Правовой мониторинг и концепция проекта нормативного правового акта как составляющая часть юридической стратегии

Составными и необходимыми частями прогнозирования как элемента юридической стратегии нормативных правовых актов по нашему мнению необходимо считать правовой мониторинг и концепцию проекта нормативного правового акта.

Прогнозирование должно опираться на мониторинг действующих правовых норм, что необходимо для сохранения оправдавших себя на практике правовых конструкций. Одновременно он является важнейшим определителем сфер правового регулирования, требующих нового правового решения. Мониторинг вскрывает недостатки, прогноз предлагает пути их устранения.

Мониторинг вообще представляет собой постоянное наблюдение за каким-либо процессом с целью выявления его соответствия желаемому результату или первоначальным предположениям. Участники «круглого стола» на тему «Мониторинг правоприменительной практики: реальность и перспективы», проведенного 3 июля 2002 года в г. Москве предложили несколько вариантов определения правового мониторинга.

Мониторинг правового поля (пространства) Российской Федерации – это:

- постоянный, основанный на научной методологии контроль правовой системы с охватом правотворчества, правоприменения, правоисполнения, развития правосознания и правовой культуры федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, российских предпринимателей и всего населения России;

- комплексная система регулярного наблюдения, анализа, оценки и прогноза состояния, на основе которых совершается разработка предложений по совершенствованию, улучшению полноты и качества и перспективному планированию развития законодательной базы всех сфер жизнедеятельности общества и государства;

- отслеживание динамики развития и действенности законодательства и всей совокупности нормативных правовых актов с учётом уровней и форм нормотворчества, видов и тематики актов, адресатов их исполнения и применения, а также оценки их эффективности в разных структурах общества и государственной деятельности во временных, пространственных и функциональных границах;

- анализ практики применения федеральных законов и иных нормативных правовых актов[90].

В статье 81 проекта Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», подготовленного экспертной группой Совета Федерации, содержится следующее определение: правовой мониторинг – осуществляемая на постоянной основе деятельность по обобщению и систематизации информации необходимой для оценки, анализа и прогноза состояния и динамики законодательства и практики его применения с целью выявления его соответствия планируемому результату правового регулирования, а также ожиданиям участников правотворческой деятельности, должностных лиц исполнительных, судебных и иных органов, институтов гражданского общества, граждан.

Несмотря на различия в определениях понятия «мониторинг», объединяет их следующее: мониторингом признается систематическая, постоянная деятельность, связанная со сбором и анализом информации и направленная на наблюдение за развитием исследуемого объекта с целью выявления соответствия его состояния ожидаемым результатам и оценки его развития.

Такое определение базируется на этимологии рассматриваемого слова[91]. Однако мало кто из исследователей мониторинга обращает внимание на то, что слово, пришедшее к нам из английского языка, имеет латинскую основу. По данным латинско-русского словаря, слова «moneo», «monitor», «monitorius», «monitum», «monitus» являются однокоренными. Все они многозначные. Одно из значений слова «moneo» - наказывать, карать; «monitor» - надзиратель, надсмотрщик; «monitorius» - предупреждающий; «monitum» - указание; «monitus»- увещевание[92].

Если учитывать данные толкования, то понятие «мониторинг» расширится за счет такого компонента значения, как устранение выявленных в ходе его проведения нарушений и применение мер воздействия к нарушителям. Этот элемент, рассматриваемый в составе механизма «мониторинга», относится к одной из его стадий - стадии обязательного исполнения (реализации) результатов мониторинга. Следовательно, мониторинг целесообразно использовать при рассмотрении вопроса о контроле за состоянием правового регулирования общественных отношений, имея в виду, что этот вид деятельности является одной из основных функций государства. Государственный контроль - это форма государственной власти, обеспечивающая проверку выполнения органами государства законов и иных нормативных актов с целью недопущения отклонения от установленных законодательством норм и обеспечения соблюдения на основе государственных интересов наиболее целесообразной деятельности подконтрольных объектов[93]. Если считать двуединой целью ведения мониторинга закона совершенствование правотворческой деятельности государственных органов и повышение эффективности правоприменения, то логичным представляется утверждение о том, что эта деятельность является одним из методов осуществления государственного контроля.

