Новый уровень стратегического муниципального управления.

ДОКЛАД М.К. БАНЩИКОВА

СИСТЕМНОЕ МОДЕЛИРОВАНИЕ РАЗВИТИЯ ГОРОДОВ:

новый уровень стратегического муниципального управления.

Во всем мире передовые города, задающие тон в экономике, дизайне, новых технологиях и стиле жизни, существенно изменили формат стратегического планирования. Новые стратегические документы отличается от традиционных (концепций социально-экономического развития, генерального плана и др.) как правило значительно большим временным отрезком планирования, меньшей детализацией, но при этом большей степью концептуализации. Такие новые форматы, как Мастер-план есть в большей степени методология реализации долгосрочной стратегии развития города, методология градостроения на данном географическом участке в данный период времени в данном геополитическом контексте. Можно сказать, что мастер-план в значительной степени больше философский и социально-политический документ, чем архитектурный и строительно-планировочный.

Мировая практика создания и применения мастер-планов обширна, но еще очень молода. В последние несколько лет создание мастер-планов стало модным трендом планировочной деятельности, поэтому при фундаментальном анализе зарубежного опыта надо учесть, что зачастую этим термином называют любой концептуальный градостроительный документ – от стратегии города до общего архитектурного плана нового кондоминимума. Однако, можно выделить действительно прогрессивные и инновационные мастер-планы ряда городов мира, предлагающие новую структурно-функциональную модель крупного муниципального образования.

План развития города – это, прежде всего, модель. Модель того, каким должен быть город через определенный промежуток времени, модель того, каким его хотели бы видеть жители. В этом смысле эффективным представляется структурно-функциональный подход к моделированию, базирующийся на методологии системной и структурно-функциональной школ социально-политических исследований (Д.Истон, К.Дойч, Т.Парсонс, Г.Алмонд, С.Верба и др.)

С точки зрения структурно-функционального подхода в социальной модели (в данном случае модели города) важно выделить четыре основных блока функций.

Так, блок функций целеполагания охватывает идеологическую, управленческую (на уровне стратегического планирования), исследовательскую и политическую функции жизни города как социальной системы.

В продвинутых современных мастер-планах городов этому блоку функций соответствует пакет документов, описывающий стратегический вектор развития города. Этот пакет включает в себя:

-декларацию об основных ценностях и приоритетах города, т.е. доктрину или манифест (1-й уровень целеполагания);

-миссию города, т.е. документ, описывающий смысл существования и предназначение города, служащий символической и семантической основой консолидации всех социальных слоев и групп в единую социальную систему города (2-й уровень целеполагания);

-видение будущего города, т.е. документ, описывающий тот образ, который жители хотят видеть через определенное время (3-й уровень целеполагания);

-основные цели развития города на планируемый период (4-й уровень целеполагания).

Функции целеполагания, таким образом, придают смысл и задают направление развития города. Это другой подход, весьма отличный от традиционной для современной России советской градостроительной философии с ее ориентацией на ценности и категориальный аппарат плановой мобилизационной экономики (приоритетное развитие производства, удовлетворение все возрастающих потребностей трудящихся, функциональное зонирование города и т.д.)

К блоку функций адаптации относятся, прежде всего, экономические функции города как социальной системы. В современных мастер-планах городов этому блоку соответствует ставка на развитие так называемой «новой экономики» - т.е. на новейшие информационно-коммуникационные технологии, энергосберегающие производства, инновации, бизнес-стартапы.

Функции интеграции – это инженерная, энергетическая, коммунальная, транспортная и телекоммуникационная инфраструктура. В современных мастер-планах этому блоку функций соответствуют, например, новые интерпретации транспортной функции города как социальной системы. Ведь для успешного осуществления транспортной функции не нужны такие характеристики как чрезмерная мощность автомобилей или их чрезмерное количество. Важнее другие показатели и категории: новые формы транспорта, связность городских объектов и подсистем, прозрачность и проницаемость города. Важнейшей функцией интеграции оказывается и функция противодействия коррупции, вредящей городу как социальной системе.

К блоку функции поддержки моделей поведения – относятся сферы образования, культуры, искусства, развлечений и т.д. Как и в любой социальной системе, в системе города этот блок функций не столь заметен, но с некоторым временным лагом оказывает фундаментальное влияние на всю систему. В современных концепциях развития городов этому блоку функций соответствует новая городская культура и новые морально-этические ценности жизни. К этим функциям относится очень широкий спектр процессов – от формирования постиндустриальной «зеленой» городской этики до развития искусства и городской молодежной субкультуры.

Если взглянуть с позиций структурно-функционального моделирования на новейшие мастер-планы выдающихся зарубежных городов, можно обнаружить ряд устойчиво повторяющихся трендов, которые, соответственно, возможно структурировать в рамках перечисленных четырех блоков функций.

