служит единой основой функционирования субъектов, олицетворяющих ту или иную ее ветвь. Все они — ветви единого "дерева". Но раздел властных функций между ними необходим, а потому, как уже отмечалось выше, и появились три ветви государственной власти (законодательная, исполнительная, судебная), отличающиеся определенной степенью самостоятельности. Каждой ветви соответствуют субъекты (органы государственной власти), ее выражающие. Субъекты законодательной и судебной властей Вам известны и были рассмотрены Вами при изучении курса конституционного права. Поэтому на них в данной лекции мы останавливаться не будем, а рассмотрим лишь субъекты исполнительной власти, хотя частично мы уже останавливались на них при рассмотрении второго вопроса нашей лекции.
Исполнение (исполнительство) — центральное звено любого вида деятельности, являющееся одновременно основным содержанием государственно-правового института исполнительной власти.
Каково же его место в механизме государственной власти, построенном на основе разделения властей?
Государственная власть не может ограничиться лишь законодательством. Практическая реализация государственно-властных полномочий, выраженных в законодательстве — это основной смысл исполнительной власти в концепции "разделения властей". Представительная власть формулирует общие нормы организации государственной жизни, а исполнительная власть обеспечивает проведение их в жизнь. Отсюда следует, что исполнительная власть всегда находится в подчиненном положении, т.е. над ней всегда есть некто, кому принадлежит власть. Задачи исполнительной власти и состоят в том, чтобы выполнять поручения, данные ей носителями власти.
Власть становится исполнительной тогда, когда имеются специальные субъекты ее осуществления, законодательно наделенные исполнительной компетенцией (субъекты исполнительной власти).
Согласно ст. 1 ФКЗ «О Правительстве РФ» Правительство РФ является высшим исполнительным органом гос. Власти РФ и возглавляет единую систему исполнительной власти в РФ . А вот структура федеральных органов исполнительной власти определяется Указом Президента от 29 ноября 2004г. № 561.
Мы не будем рассматривать систему и структуру исполнительной власти ,у нас этому будет посвещена отдельная тема . Мы же продолжим обсуждения ее характерных особенностей .
1. Исполнительная власть представляет собой относительно самостоятельную ветвь (вид, разновидность) единой государственной власти Российской Федерации, тесно взаимодействующую с законодательной и судебной ее ветвями. Разделение властей нельзя абсолютизировать, доводя дело до признания полной независимости каждой ветви.
2. Исполнительная власть самостоятельна, но только в функционально-компетенционном смысле. Ее функции связаны с практической реализацией законов в общественном масштабе, для чего используется определенная часть государственно-властных полномочий. Другая часть таких полномочий приходится на долю законодательной и судебной властей. Следовательно, исполнительную власть можно характеризовать в качестве подсистемы в рамках системы единой государственной власти или же ее механизма.
3. Исполнительная власть - непременный атрибут государственно-властного механизма, построенного на началах разделения властей.
4. Исполнительная власть, как и любое другое проявление властных полномочий, есть способность и возможность оказывать определяющее воздействие на деятельность, поведение; право и возможность подчинить других своей воле.
5. Исполнительная власть, не может осуществляться с видом государственной деятельности. Соответствующий вид такой деятельности — не сама власть, а лишь форма ее практической реализации. Следовательно, исполнительная власть не тождественна исполнительной деятельности. Власть — сущностное выражение такой деятельности, ее функциональной направленности и компетенционной определенности, то есть категория базового характера. В силу этого исполнительная власть не тождественна и государственному управлению, которое всегда характеризовалось как определенный вид государственно-властной деятельности.
6. Исполнительная власть имеет определенное субъективное выражение. Это значит, что она олицетворяется в деятельности специальных субъектов, наделенных исполнительной компетенцией. Таково одно из непременных требований разделения властей. Соответственно исполнительная власть представлена в государственно-властном механизме органами исполнительной власти. Естественно, что ими не могут быть ни законодательные, ни судебные органы государственной власти.
Следовательно, исполнительная власть приобретает динамические качества через деятельность таких государственных органов, которые могут характеризоваться в качестве субъектов исполнительной власти. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов федерации образуют единую систему власти в Российской Федерации (ст.77 Конституции РФ).
Таковы четко определенные конституционные границы, необходимые для понимания субъективной характеристики исполнительной власти.
В силу этого определенные сомнения вызывает ст.110 Конституции Российской Федерации, содержание которой по существу сводит всю исполнительную власть исключительно к деятельности Правительства Российской Федерации.
7. Исполнительная власть в соответствии с Конституцией Российской Федерации организуется и осуществляется на началах федерализма. Это означает, что конституционным или законодательным путем проводится разграничение предметов ведения и полномочий (т.е. компетенции) между федеральными исполнительными органами и аналогичными органами субъектов федерации. Важная роль при этом принадлежит Федеральному договору и иным договорам о разграничении предметов ведения и полномочий (ст.11 Конституции РФ).
Изложенные положения дают необходимую основу для решения вопроса о соотношении исполнительной власти и государственного управления. Ранее подобный вопрос не возникал, ибо государственное управление безоговорочно отождествлялось с исполнительно-распорядительной деятельностью. Сейчас он актуален в силу того, что термин "исполнительно-распорядительная деятельность" утратил свое универсальное значение, исчез из языка нормативно-правовых актов различной юридической силы (равно как и термин "государственное управление").
Тем не менее сохранилась единая корневая основа — исполнение. Она (эта основа) в равной мере характеризует как исполнительно-распорядительную деятельность (т.е. государственное управление в его "старом" понимании), так и деятельность по реализации исполнительной власти. При этом надо учитывать, что исполнительная власть в значительной степени — категория политико-правовая, в то время как государственное управление —организационно-правовая.
