Глава 4. Основы конституционной теории

Конституция и государство

Первые конституционные акты или конституции в современном смысле этого слова (Великобритания, США, Франция) не случайно появились в XVII—XVIII веках, хотя государство возникло намного раньше. Именно тогда человечество осознало высшую ценность личной свободы и в связи с этим необходимость обуздать государство, заставив его подчиняться каким-то заданным правилам. Представления о конституции были разработаны раньше (в частности, Аристотелем), но они вращались в основном вокруг вопросов о рациональном устройстве государственной власти в соответствии с понятиями демократии и справедливости. Но даже в этом ограниченном понимании основные законы не привились в древних государствах. Во времена Римской империи этим термином назывались императорские указы, а в Средневековье — акты о феодальных вольностях.

Демократические революции XVII—VIII веков были вызваны потребностью не просто переустройства власти, а, главным образом, нахождения оптимального соотношения между властью и свободой. Поэтому как английская конституционная система, так и писаные конституции США и Франции в первую очередь решали именно эту задачу. В США это было сделано с определенной «осечкой», ибо создатели Конституции, принятой в 1787 г., попытались обойтись без раздела о правах и свободах граждан, посчитав достаточными английский принцип «что не запрещено, то дозволено», а также законодательство штатов. Но народ быстро заставил законодателей поправить положение, вследствие чего спустя два года был принят Билль о правах (первые 10 поправок к Конституции).

Таким образом, конституция является элементом определенной философии государства, и эта философия основывается на понимании опасности ничем не ограниченной власти государства для свободы и благополучия человека. Эта опасность ясно проявлялась в абсолютизме феодальных монархий, и демократические антифеодальные революции выдвинули требования о принятии конституций как раз для того, чтобы сокрушить этот абсолютизм.

С тех пор прошло много лет, и может показаться, что угроза для свободы со стороны государства исчезла. Но это не так, хотя за последние два столетия демократия существенно окрепла. Не говоря уже о том, что в XX веке многие народы, добившиеся демократии, попали под гнет тоталитаризма, являющегося своеобразным аналогом неограниченного абсолютизма, тенденция злоупотребления властью объективно присуща любому государству, даже самому демократическому. Поэтому любое цивилизованное общество нуждается в конституции и создании режима ее неуклонного соблюдения. Противоречие «государство — конституция» неизбежно, но не опасно, если общество находит в себе силы для его преодоления на разумных началах, без насилия.

Демократическое государство — всегда конституционное государство, но не всякое государство, имеющее конституцию, может быть названо конституционным и демократическим.

К числу важнейших функций конституции относится закрепление преемственности в развитии государственности (в англосаксонских странах это понятие более точно определяется через термин «континуитет», то есть непрерывность, преемственность государственной власти), тем самым конституция подчеркивает незыблемость государственности, несмотря ни на какие революции, государственные перевороты или перестройки. В нынешней российской Конституции эта функция выражена в двух аспектах — в преамбуле говорится о сохранении исторически сложившегося государственного единства и о возрождении суверенной государственности России. Первый аспект, страдающий некоторой неясностью, следует, по-видимому, понимать как неделимость территориального пространства, на котором исторически сложилось Российское государство. Второй — как признание фактической утраты Российским государством своей суверенности в годы вхождения в состав СССР и стремление восстановить ее. Преамбула не имеет нормативного значения, а значит, каких-либо прямых правовых последствий ее формулировки не порождают, хотя морально-политическое значение ее деклараций весьма велико.

В конституциях почти всегда подчеркивается, что они принимаются народом или от имени народа. В Конституции США, например, использована формула «мы, народ Соединенных Штатов Америки...», ФРГ — «немецкий народ... принял в силу своей учредительной власти настоящий Основной закон», Франции — «французский народ одобрил... Конституционный закон». Российская Конституция заимствует этот подход — ее преамбула, содержащая ряд принципиально важных положений, построена как длинная, но единая грамматическая фраза: «Мы, многонациональный народ Российской Федерации... принимаем Конституцию Российской Федерации». Тем самым подчеркивается главный источник учредительной конституционной власти — народ, а Конституция как бы юридически связывает народ и государство, выражает правомерность власти над людьми.