Так, мастер-план Сингапура четко и эмоционально емко описывает идеологию и стратегию города: «Grate city to live, work and play in» («Великий город для жизни, работы, развития и развлечения»). Миссия Сингапура конкретизирует это видение: An intelligent nation, a global city, powerd by infocom (Интеллигентный, образованный народ, глобальный мировой город, движимые новейшими информационно-коммуникационными технологиями). Отметим, что в этих простых словах очень конкретно описаны смысл существования и место Сингапура в геополитическом и гео-экономическом контекстах. Миссия города проста и доступна для понимания любому его жителю. При этом она придает смысл и вектор человеческим жизненным стремлениям, служит основой для самоидентификации и интеграции. На вечный вопрос саморефлексии «Кто я?» житель Сингапура может ответить: «Я – житель самого передового и высокотехнологичного города Земли, города для людей, жизни, хай-тек бизнеса и оборазования. И я – часть всего этого!» Соответственно, аналогично строится ответ и на вопрос «Кто мы?». Осознание того, что «мы – это великий мировой город для жизни, работы и развития» образует понятную интеграционную матрицу очень устойчивых лояльных связей каждого из членов данного социума со всем социумом как системой.

Далее, блок функций целеполагания конкретизируется через цели. Говоря о целях мастер-плана Сингапура мы будем использовать оригинальный термин Инфоком (Infocom), который ранее мы перевели как «новейшие информационно-коммуникационные технологии». На самом деле это термин несколько шире и является вообще ключевым специфичным понятием всех четырех блоков функций Сингапура как социальной системы, ключевым понятием мастер-плана этого мегаполиса. Итак, вот четыре основных цели мастер-плана Сингапура:

- Создать супер-скоростные, интеллектуальные и надежные инфраструктуры для развития Инфокома.

- Развивать промышленность, конкурентноспособную на мировом уровне за счет информационно-коммуникационных новейших технологий.

- Формировать, воспитывать и развивать человеческие ресурсы для Инфокома.

- Изменять ключевые сектора экономики в направлении инновационного внедрения Инфокома с помощью государственных (правительственных) и общественных механизмов.

Поистине амбициозную задачу призван решить мастер-план Пекина – ведь согласно этому документу к 2020 году в столице Поднебесной будут жить 18 миллионов человек. Миссия города, которую мы бы отнесли к блоку функций целеполагания, сформулирована в 3 основных пунктах:

- Пекин – это город мировой метрополии (City of World Metropoly). С одной стороны, это означает четкий приоритет на космополитичность и открытость миру, комфортные условия для гостей, инвестиций, делового, научно-технического и культурного сотрудничества. С другой стороны (и это взаимодополняемо), мировая метрополия - это не только крупнейший мировой центр и столица страны, это еще и столица «Китайского мира», центр притяжения и самоидентификации для колоссальной, разбросанной по всей планете китайской диаспоры, для всех, интересующихся Китаем, желающих сотрудничать или делать бизнес в новом мире доминирования новой мировой фабрики. Это очень мощный геополитический долгосрочный задел и китайцы весьма мудро и дальновидно поставили его на первое место в формулировке миссии своей столицы.

- Пекин – это национальная столица, центр развития исторического наследия и символ китайской государственности. Здесь китайцы продолжают традицию централизованности своего государства, четко включая это в миссию города-столицы. Открыто и конкретно провозглашаемый в миссии города государственнический идеологический стержень позволяет, в частности, объяснять и легитимизировать существенные ограничения в свободе передвижения и использования частного транспорта.

- Пекин – это город людей и для людей. Это означает, что в рамках целеполагающего блока функций города как социальной системы провозглашаются и гуманитарные приоритеты. Не градостроительство ради градостроения, а развитие города для его жителей.

Мастер-план Пекина предполагает определенную «перезагрузку» общественного сознания города с потребительской на экологическую модель бытия. И это является важнейшей чертой целеполагательного блока функций города как социальной системы. Конечно, здесь надо учитывать особенности национального менталитета китайцев, влияние конфуцианской этики и специфического коммунистического политического режима. Но, делая поправку на эти особенности, нельзя не видеть, что Пекин идет в рамках (а может быть и в авангарде) мирового тренда на гармонию с окружающей средой, развитие личности, креатива и высоких технологий. Термины intelligent economy (умная, интеллегентная экономика) и green economy («зеленая», экологичная экономика) являются ключевыми понятиями пекинского мастер-плана. Кстати, к 2020 году данный мастер-план предусматривает увеличение территорий зеленых насаждений в Пекине с нынешних 44% до 48% от общей площади города (для сравнения, в Москве этот показатель составляет около 32% и по Генплану практически не изменится, что расценивается как большое достижение).