Как видно из вышеизложенного многие ученые и практики используют термины «мониторинг законодательства и правоприменительной практики», «мониторинг правового пространства»; используя эти названия, Совет Федерации Федерального Собрания РФ проводит конференции и семинары, те же термины употребляются в его ежегодном докладе «О состоянии законодательства в Российской Федерации». Некоторые специалисты говорят о «мониторинге закона», используют иные словосочетания, где ключевым словом является «мониторинг», в качестве дополнительных – «деятельность», «мероприятия» и т.п.

По нашему мнению, объектом мониторинга являются не только действующее законодательство и практика его применения, но и законопроектная и иная нормотворческая деятельность, осуществляемая всеми ветвями власти.

Очевидно, что термины «мониторинг законодательства», «мониторинг правоприменительной практики», «мониторинг закона», «мониторинг нормативных правовых актов», применяемые отдельно, не охватывают либо стадию нормотворчества, либо - правоприменения.

Поэтому в целях достижения единства терминологии предлагаем использовать понятие «правовой мониторинг», которое охватывает собой такие стадии юридической деятельности, как правотворческий процесс, оценка качества действующих нормативных правовых актов, правоприменительный процесс.

Правовой мониторинг является элементом движения права и должен сопровождать нормативно-правовой акт от стадии зарождения идеи регулирования общественных отношений до его принятия и реализации. Прежде чем вести речь о задачах, целях, методах проведения правового мониторинга дадим его дефиницию в нашем понимании.

Правовым мониторингом признается систематическая, постоянная деятельность, связанная со сбором и анализом правовой информации и направленная на наблюдение за развитием права с целью выявления соответствия его состояния ожидаемым результатам и оценки его развития, устранение выявленных в ходе его проведения нарушений и применение мер воздействия к нарушителям.

Между тем, правовая основа проведения мониторинговых исследований на федеральном уровне практически отсутствует, как правило, они упоминаются в законодательстве применительно к анализу, оценке и прогнозу состояния какого-либо явления под воздействием внутренних и внешних факторов: окружающей среды, земельных ресурсов, здоровья населения, экономики, информационных технологий.

К сожалению, в настоящее время почти не практикуется проведение мониторинга в правовой сфере, хотя данный вопрос поднимается в юридической литературе[94].

По мнению профессора А.В. Малько, «отсутствует мониторинг всего позитивного и негативного в развитии регионального законодательства... Выявлением всего ценного в регламентации региональных общественных отношением и доведением его до заинтересованных адресатов практически никто в стране не занимается».

Речь ведется, главным образом, о проведении деятельности по изучению действующих нормативных правовых актов и внесении предложений по их усовершенствованию. Представляется, что проведение мониторинга необходимо на стадии формирования решения о необходимости разработки нормативного правового акта путем выявления соответствующих интересов (правообразующих интересов) будущих участников общественных отношений. Особенно это важно применительно к такому виду нормативного правового акта как закон.

По мнению В.В. Лапаевой, правообразующий интерес - это не интерес каких-то конкретных социальных групп, а некая общая модель выражения и защиты различных интересов, определенная теоретическая конструкция (и в этом смысле теоретическая абстракция), которая каждый раз должна быть творческой находкой субъекта правотворчества[95]. Чтобы выявить такие интересы в каждом конкретном случае, законодатель должен не просто подняться над частными, групповыми интересами, но и суметь обнаружить в том или ином групповом интересе общезначимый момент, увидеть те направления и формы его реализации, которые не наносят ущерба интересам других групп населения.

Что касается цели правового воздействия, то речь должна идти не о внешних по отношению к праву экономических, политических, идеологических и иных целях, а об имманентной правовой цели, заключающейся в согласовании социальных интересов на базе правообразующего интереса и в обеспечении, таким образом, максимально возможной всеобщей меры свободы для развития соответствующей сферы общественной жизни[96]. Только при постановке подобных целей, возможно, говорить о будущей эффективности нормативных правовых актов.

Правовой мониторинг как составляющая часть юридической стратегии позволит определить самое важное, что необходимо для будущего нормативного правового акта, для его исполнения и реализации – это его цель.

Говоря о важности этого вида комплексной деятельности, профессор Ю.А. Тихомиров назвал мониторинг «зеркалом того, что проходит в правовой сфере»[97].