Конституции также обычно закрепляют народный суверенитет, тем самым признавая, что никто, в том числе и государственная власть, не вправе отнять у народа верховное право самому решать свою судьбу. Тут естественное право получает позитивное закрепление. Впервые принципы национального суверенитета были определены французской Декларацией прав человека и гражданина 1789 г., а затем они были заимствованы многими другими государствами. Конституция Италии, например, в первой же статье утверждает, что «суверенитет принадлежит народу, который осуществляет его в формах и в границах, установленных Конституцией».

В Конституции РФ этот вопрос решен однозначно: «Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ» (ч. 1 ст. 3). Из подобного рода формулировок ясно вытекает право народа на свержение тиранической власти, если она нарушает его естественные права и основывается на насилии. В этом подлинный, хотя и скрытый, смысл принципа народного суверенитета.

В XX веке конституции стали играть еще одну важную роль — противодействие возросшему радикализму, планам революционного переустройства общества. Коммунистическое учение откровенно поставило вопрос о захвате власти с целью обобществления средств производства, ликвидации свободы предпринимательства и других прав и свобод человека, если они мешают авторитарному пониманию равного распределения благ, социальной справедливости, классовой демократии. Но ясно, что такое «переустройство» невозможно без насилия и ликвидации правового государства, что и подтвердил коммунистический эксперимент в России и ряде других стран.

Над демократическим обществом постоянно висит опасность правого радикализма, то есть фашизма. Идеи национальной исключительности и популистского равенства оборачиваются, как это было в Германии, Италии и ряде других стран, установлением жесткой диктатуры и массовым уничтожением людей. Правый радикализм, одеваясь в тогу патриотизма, объективно враждебен инакомыслию, он чреват в случае прихода его сторонников к власти замораживанием в конечном счете производительных сил, войной, полным отказом от общечеловеческих понятий о духовности и демократии. Эта опасность, хотя и в разной степени, существует в современной России, ФРГ, Франции, Австрии, Голландии и других государствах.

Демократическая конституционная законность призвана сдерживать притязания левого и правого радикализма, обеспечивая обществу уверенность в прочности гарантий свободы и равенства. Конституция не может запретить образ мышления и законную деятельность левых и правых радикалов — это было бы само по себе отказом от демократии, но она может и должна создать такой правовой климат, который послужит барьером для антидемократических переворотов.

Есть еще одна важная функция конституции — препятствовать территориальному распаду государства, обеспечивать его единство и неделимость. В наше время в ряде стран отмечается подъем национализма и сепаратизма. Распался ряд бывших социалистических государств (СССР, Югославия, Чехословакия), нарастает борьба широких слоев народа за выделение в самостоятельные государства (Квебек в Канаде, Абхазия в Грузии, Нагорный Карабах в Азербайджане, Кашмир в Индии, Тибет в Китае и др.). Сепаратистские тенденции существуют и в современной России. В связи с этим возрастает значение конституции как инструмента для достижения единства народов, исторически соединенных в том или ином государстве. Эта роль конституции была осознана развитыми странами давно, и она помогла сохранить единство таких государств с многонациональным составом населения и сильными сепаратистскими движениями, как Великобритания, Бельгия, Испания.

§ 2. Определение конституции и ее содержание

Конституция — прежде всего юридический документ, основа государственности, законности и правопорядка. Именно в таком качестве она составляет предмет науки конституционного права.

Но в то же время — это политический документ, ибо она, безусловно, оказывает регулирующее воздействие на политические отношения в обществе. Однако это уже область политологии. Некоторые ученые полагают, что конституция выполняет и определенную идеологическую функцию, хотя это в прямом смысле скорее свойственно тоталитарному государству.

