Основные результаты Второго рейтинга эффективности управления

Агентство

Политических и экономических коммуникаций

(АПЭК)

Лаборатория

Региональных политических исследований

НИУ «Высшая школа экономики» (ВШЭ)

РЕЙТИНГ

ЭФФЕКТИВНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ

В СУБЪЕКТАХ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В 2014 ГОДУ

©АПЭК

Ноябрь 2014

Дмитрий Орлов, генеральный директор Агентства политических и экономических коммуникаций, кандидат исторических наук;

Ростислав Туровский, заведующий Лабораторией региональных политических исследований НИУ «Высшая школа экономики», доктор политических наук, профессор

Основные результаты Второго рейтинга эффективности управления

Второй рейтинг эффективности управления в субъектах Российской Федерации, подготовленный Агентством политических и экономических коммуникаций (АПЭК) и Лабораторией региональных политических исследований Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» (НИУ ВШЭ), – уникальный интегральный аналитический продукт, основанный на синтезе экспертных оценок и специальным образом обработанных статистических и рейтинговых данных. В представленном рейтинге даны оценки эффективности региональной власти на момент составления рейтинга, то есть на ноябрь 2014 года. Рейтинг продемонстрировал как новые тенденции, так и сохранение регионов на прежних позициях.

В целом регионы России и их губернаторы не демонстрируют ни сверхвысоких, ни предельно низких показателей эффективности управления. Ни один из регионов в 2014 году не превышает в рейтинге отметку 0,8[1], что можно было бы считать отличным показателем. Очень благоприятный результат - выше 0,7 - продемонстрировала только первая четверка регионов. Но и результатов ниже 0,4, которые можно характеризовать как откровенно неблагоприятные, ни у одного региона нет. Такие результаты объясняются тем, что практически у всех регионов и губернаторов отмечаются как относительно сильные, так и относительно слабые результаты по отдельным направлениям работы, которые балансируются в итоговых показателях.

Итоговый рейтинг эффективности управления свидетельствует в пользу губернаторов с богатым управленческим опытом и регионов с наиболее стабильной социально-экономической ситуацией. Опытные управленцы, которые не обязательно долго работают на своих нынешних губернаторских постах, но имеют богатую политическую и управленческую биографию, явно доминируют в руководстве первой десятки регионов с наиболее эффективным управлением. Первое место в нем занимает Белгородская область (в прошлом рейтинге – восьмая). Глава Белгородской области Е.Савченко, самый опытный губернатор России, занимает свой пост с 1993 г. Ожидаемо и второе место Татарстана, во многом определяемое эффективной и преемственной по отношению к М.Шаймиеву политикой, которую проводит глава региона Р.Минниханов (в прошлом рейтинге Татарстан занял первое место). На третьем месте - вновь Кемеровская область. Губернатор А.Тулеев работает на своем посту с 1997 г.

Работа органов власти в столичных и нефтегазовых регионах, в которых не только значительны и сбалансированы региональные бюджеты, но и сложились в целом профессиональные управленческие команды, также получает высокую оценку. Москва и Московская область заняли в нашем рейтинге четвертое и пятое места (в прошлый раз – второе и шестое соответственно). Тюменская область осталась на седьмом месте, а Ямало-Ненецкий АО – вышел на девятое (при этом Ханты-Мансийский АО занял более низкие позиции). Попали в первую десятку такие регионы с опытными и успешными губернаторами, как Калужская область и Краснодарский край. На шестом месте находится Чеченская Республика, которая к тому же резко выделяется в позитивном смысле на фоне остальных регионов Северного Кавказа (во многих из которых ситуация заметно ухудшилась, см. ниже). В сравнении с прошлым рейтингом вышли из первой десятки Ростовская и Самарская области (но они остались на достаточно высоких позициях), а вошли в нее Калужская область и Ямало-Ненецкий АО.

В регионах, управление в которых характеризуется как наименее эффективное, среди региональных руководителей преобладают главы, приступившие к этой работе сравнительно недавно и при этом так и не показавшие значимых результатов. Результат ниже 0,5 показывают в нашем рейтинге пять регионов. Последнее место заняла Тверская область, ненамного лучше результаты управления в Ярославской области, Еврейской АО, Архангельской области и Бурятии. Напомним, что Ярославская, Тверская области и Еврейская АО были в самом конце рейтинга и в прошлом году.