Главным предназначением правового мониторинга является информационное обеспечение выработки решений в области государственной политики, направленной на государственно-правовое строительство, на совершенствование государственно-правовой системы Российской Федерации, на приведение ее в состояние адекватности задачам социально-экономического развития общества и интересам населения и граждан России.

В рамках правового мониторинга могут быть решены самые разнообразные задачи, среди которых, по нашему мнению, следующие:

- выявлена необходимость принятия решения по тому или иному вопросу правового регулирования;

- изучены действующие нормативные правовые акты по вопросу регулирования, если таковые имеются;

- предложены возможные пути решения вопроса без помощи правового регулирования;

- обобщено существующее регулирование вопроса за рубежом;

- изучена история вопроса;

- проанализированы и рассчитаны возможные последствия регулирования правом;

- обнаружены пробелы и ошибки в действующем правовом регулировании и другие.

В случае необходимости специалисты органов, уполномоченных на проведение правового мониторинга по заказу заинтересованных ведомств могут предоставить имеющиеся материалы или провести мониторинг по интересующим их вопросам.

Специалисты института законодательства и сравнительного правоведения обозначают следующие задачи правового мониторинга:

1) предоставление субъекту нормотворчества объективной информации о тенденциях и потребностях правового регулирования определенных общественных отношений;

2) корректирующее воздействие на систему законодательства Российской Федерации: выявление «узких мест», противоречий, коллизий, дублирования в правовом регулировании, определение эффективности действия правовых норм с целью совершенствования и систематизации законодательства;

3) выявление тенденций развития системы российского законодательства, обобщение и анализ зарубежного опыта развития нормативно-правовой базы с последующей разработкой предложений по его использованию в законотворческой деятельности в Российской Федерации;

4) упорядочение законотворчества на федеральном и региональном уровнях: выявление противоречий между нормативными правовыми актами федерального и регионального законодательства, разработка предложений по их приведению в соответствие с Конституцией РФ и между собой;

5) обобщение передового опыта регионального законодательства с целью использования его в ходе федерального законотворчества, распространения на другие субъекты Федерации;

6) отслеживание эффективности закона и практики его реализации в процессах организации взаимодействия всех ветвей государственной власти между собой, с органами местного самоуправления, с корпоративными и частными структурами социально-экономической и культурной сфер, с гражданами;

7) определение степени урегулированности конституционно закрепленных предметов ведения, формирование перспективных направлений законотворческой деятельности;

8) создание условий для повышения открытости всех уровней власти; повышение степени участия институтов гражданского общества в формировании и реализации публично-правовых решений государства[98].

Статья 82 проекта Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» в качестве целей правового мониторинга обозначает - накопление и систематизация информации о состоянии нормативно-правового регулирования всех сфер общественных отношений в Российской Федерации. Здесь же обозначаются задача мониторинга:

предоставление субъекту нормотворчества объективной информации о:

- существующих теоретических моделях регулирования общественного отношения;

- реально действующих, апробированных моделях регулирования общественного отношения;

- мировых (европейских) тенденциях направлений развития законодательства регулирующего общественное отношение;

- недостатках существующего национального законодательства регулирующего общественное отношение в настоящий исторический период;

- политических последствиях изменения существующего регулирования общественного отношения;

Правовой мониторинг решает задачу создания условий для повышения открытости решений, принимаемых всеми уровнями власти, и степени участия институтов гражданского общества в формировании и реализации этих решений.

К вопросу о возможных субъектах правового мониторинга существуют разные подходы. Согласно одному из них субъекты правового мониторинга могут быть дифференцированы на две основные группы - конституционные и инициативные[99]. К числу первых относятся: Президент РФ; Правительство и органы исполнительной власти РФ; Федеральное Собрание РФ; Счетная Палата РФ; органы судебной власти РФ; органы прокуратуры РФ; органы государственной власти субъектов РФ; органы местного самоуправления; Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации. Группа инициативных субъектов включает в себя: институты гражданского общества, экспертные советы при высших органах государственной власти; научные организации и объединения; корпоративные объединения, правозащитные и экологические организации; политические партии.