Сумма ценностей, лежащих в основе конституции демократического правового государства, находится как бы за пределами идеологического плюрализма. Конституция — вне идеологии, она только необходимое условие для выражения любой идеологии; если она и выражает какую-то определенную, универсальную идеологию, то это — философия свободы и правового государства.

Под конституцией (от лат. constitutio —установление) понимают основной закон государства, имеющий высшую юридическую силу. Этот закон закрепляет основные принципы государственного строя, высшие правовые гарантии прав и свобод человека и гражданина, а также структуру и взаимоотношения органов государственной власти и управления (форму правления). Конституция очерчивает круг функций государства, устанавливает основы его отношений с человеком и обществом.

В мировой конституционно-правовой теории нет единого взгляда на содержание Конституции. Конституции разных стран являют собой весьма пеструю картину, что отражает различие исторических условий их принятия и уровня конституционного правосознания. В Великобритании, например, вообще нет писаного основного закона, вследствие чего порой трудно определить, имеют ли те или иные акты конституционное значение (формально такого различия между законами может и не быть).

В США Конституция действует более двух столетий и адаптируется к меняющимся условиям с помощью судебных толкований, поэтому ее содержание выходит за рамки собственно конституционного текста. В Италии, ФРГ конституции были приняты после Второй мировой войны с учетом новейшего социально-политического опыта, поэтому их содержание весьма широкое.

В бывших социалистических странах (СССР, Польша и др.) конституции были подчинены идеологическим целям правящих компартий, а в развивающихся государствах эти акты в основном заимствуют модели развитых стран, часто не соответствующие местным условиям.

В то же время для конституционной теории и практики характерна определенная унификация представлений о содержании современной конституции на базе утвердившихся общих взглядов на демократию. Ни у кого не вызывает сомнений, что первейшей целью и задачей конституции в любой стране должны стать гарантии прав и свобод человека и гражданина, что устройство государственной власти может быть демократическим и эффективным только при соблюдении принципа разделения властей, что народный суверенитет воплощается через представительную систему, формируемую на основе всеобщего избирательного права, и т.д. Другими словами, мировое сообщество как бы выработало определенную модель демократического государства, соответствующего принципам современной цивилизации. Эта модель указывает, что непременно должно быть включено в конституционный текст, а что является предметом внеконституционного законодательного регулирования или вообще лишним. Такая «селекция» унифицировала и рационализировала конституционную теорию, придала ей более или менее четкие границы. Новейшие конституции в бывших тоталитарных странах (России, Украине, Казахстане, Армении, Румынии, Венгрии, Болгарии и др.) почти откровенно базируются на этой модели, что, разумеется, не исключило в каждом случае некоторого отхода от нее с целью учета национальных политических условий.

В демократическом обществе создаваемый конституцией механизм власти — это всегда компромисс, поскольку в общественной жизни участвуют или ведут борьбу за власть различные политические силы. Этот компромисс, хотя и вынужденный для многих, но все же добровольный, выражает общую (за исключением деструктивных сил) заинтересованность решать проблему власти и свободы на основе закона, а не применения силы. Конституция поэтому не может действовать в интересах только одного, пусть даже могущественного класса, она воплощает гражданское согласие и противостояние насилию. Трудно представить себе, чтобы какой-либо класс или социальная группа, установив свое господство в демократическом обществе, сумели предложить народу какие-то иные, кроме общеизвестных, понятия демократии, справедливости и основных прав человека. Власти даже при авторитарном и тоталитарном режимах не рискуют принимать явно антидемократические конституции, переводя свои подлинные цели в плоскость внеправовых политических действий. Поиски компромисса допустимы при создании механизма власти, но не при определении первейшей цели конституции — охраны прав и свобод человека.