Право на жизнь, однако, имеют обе эти государственно-правовые категории, несмотря на то, что в Конституции Российской Федерации нет упоминаний о государственном управлении. Тем не менее, государственное управление — реальность, без которой не может работать государственно-властный механизм. Но Конституция и действующее законодательство Российской Федерации не предложили синонима государственному управлению, ибо в них ничего не говориться, например, об исполнительной деятельности; субъекты этой деятельности налицо, а характер ее не определен. Между тем система разделения властей исходит из того, что каждая ветвь единой государственной власти реализуется в деятельности их субъектов. Поэтому государственное управление по своему назначению и представляет собой не что иное, как вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть.
Следовательно, государственное управление практически осуществляется и в рамках системы государственной власти, базирующейся на началах разделения властей. Исполнительная власть как проявление единой государственной власти, приобретает реальный характер в деятельности особых звеньев государственного аппарата, в настоящее время именуемых исполнительными органами, а по существу являющимся органами государственного управления. В подобном смысле государственное управление, понимаемое как исполнительно-распорядительная деятельность, не противопоставляется реализации исполнительной власти, понимаемой как деятельность субъектов этой ветви власти.
Следует, однако, иметь в виду, что понятие "государственное управление" — более широкое по сравнению с исполнительной властью. Последняя в известном смысле производна от государственного управления; она призвана определить объем и характер государственно-властных полномочий, реализуемых в процессе государственно-управленческой деятельности. Исполнительная власть по существу составляет содержание деятельности по государственному управлению, выражая, прежде всего, ее функциональную (исполнительную) направленность.
Соответственно все субъекты исполнительной власти одновременно являются звеньями системы государственного управления. Однако далеко не все такого рода звенья могут быть субъектами исполнительной власти. В противном случае придется признать в качестве таковых, например, администрацию государственного предприятия, или учреждения, либо концерна и т.п., таких звеньев системы государственного управления, которые находятся за пределами действия принципа разделения властей.
Можно также выделить систему исполнительной власти, которую составляет совокупность государственных органов, обозначаемых в качестве ее субъектов, а также организационный механизм ее реализации. В последнем случае имеется в виду следующее. Постоянно действующим организационным фактором системы исполнительной власти являются находящиеся на различном иерархическом уровне исполнительные органы общей компетенции (например, Правительство Российской Федерации, администрация области и т.д.). Остальные звенья такой системы весьма непостоянны, видоизменяемы (например, министерства, государственные комитеты). Они могут в ряде случаев вообще не существовать (например, возникновение на базе бывших министерств государственных концернов, не являющихся государственными органами), хотя из механизма государственного управления они не "изымаются". В таком же аспекте можно квалифицировать роль, например, различного рода структурных подразделений исполнительных органов. Все это — "рабочий механизм" субъектов исполнительной власти, служащий целям лучшей ее организации и функционирования. Но внутренняя структура (самоорганизация) исполнительной власти не тождественна самой власти.
Изложенные позиции нуждаются в определенных уточнениях, суть которых состоит в следующем.
Сфера государственного управления - понятие, границы которого в современных условиях определяются не только практической деятельностью по реализации исполнительной власти, т.е. собственно работой субъектов этой ветви государственной власти, но и всеми иными проявлениями государственно-управленческой деятельности (например, деятельность управленческих по своему характеру звеньев, не являющихся непосредственными субъектами исполнительной власти).
Государственно-управленческая деятельность - это есть функционирование субъектов исполнительной власти и иных звеньев государственного управления по реализации их задач и функций.
Государственное управление - синоним государственно-управленческой деятельности в широком смысле и форма практической реализации исполнительной власти в ее собственном смысле.
Органы государственного управления - субъекты исполнительной власти и иные звенья, осуществляющие в том или ином объеме государственно-управленческую деятельность.
Исполнительные органы - собирательный термин, который может быть использован для обозначения всех субъектов государственно-управленческой деятельности, включая субъекты исполнительной власти, а также органы управления, действующие за пределами практической реализации исполнительной власти (например, исполнительные органы системы местного самоуправления, органы управления жизнью предприятий, учреждений, общественных объединений, коммерческих структур). При этом на лицо тождественность понятия "субъект исполнительной власти" и "орган исполнительной власти".
Данные уточнения сделаны в связи с тем, что терминология, определяемая переходом к системе разделения властей, еще окончательно не сложилась.
Исполнительная власть в ее государственно-управленческом понимании в известной мере "отказывается" от функций непосредственного управления, столь характерного для условий безраздельного господства государственной собственности, т.е., почти полного обобществления всех сфер жизни. На этой основе проявляется тенденция становления системы государственного регулирования, что особенно заметно в экономической области. Если государственное управление всегда исходило из необходимости постоянного и непосредственного (прямого) вмешательства аппарата управления в жизнь объектов, то сейчас главные ориентиры управляющего воздействия связываются с самостоятельностью тех или иных структур, с их известным обособлением. Однако между государственным управлением и государственным регулированием нет принципиальных различий по целевому назначению. Мало того, по своей сути регулирование — непременный элемент государственно-управленческой деятельности, одна из ее функций. Фактически речь может идти о различном (большем или меньшем) удельном весе участия государства в экономических и иных процессах: либо оно непосредственно управляет объектами, либо выступает в роли регулятора наиболее важных в общественном смысле управленческих связей. Тем не менее, все это в значительной степени условно, ибо, управляя, государство регулирует, а регулируя — управляет. С определенной долей условности можно утверждать, что государственное управление традиционно связывается с наличием у его субъектов подчиненных объектов, а государственное регулирование — с воздействием преимущественно на неподчиненные объекты. Но и в том, и другом случае налицо наиболее обобщенные варианты практической реализации исполнительной власти.