По нашему мнению, проведение мониторинга должно осуществляться органами, которые выступают инициаторами принятия нормативного правового акта, кроме того, должно присутствовать документальное подтверждение результатов его проведения. Правовой мониторинг законодательных и иных нормативных правовых актов для Правительства РФ осуществляет Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Помимо сугубо теоретических разработок Институт является не только активнейшим участником законопроектной работы Правительства, но и своего рода фильтром исполнительной ветви власти, инстанцией, определяющей степень юридико-технической подготовки проекта того или иного нормативного акта и его соотнесение с действующим законодательством, осуществляя, тем самым, «императивную экспертизу» законопроектов. Некоторый мониторинг осуществляется федеральными органами исполнительной власти в лице министерств и ведомств. Однако, обычно, он заключается всего лишь в ведомственном контроле за исполнением нормативных правовых актов, причем, только в своей сфере. Кроме того, эта деятельность не скоординирована, как правило, не является обязательной и осуществляется при отсутствии единой методологической основы. В итоге эта деятельность не может принести значимых результатов. В частности, она не дает всесторонней ориентации для законотворческой деятельности, не определяет ее стратегию и системное развитие и, наконец, не влияет радикальным образом на результаты правоприменения.

В то же время как нами было отмечено в статье «Юридическая стратегия правотворческой деятельности»[100] мы считали необходимым создание на федеральном уровне специализированного органа, который бы занимался правовым мониторингом, что можно сделать путем изменения действующей структуры органов исполнительной власти, либо посредством создания самостоятельно действующего органа при Президенте Российской Федерации, палатах Федерального собрания РФ.

В «Журнале российского права» была опубликована статья, также посвященная правовому мониторингу[101]. Эта публикация явилась своеобразным отчетом о работе, которую проводит отдел мониторинга законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Рекомендации, предложенные авторами статьи, реализованы Советом Федерации Федерального Собрания РФ. Таким образом, было принято решение о создании Центра мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Центра мониторинга права) при Совете Федерации Федерального Собрания РФ, координация деятельности которого возложена на Председателя Совета Федерации РФ[102].

В тоже время проведение правового мониторинга должно осуществляться не только органами законодательной власти, но и исполнительной и судебной власти, кроме того необходим единый координирующий орган, который бы находился в подчинении у Президента Российской Федерации.

Сегодня большое внимание ученые различных специальностей уделяют социологическим приемам (методам) исследования, не являются здесь исключением и теоретики права.

Наиболее оптимально проведение правового мониторинга должно осуществляться следующими методами:

- наблюдение;

- анализ;

- синтез;

- оценка полученных сведений.

Одним из первичных социологических методов ученые называют метод наблюдения. В словаре русского языка одним из значений глагола «наблюдать» является «изучать, исследовать»[103].

В одном из учебников нового поколения В.Н. Зенков в общем, абстрактном виде с позиции социологии права пишет: «Под наблюдением в социологии понимается целенаправленное восприятие конкретных явлений и событий, результаты которого фиксируются в определенной форме»[104].

Наблюдение - это, как правило, метод сбора первичной информации об исследуемом предмете с помощью прямого восприятия и различной фиксации фактов, относящихся к предмету изучения.

Рассматривая различные типы (виды) наблюдения, В.В. Лапаева выделила включенное (участвующее) и невключенное (неучаствующее) наблюдение. При невключенном наблюдении исследователь находится вне изучаемого объекта и регистрирует события, не участвует в них. Включенным наблюдением называется такой вид наблюдения, при котором наблюдатель находится в непосредственном контакте с наблюдаемыми им участниками процесса и принимает участие в их деятельности (т.е. включен в исследуемый процесс)[105].

Наблюдение - это активное, телеологическое исследование, изучение того, что представляет какой-то жизненный интерес и что доступно непосредственному восприятию в том виде, как оно есть в действительности, что существует, проявляет себя фактически, без какого-либо вмешательства извне. Данные наблюдения подвергаются определенной профессиональной классификации, на их основе составляются обобщающие выводы (лингвистические, логико-семантические, семиотические, социологические, экономические, правовые и т.д.).

Функциональная ценность метода наблюдения мониторинговой деятельности заключается в том, что он способен обеспечить непосредственный контакт исследователя с тем или иным предметом, явлением как определенными объектами действительности, которые по своим свойствам могут быть весьма объемными и многогранными, что обусловливает профессиональную поливариантность их наблюдения. Прямое взаимодействие мониторинга с объектом образует систему «субъект – объект», в которой объект становится особым предметом наблюдения исследователя. На этом уровне осуществляется изучение объекта, так сказать, вплотную, в идеале - со всех сторон, со всех телеологических позиций на соответствующей профессиональной платформе. Это чрезвычайно важно при рассмотрении того или иного вопроса, поднимает его значение на определенную практическую высоту в общественном сознании, прогностически определяет онтологию его нормативного решения в соответствии с возникшими потребностями.