В 2014 году в составе России появились два новых субъекта Федерации. Их рейтинговые показатели базировались на экспертных оценках, а также на итогах парламентских выборов 14 сентября 2014 г., и позволяют отнести власти Республики Крым к средним по уровню эффективности; глава Севастополя находится в нижней части списка.

Значительная часть губернаторов регионов с наиболее эффективным управлением уже успешно прошла через выборы, что предопределило укрепление позиций возглавляемых ими субъектов в политико-управленческом блоке нашего рейтинга. Учитывая прежний опыт кадровых решений Кремля, не исключено, что нас ждут новые кадровые перестановки в губернаторском корпусе. Все шесть нижних позиций в рейтинге занимают главы регионов, в которых прямые выборы после их возвращения в 2012 г. пока еще не прошли. Уже в следующем году предстоят выборы губернатора Еврейской АО, находящейся на третьем месте с конца рейтинговой таблицы. В таких регионах могут возникнуть трудности и с поддержкой федеральным центром действующих ныне глав, и с их избранием, если центр все-таки сделает на них ставку. В проблемной зоне, как показывает наше исследование, оказывается достаточно много не прошедших через прямые выборы глав: руководители Смоленской, Костромской областей, Пермского края, а также Северной Осетии и Карачаево-Черкесии, где выборы будут непрямыми. Предстоит поработать над улучшением в целом неблагоприятной управленческой ситуации в регионе и недавно назначенному новому главе Брянской области.

Напротив, позитивная электоральная ситуация у ныне действующих глав Татарстана, Кемеровской области, Чеченской Республики, Калужской области, Ямало-Ненецкого АО и Краснодарского края. Во второй десятке наиболее успешных регионов находятся Ростовская область и Ханты-Мансийский АО, руководители которых также не проходили через выборы. Отмена выборов губернаторов в ХМАО и ЯНАО вполне объяснима в логике консолидации сложносоставного региона. Однако использовать очевидно благоприятную электоральную ситуацию в них власти теперь не удастся.

Изменения в рейтинге в сравнении с прошлым годом отчасти связаны с новыми тенденциями в региональном развитии и региональной политике федерального центра, а отчасти объясняются уточненной и расширенной методикой нашего исследования. Методика основана теперь на большем количестве показателей и учитывает динамические показатели за год. Тем не менее, резких изменений немного. Интересно, что они часто связаны с регионами Восточной Сибири и Дальнего Востока, где накоплено немало управленческих проблем и происходили как позитивные, так и негативные изменения. Так, значительный рост продемонстрировали Камчатский и Приморский края, которые возглавляют В.Миклушевский и В.Илюхин. В.Миклушевский уже успешно избран губернатором в текущем году, а В.Илюхину выборы предстоят, возможно, уже в 2015 г. Заметно улучшились показатели Иркутской области, главе которой С.Ерощенко выборы еще предстоят. Напротив, обращает на себя внимание существенное ухудшение показателей Бурятии.

Заметно снижение рейтинга таких регионов Северного Кавказа, как Ингушетия и Дагестан, нарастание проблем с эффективностью управления в Пермском крае, Вологодской области, Республике Марий Эл. Вологодский губернатор смог обеспечить собственное избрание в этом году, но в условиях очень низкой явки и с не самым впечатляющим показателем поддержки. Выборы глав в Пермском крае и Марий Эл еще впереди (хотя выборы законодательного собрания в Республике Марий Эл прошли в этом году весьма успешно для действующей власти).

Смена губернатора по схеме «досрочной» отставки, как правило, оказывала позитивное воздействие на эффективность управления после выборов, что свидетельствует об адекватном реагировании Кремля на региональные проблемы. В этом контексте существенно улучшились показатели Волгоградской и Орловской областей, Ненецкого АО. Ушел с последнего места и заметно улучшил позиции при новом главе Ставропольский край. В то же время смена главы Кабардино-Балкарии, напротив, не привела пока к позитивным сдвигам, и позиции этой республики в рейтинге ухудшились.