Такому пониманию социальной природы конституции противостояла марксистско-ленинская наука государственного права, которая вслед за своими классиками трактовала конституцию как результат «соотношения сил в классовой борьбе», отвергая надклассовый характер конституции. Считалось (по Марксу и Ленину), что основной закон выражает волю господствующего класса и насилие этого класса над большинством народа. Никого не смущало, что этот тезис никак не сообразуется с историческими фактами. Невозможно, например, представить себе, чтобы за более чем двухсотлетний период действия Конституции США в стране не произошло изменений «соотношения сил в классовой борьбе», а американский народ не распознал ее одностороннюю «классовую сущность» и не воспользовался своим правом свергнуть тиранию. Но Конституция США продолжает действовать и поныне, вызывая уважение и поддержку американского народа, что подтверждает жизнеспособность ее построения не на конъюнктурном «соотношении сил», а на вечных ценностях и здравом смысле.

Насильственно-принудительный характер конституции был присущ как раз социалистическому строю, хотя и здесь формула о «соотношении сил в классовой борьбе» была бессмысленна, ибо классовая борьба в этом обществе была подавлена. В тоталитарном обществе природа конституции как социального компромисса, достигаемого различными силами, уступает место насилию со стороны одной политической силы, навязывающей народу конституцию только в целях оформления своей диктатуры.

Конституции тесно связаны с общественным устройством той или иной страны и в свою очередь на него влияют. В тоталитарном обществе эта связь выражена непосредственно в самом тексте конституции, которая закрепляет государственное руководство обществом и все основные идеологические установки правящей партии в отношении экономической и политической систем. Идеология, таким образом, приобретает силу основного закона, а мешающие ей права человека отвергаются.

В демократическом обществе ничего подобного быть не может. Гражданское общество тем и отличается от государственно-организованного, что оно строится на основе свободы и инициативы людей и их объединений, не нуждающихся в тотальном государственном регулировании. Конституция как бы объявляет гражданское общество «заповедной зоной», обязывая государство охранять ее. В подлинно демократической конституции не может быть выражено стремление законодателей к установлению социалистического или капиталистического строя — общественный строй складывается из суммы незыблемых прав и свобод человека и соответствующей общественной самодеятельности людей, а также четко сформулированных обязанностей государства решать общие проблемы в интересах людей. Выход за эти пределы — путь к тоталитаризму.

В марксистской литературе было принято различать «реальные» и «фиктивные» конституции. С помощью этих категорий доказывалось, что в капиталистических странах конституции фиктивны, ибо только скрывают диктатуру буржуазии, а в социалистических они реальны, поскольку устанавливают подлинное народовластие. Все здесь, как видим, поставлено с ног на голову.

Категория «фиктивности» не лишена смысла. Она, например, полностью применима к бывшим и нынешним социалистическим конституциям, и прежде всего в части, связанной с закреплением в них прав и свобод граждан. Фиктивен в них и механизм государственной власти, поскольку реальная власть принадлежит партийному аппарату. Можно говорить о фиктивности конституций в тех развивающихся странах, где установлена военная диктатура. Другими словами, фиктивность конституции есть не что иное, как черта тоталитаризма или авторитаризма.

Что же касается демократических государств, то характеризовать их конституции через указанные категории просто нелепо.

Если конституция фиктивна, то ни о какой демократии, правовом государстве не может быть и речи. В развитых странах установлен реальный конституционный режим, почему и нет попыток государственного переворота, а население в целом демонстрирует удовлетворенность степенью охраны своих прав и свобод.

Иное дело, что во многих конституциях есть нормы, которые на практике не применяются (например, право абсолютного вето у английской королевы), но это неизбежные анахронизмы в старых текстах или издержки конституционного творчества.

Иногда самой структурой конституции, то есть расположением глав, подчеркивается степень значимости тех или иных основных институтов. Например, во Франции в 1958 г. при переходе от парламентаризма к президентской форме правления в Конституции главы «Президент» и «Правительство» поместили перед главой «Парламент», ясно указав тем самым на перемещение центра тяжести в государственном механизме в сторону президентской власти. Аналогичное расположение глав и явно с той же целью видим в действующей Конституции РФ.