Е.Эрлих, говоря о недооценке юридической догматикой значения непосредственного наблюдения «жизни права», писал: «Юридическая догматика страдает тем же недостатком, что и школьное обучение: вместо того, чтобы черпать истину в жизни и опыте, она ищет её в сборниках законов и наукообразных комментариях к ним, подобно тому, как школьник познает мир через буквари и учебники. Источник познания права – это, прежде всего непосредственное наблюдение жизни, поступков, обычаев и документов конкретного осуществления права (договоров, завещаний, сделок). Юрист должен наблюдать и взвешивать поведение людей»[106].

Анализ данных наблюдения направлен на детальное исследование, изучение тех или иных признаков, свойств, отношений, выявленных в процессе наблюдения, что постепенно формирует общее представление о наблюдаемом объекте. Профессиональная поливариантность наблюдения обусловливает профессиональную поливариантность аналитической деятельности. Скажем, тематически или концептуально юрист будет анализировать тот или иной законодательный акт с правовой точки зрения, лингвист - с лингвистической, логик - с семантической, социолог - с социологической точки зрения и т.д. Главные требования к аналитической работе - объективность, отсутствие предвзятости, беспристрастность, профессиональная тонкость, глубина видения и понимания того или иного явления, каков бы ни был метод его анализа.

Разновидностью анализа будет выступать анализ документов, который заключается в изучении и толковании содержащихся в документах сведений. В качестве таковых будут выступать законодательные акты, судебные дела, заявления, договоры, нотариальные акты, письма граждан, пресса, правовые памятники, исторические документы, научные публикации, художественная литература и др.

Мониторинговая оценка данных наблюдения и анализа имеет синтетический характер и дает целостное представление о качестве и значимости указанных данных. Синтез всегда следует за анализом, соединяя расчлененные анализом данные наблюдения в одно целое, позволяющее получить какие-то новые знания о наблюдаемом объекте, обобщенно, концептуально оценить его, сделать определенные прогностические выводы.

Синтезирующая оценочная операция мониторинговой деятельности является завершающей в пределах избранного исследования того или иного конкретного объекта, что в свою очередь дает определенные исходные посылки для его последующего исследования, осмысления в соответствии с назревшими новыми потребностями. Именно результаты этой операции могут приобрести установочное значение, качественно обогатить или улучшить нормативно-правовое регулирование определенной сферы общественных отношений либо конкретного социально значимого вопроса.

Обозначенные нами методы правового мониторинга не являются исчерпывающими, но в тоже время позволят решить ряд стоящих перед ним задач, выводы, сделанные при использовании данных методов позволят выявить необходимость в правовом регулировании и возможной эффективности правовых норм и их социализации.

Помимо правового мониторинга в рамках прогнозирования может быть использован мониторинг общественного мнения. Общественное мнение – одно из главных средств обеспечения эффективности действия как ненормативных, так и нормативных элементов в системе регулирования. Учет общественного мнения при разработке правовых норм напрямую говорит о социальной обусловленности правовых норм, выявлении потребностей у участников будущих правоотношений.

Суть общественного мнения заключается в возможности гласного, публичного высказывания населения по злободневным проблемам и во влиянии этой позиции на управленческую деятельность. Содержание и степень влияния общественного мнения во многом определяется, с одной стороны актуальностью, общественной значимостью объекта воздействия, т.е. от того, насколько реальные жизненные процессы, подлежащие оценке населением, затрагивают насущные интересы и потребности людей, с другой - социально-политической ориентацией и установками субъекта управления, его готовностью использовать общественное мнение в своей деятельности.

Общественное мнение оказывается тем более эффективным, чем больше оно дает конструктивные советы относительно способов разрешения тех или иных проблем и тем самым побуждает управленческие органы корректировать свою деятельность.

В современной социологической литературе общественное мнение – это специфическое проявление массового сознания, связанное с высказыванием суждений по общественно значимым проблемам. Общественное мнение как особое явление социальной жизни возможно лишь при условии, когда «общественность осознает себя в качестве субъекта социального поведения; располагает свободной и доступной информацией по предмету обсуждения; способна и имеет возможность выражать свою позицию, располагает широкой сетью функционирующих каналов межперсональной и межгрупповой коммуникации»[107].