Анализ ситуации по отдельным блокам показывает, что лидеры итогового рейтинга, как правило, обеспечивают высокий уровень эффективности по всем отдельным блокам и по большинству направлений.

В политико-управленческом блоке явным лидером осталась Чеченская Республика, которая также лидирует по трем из четырех направлений, входящих в этот блок (кроме эффективности бюрократии). Второе и третье места в этом блоке занимают Белгородская и Кемеровская области, которые лидируют и по итогам рейтинга в целом. При этом Кемеровская и Белгородская области лидируют по направлению «Эффективность бюрократии», а замыкает тройку Самарская область. Политико-управленческий блок – серьезная проблема Москвы: если в целом столица занимает по этому показателю 9-е место, то по эффективности бюрократии – лишь 19-е, а по общественной поддержке власти – вообще 52-е. Аутсайдером в политико-управленческом блоке стала Ярославская область, отмечаются слабые показатели Тверской области и Пермского края. Все эти три региона еще не проходили через процедуру прямых выборов.

В социальном блоке на первом месте власти Белгородской области. Обращает на себя внимание эффективная социальная политика столичных регионов: Московская область заняла второе место, Москва – третье, за ними следует Санкт-Петербург. Именно Санкт-Петербург занял первое место по эффективности политики в сфере здравоохранения, тогда как Московская область отличилась в сфере ЖКХ. Белгородская область характеризуется наиболее эффективной политикой в сфере межнациональных отношений. Из особенностей рейтинга социальной политики обращают на себя внимание высокие места Новосибирской области и Чувашии, которые по другим направлениям отнюдь не лидируют, а также попадание в десятку Республики Коми. Причем Новосибирская область стала лидером по эффективности образовательной политики. Наихудшие результаты по социальной политике демонстрирует Тверская область, а второе место с конца занял Дагестан.

В финансово-экономическом блоке очевидно лидерство наиболее богатых и/или инвестиционно привлекательных регионов. Первое место занимает Ямало-Ненецкий АО,где при поддержке властей реализуются крупные проекты (он же занял первое место по эффективности инвестиционной политики). Закономерно второе место Москвы и третье – Калужской области, которая отличается благоприятным инвестиционным климатом и заняла в нашем рейтинге первое место по эффективности экономического управления. Москва при этом стала российским лидером по эффективности бюджетной политики.

В финансово-экономическом блоке попали в десятку Ростовская и Иркутская области, что позволило им занять и достаточно высокие позиции в рейтинге в целом. Наихудшие результаты характеризуют Ярославскую и Тверскую области, Еврейскую АО, которые в немного другом порядке замкнули и общий рейтинг. Заметна несбалансированность различных направлений деятельности региональной власти в Мордовии: если по социальному блоку она занимает достаточно высокое место, то в финансово-экономическом блоке оказывается среди аутсайдеров.

Для создания полной картины организаторы исследования также провели дополнительный расчет эффективности бюрократии - эффективности вложения бюджетных средств в сферу государственного управления в регионах. Задача состояла в том, чтобы понять, окупаются ли расходы регионального бюджета на общегосударственные вопросы высокой эффективностью региональной власти. С помощью метода DEA (см. ниже) мы сопоставили расходы на общегосударственные вопросы (отнесенные к числу чиновников, занятых в органах региональной исполнительной власти) и наш итоговый рейтинг эффективности управления. Анализ показал, что расходы на чиновничество в целом окупаются, и в большинстве регионов расходы на бюрократию прямо коррелируют с эффективностью ее работы. Об этом свидетельствует то, что в 24 регионах расчетный показатель эффективности превысил 0,9, а в 57 регионах оказался выше 0,8. Подчеркнем, что речь идет о соответствии большинства регионов условному общероссийскому «идеалу», т.е. расходы на чиновничество окупаются более высоким уровнем эффективности власти по российским критериям. Причем самыми успешными, где показатель составил максимум (единицу), оказались Москва, Татарстан, Белгородская область, а также Чукотка.

Есть и регионы, где показатель эффективности бюрократии значительно ниже. Он составил менее 0,7 в четырех регионах: Тверской, Ярославской, Архангельской областях и Еврейской АО, – применительно к которым можно говорить о том, что затраты региона на общегосударственные вопросы являются наименее эффективными.