Но это не обязательное правило. В такой неоспоримо президентской республике, как США, раздел «Исполнительная власть», устанавливающий президентские полномочия, следует за разделом «Законодательная власть». В старых конституциях (США) вообще нет специального раздела о правах и свободах граждан, а основной текст содержит только нормы о механизме власти, но новые (Португалия, Испания) предпочитают начинать именно с них, подчеркивая первостепенное значение этого института. Но и такое акцентирование, в общем, не имеет решающего значения при оценке целей конституции.

Как правило, конституции начинаются с преамбул, которые носят торжественно-декларативный характер и не имеют юридической силы. В преамбулах часто фиксируются цели и функции государства, подчеркиваются историческая преемственность государственности, ответственность перед Богом и народом, нравственные основы конституции и т. д. — они как бы предопределяют дальнейшее содержание конституции.

В Конституции РФ с формальной точки зрения преамбулы нет, но содержится введение, состоящее из нескольких принципиальных положений. Они объясняют причины и цели принятия Основного закона. Среди них утверждение прав и свобод человека, гражданского мира и согласия, сохранение исторически сложившегося государственного единства, возрождение суверенной государственности, утверждение незыблемости ее демократических основ, обеспечение благополучия и процветания России.

Это введение фиксирует также общность судьбы многонационального народа России, верность общепризнанным принципам равноправия и самоопределения народов, почитание памяти предков, передавших любовь и уважение к Отечеству, веру в добро и справедливость, а также ответственность за свою Родину перед нынешним и будущим поколениями и осознание себя частью мирового сообщества. Это нравственно-политические воззрения российского народа, которые обусловливают принятие данной Конституции.

В заключительных разделах конституций обязательно содержатся нормы о порядке изменения основного закона и некоторые переходные положения, подчас весьма важные.

Таким образом, структурный анализ конституции с элементами логического анализа помогает уяснению воли законодателя.

Прямое действие конституции

Конституция — это фундамент конституционного права, а следовательно, только часть его. Каждая норма основного закона обрастает другими нормами из различных источников. Это неизбежно, но при этом возникает опасность, что конституционные положения могут как бы раствориться в море конституционного права, потерять свой приоритет.

Чтобы этого не произошло, определенным нормам конституции или всей конституции законодатель придает статус прямого и непосредственного действия, что позволяет заинтересованному субъекту требовать защиты своих прав в судебном порядке, ссылаясь только на конституционную формулировку. Такое прямое действие конституции наиболее важно для защиты прав и свобод граждан. Даже в тех странах, где об этом нет упоминания в тексте конституции, прямое действие давно признается судебной практикой. В России о непосредственном действии прав и свобод человека и гражданина говорится в ст. 18 Конституции, а о прямом действии Конституции — в ч. 1 ст. 15.

Прямое и непосредственное действие фактически предусматривается и в других нормах Конституции РФ. Например, не требует никакого дополнительного разъяснения или дополнения норма Конституции о том, что Президент РФ вносит законопроекты в Государственную Думу (п. «г» ст. 84). В других случаях, однако, для применения конституционной нормы требуется принятие закона — обычного или конституционного.

Верховный Суд РФ постановлением от 31 октября 1995 г. разъяснил судам, что при рассмотрении дел следует оценивать содержание закона или иного нормативного акта и во всех необходимых случаях применять Конституцию РФ в качестве акта прямого действия. Суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию, в частности, когда:

1) закрепленные нормой Конституции положения исходя из ее смысла не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения;

2) суд придет к выводу, что федеральный закон, действовавший на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции РФ, противоречит ей;

3) суд придет к убеждению, что федеральный закон, принятый после вступления в силу Конституции РФ, находится в противоречии с соответствующими положениями Конституции;

4) закон либо иной нормативный правовой акт, принятый субъектом РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, противоречит Конституции РФ, а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует.