При изучении воздействия общественного мнения на нормотворчество важно выделить два основных момента: первый - роль общественного мнения в принятии правовых норм, и второй - включенность социологических исследований в нормотворческий процесс. Применительно к первому верно утверждение о том, что влияние социума на субъекта нормотворчества весьма велико. К сожалению, это не всегда приводит к позитивным результатам: возможны и случаются досадные и опасные деформации нормотворческого процесса, его уход от сложного поиска надежной основы для достижения общего согласия в сторону упрощенных, откровенно популистских решений или решений, явно отражающих частные, групповые, корпоративные интересы.

В любом демократическом государстве мнение граждан оказывает воздействие на субъект нормотворчества. Но в странах с развитой системой парламентаризма и стабильным общественно-политическим строем роль и значение воли общества как фактора правотворчества уравновешены мощной, авторитетной представительной властью и опосредованы деятельностью политических партий и организаций, являющихся вполне эффективным инструментом взаимодействия государства и подданных. Проблема соответствия правовых норм социальным нуждам и ожиданиям решается в таких случаях главным образом с помощью механизма выборов в высшие органы законодательной власти, что гарантирует уважение парламентариев к основным ценностям, признаваемым большинством электората.

Если же представительная демократия еще недостаточно развита, избирательная система далека от совершенства, а партийная система нестабильна, то влияние общественного мнения на принятие правовых норм часто осуществляется напрямую, без надлежащего опосредования, имеет иные масштабы и характер и влечет за собой не всегда удачные последствия. В нездоровой обстановке накала политических страстей, когда различные социальные группы осуществляют давление на законодателя с помощью ультиматумов и всевозможных прочих демонстративно эпатажных акций, качество издаваемых нормативно-правовых актов нередко оставляет желать лучшего. Так, достаточно вспомнить атмосферу, в которой шла подготовка проектов Конституции РФ. С какой поспешностью был принят ныне действующий Основной закон нашего государства! Возможно, тогдашние реалии не допускали промедления и вынуждали к некоторому популизму. Но теперь мы, увы, видим - положения Конституции РФ 1993 г. изобилуют отсылками к по сию пору не существующим нормативно-правовым актам, правовым «ляпам», неясностями[108].

Таким образом, важно провести грань между нужным и полезным участием простых граждан в создании законов и категорически недопустимым «диктатом улицы». Последний способен лишь порождать социальные и политические конфликты.

В условиях социально-политической нестабильности достоверное научное знание о состоянии и динамике общественного мнения и грамотное использование полученного знания в правотворческой деятельности - один из основополагающих факторов обеспечения социальной легитимации принимаемых правовых норм.

Однако, несмотря на обилие проводимых опросов и анкетирований по проблемам, связанным с обновлением нормативно-правовой базы, очень мало делается для того, чтобы такие исследования заняли должное место в сфере научного обеспечения подготовки и принятия правовых актов. И только лишь наличия надежной, достоверной информации о состоянии общественного мнения недостаточно. Важно уметь правильно воспользоваться этими сведениями. В этой связи необходимо уяснить, насколько значимы, весомы для законодателя данные о настроениях в обществе, о потребностях и желаниях народа, какова роль таких данных в механизме принятия решений. Этот вопрос вызывает многочисленные споры.

По нему имеются две диаметрально противоположные точки зрения.

Первая заключается в определении необходимости изучения общественного мнения исключительно для того, чтобы учитывать его, знать и, соответственно, иметь возможность предотвращать социальные взрывы, убеждать, воспитывать. Гораздо важнее наличие компетентных специалистов, способных принимать квалифицированные решения, особенно в периоды социальной нестабильности[109]. Подобный взгляд весьма распространен в кругах, занятых интеллектуальным обслуживанием властных структур[110]. В рамках означенного подхода проводится и большинство опросов и анкетирования населения, причем фиксируется лишь внешний, сугубо эмоциональный аспект массового сознания и отторгается с той или иной достоверностью социально-психологическая атмосфера в обществе, степень напряженности, действительные рейтинги политических лидеров, партий и организаций. При таком изучении часто утрачивается внимание ко всему тому, что могло бы дать сведения об опорных, базовых ценностно-нормативных ориентирах сознания социума, о насущных, актуальных потребностях и правовых ожиданиях различных групп и слоев общества.

Другая точка зрения на роль и значение общественного мнения в процессе создания правовых норм может быть передана следующими словами: законодательствовать следует в строгом соответствии с настроениями и пожеланиями граждан. Придерживающиеся такого толкования специалисты в области социологии права считают, что опрос общественности, проведенный в национальном масштабе, выявляет практически прямые указания по созданию и усовершенствованию нового нормативно-правового акта. Но подход, базирующийся на уверенности, что общая воля, создающая закон, напрямую выражена в общественном мнении, представляется упрощенным.

Во-первых, не учитывается необходимость отделения истинного от ложного в оценках и суждениях общественности. Во-вторых, проблема компетентности общественного мнения никогда не теряет своей актуальности. И, в-третьих, на чью именно волю призывают ориентироваться законодателя? Общественное мнение, как известно, имеет сложную структуру. Помимо доминирующих суждений большинства, в нем присутствуют и иные, зачастую полярные позиции. Так выражает ли большинство в общественном мнении истинно всеобщую волю, способную дать основу новым нормам закона? Эта проблема очень давно и активно обсуждается философами. Еще Ж.-Ж. Руссо в своем труде «Об общественном договоре» указывал: «Общая воля непременно направлена прямо к одной цели и стремится всегда к пользе общества, но из этого не следует, что решения народа имеют всегда такое же верное направление… Часто существует немалое различие между волею всех и общею волею. Эта вторая блюдет только общие интересы; первая – интересы частные и представляет собой лишь сумму изъявлений воли частных лиц»[111].

В социологической литературе также можно встретить утверждение о том, что общественное мнение не есть сумма мнений частных. То есть предполагается следующее. Общественное мнение определяется, как правило, путем анкетирования или опроса некоего числа индивидов. Но выходит, что при суммировании и анализе полученных результатов исследователь имеет нечто качественно иное, характеризующееся гораздо большей, чем просто сумма чьих-либо суждений, степенью всеобщности. На этом и базируется представление об общественном мнении как о непосредственном выражении той воли народа, которая является основой законотворчества. Нелогичность, неадекватность данного подхода социальным реалиям очевидна. Особенно явно это подтверждается в переходные периоды, когда в массовом сознании идут бурные процессы размежевания позиций по принципиальным вопросам, когда общественное мнение раскалывается. И тогда сразу становится заметно несовпадение философско-правового понятия «общая воля» и привычной нам категории под названием «общественное мнение». Порой общая воля может просматриваться вполне определенно. В других случаях очень трудно, зачастую почти невозможно разглядеть за разноплановыми, противостоящими друг другу позициями тот момент общественного согласия, в котором может быть выражена общая воля.

Законодатель должен знать общественное мнение, но отнюдь не обязан непосредственно руководствоваться его суждениями как велениями общей воли. Информация о состоянии общественного мнения должна играть роль исходного материала, из которого законодатель делает нечто качественно иное[112]. Представленный в общественном мнении неупорядоченный, хаотичный конгломерат мнений законодатель должен с учетом многочисленных факторов, необходимых для социальной обусловленности правовых норм, свести к общему знаменателю, который может быть сформулирован в виде всеобщей правовой нормы.

Как бы ни было неустойчиво общественное мнение, за ним всегда стоят объективные потребности общественной жизни. Зачастую эти потребности могут быть неосознаваемы носителями общественного мнения. Вместе с тем, если за изменчивыми и противоречивыми высказываниями специалистам удастся увидеть жизненные интересы, выявить ценностно-нормативные ориентации населения, то они получат информацию, которая необходима для создания социально обоснованных правовых норм. Как пишет В.В. Лапаева «в этом смысле общественное мнение должно быть для органов власти, прежде всего, не «ограничивающим фактором», который они стремятся нейтрализовать путем «убеждения и воспитания» населения, а индикатором социальных потребностей и интересов, которые необходимо знать и учитывать»[113].

Важное место в методике таких исследований должны, на наш взгляд, занять методы изучения общественного мнения. При этом могут быть использованы такие вспомогательные приемы изучения общественного мнения, как контент-анализ прессы и читательской почты; обобщение предло