Виды конституций

Многообразие конституций, явившееся следствием длительного исторического развития, требует их классификации по каким-то существенным признакам.

Различаются, например, писаные и неписаные конституции.

В большинстве стран мира существуют единые писаные конституции, принимаемые в определенном порядке. В наше время сложилось общее представление о необходимости принимать конституции именно в такой форме. Но есть страны (Великобритания, Швеция и др.), в которых под конституцией понимают несколько правовых актов и даже обычаи (конституционные соглашения), а единого писаного акта нет. Такая система, сложившаяся в конкретных исторических условиях, отнюдь не свидетельствует о слабости конституционного строя в этих государствах — напротив, этот строй часто гораздо прочнее, чем, например, в странах, где писаные конституции меняются как перчатки.

Конституции классифицируются по порядку принятия. Различаются октроированные (дарованные сверху) конституции — обычно так называют те основные законы, которые были «дарованы» народу монархом (Лихтенштейн, Непал). Такой характер носили также конституции, данные Великобританией своим колониям в ходе деколонизации Африканского континента.

Общепризнанные легитимные способы принятия конституции — с помощью учредительного собрания и референдума. Первым способом, например, была принята ныне действующая Конституция США (Конституционным конвентом в 1787 г.), а также Италии (1947 г.), Индии (1948 г.), Болгарии и Румынии (1990, 1991 гг.), а вторым — Франции (1958 г.). Всенародное голосование (референдум) стало способом принятия Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г. Но в подавляющем большинстве государств политические условия позволяли принимать конституцию обычным парламентским путем, хотя после этого они иногда выносились на референдум (Испания, 1978 г.).

Отмеченные способы принятия конституции сами по себе не свидетельствуют о большей или меньшей легитимности. Каждый из них так или иначе связан с тайным голосованием избирателей, а следовательно, обеспечивает волеизъявление народа.

К этому не имеют отношения пародии на «всенародное обсуждение» конституции, свойственные тоталитарному государству, когда с помпой собираются сотни тысяч «поправок» к проекту, а учитывается, и то формально, менее десятка. Именно так обставлялось, например, принятие советской Конституции в 1977 г.

С порядком принятия конституции связан термин «харизматическая конституция» (от греч. charisma —божественный дар).

Этим термином обозначают конституцию, в разработке и принятии которой ведущую роль играет одаренный политический лидер, имеющий большое влияние, или диктатор той или иной страны, своей личностью окрашивающий политический режим.

В коммунистических государствах на эту роль претендовали генсеки правящих партий, вследствие чего в СССР, например, в свое время утвердились термины «сталинская Конституция», «брежневская Конституция». Но это возможно и в демократических странах. Во Франции, например, смена парламентской формы правления на президентскую в 1958 г. произошла благодаря усилиям генерала де Голля, вследствие чего и Конституция получила название деголлевской. Возможно, по аналогии с этим, Конституция РФ 1993 г. будет названа ельцинской.

По порядку изменения различаются конституции «гибкие» и «жесткие». Первые изменяются и дополняются так же, как обычные законы, — таких теперь немного; вторые — с соблюдением определенных условий (рассмотрение поправки спустя определенное время после ее внесения, наличие квалифицированного большинства, обязанность ратификации субъектами федерации и др.), то есть создаются трудности на пути внесения изменений и поправок. В США, например, за более чем 200-летнюю историю Конституции в нее включили только 27 поправок, хотя обсуждалось несколько тысяч. К числу «жестких» конституций следует отнести и Конституцию РФ. «Жесткий» порядок способствует большей стабильности конституции, хотя решающее значение здесь имеют политические условия.

В правовой литературе встречаются также классификации, где и конституции делятся на монархические и республиканские, унитарные и федеративные, но по существу это повторение классификации основных форм правления и форм государственного устройства, которые составляют самостоятельный институт конституционного права.

Различаются постоянные и временные конституции. Последние характерны для переходных периодов, обычно наступающих после государственных переворотов.