Важнейшее внимание мастер-план Пекина уделяет вопросам транспортно-коммуникационной связности города, или тому, что мы называем интеграционным блоком функций. Так, дальнейшее бурное развитие города структурировано по двум основным транспортным осям. При этом вначале проектируются и строятся дороги, парковки, инженерная, коммунальная и телекоммуникационная инфраструктуры, а лишь затем – жилищные, офисные и торгово-развлекательные площади. В рамках этого направления пекинский мастер-план, например, предусматривает существенное перераспределение пассажиропотока за счет ввода в строй 570-ти километров путей новых скоростных электричек.

Большой интерес представляют концепции японских городов. Так, мастер-план Киото описывает миссию города как «центр для свободного сотрудничества и взаимодействия мировых культур», что вообще-то довольно инновационно для традиционно японоцентричной древней столицы страны Ямато. Данный мастер-план, описывая блок функций целеполагания, выделяет три основных цели:

- «Жизнь в гармонии и мире». Это означает город, где все, независимо от возраста, спортивной подготовки, стажа оседлости и места жительства, могут вести активный образ жизни. Это означает создание и развитие атмосферы взаимопомощи, неравнодушия и безопасности («город, который поддерживает всех и поддереживаемый всеми» - этакий римэйк старого принципа «один за всех и все за одного»), когда каждый горожанин живет с миром и гармонией в душе и сердце, в мире и гармонии с окружающей средой.

- «Процветающий город». Это город, полный очарования, начиная от сохраненных исторических видовых панорам улиц и двориков до расчета необходимого количества районных инструкторов традиционных техник по оздоровлению и увеличению продолжительности жизни. Это город, полный жизни, с приоритетным вниманием развитию новых (прежде всего – высокотехнологичных) форм малого бизнеса, бизнес-стартапам, молодежным инновационным центрам. Соответственно, инфраструктура города должна быть ориентирована на эти цели: полный Интернет-охват города, приоритет экологическому транспорту и т.д.

- «Доверие между горожанами». Это означает одновременно безопасность, неравнодушность, взаимопомощь и гражданскую политическую культуру активного участия в муниципальной жизни. Это означает вовлечение, интегрирование горожан в жизнь единого организма и максимальное использование их свободного, творческого потенциала.

Таким образом, на примере передовых мастер-планов крупнейших городов можно отследить современные идеи, концепции и понятия, определяющие современный урбанистический дискурс. В отношении блока функций целеполагания этот дискурс характеризуется ориентацией на экологичность, гармонию с окружающей средой (в широком смысле этого слова) на человечность и, можно сказать, душевность города.

В отношении блока функций интеграции современные мастер-планы являются документами, нацеленными на отказ от жесткого функционального зонирования (на промышленные и спальные районы), на большую прозрачность, проницаемость и связность городских территорий, на универсальное, смешанное и ориентированное на человека назначение районов города. Эти идеи проходят красной нитью в мастер-планах не только Сингапура, Пекина и Киото. Видение мастер-плана Балтимора – Live, earn, play, learn (жить, зарабатывать, отдыхать и учиться) - почти дословно повторяет слоган Сингапура. Вообще, концепция live work play уже стала нарицательной в мировом урбанистическом дискурсе и означает, в широком смысле, такой города, в котором большей части населения не надо ездить через весь город (на работу, учебу и т.д.) два и более раза в день. Не в этом ли заключается один из механизмов решения проблемы пробок?

Блок функций адаптации в современных мастер-планах завязан на таких ключевых понятиях как инновационная экономика, хай-тек и инфоком-бизнес с соответствующей инфраструктурой, энергосбережение и альтернативная энергия, экологичный бизнес, стартапы и т.д. Очевидно, что такие адаптационные функции сильно отличаются от адаптационных функций города периода «приоритетного развитие производства средств производства над производством товаров потребления». А ведь генпланы почти всех российских городов остаются в рамках понятий и концепций того периода.

То же самое относится и к блоку функций поддержки моделей поведения. Продвинутые зарубежные мастер-планы закладывают программу постепенного формирования новых горожан через воспитание, образование, культуру и искусство. Эти вопросы не оторваны друг от друга и не брошены на произвол судьбы («ваши дети – вы их и воспитывайте»). Нет, они сформулированы в целях и конкретизированы в задачах развития соответствующего города. Ценности экологичности, взаимопомощи, инновационности и патриотизма, а не интересы отдельных приближенных к власти землевладельцев формируют образ будущего продвинутых городов.

В России мастер-план приняла Пермь. Этот опыт имеет как позитивные, так и негативные стороны. С одной стороны, впервые в нашей стране для стратегического планирования крупного города использована современная форма документа, привлечены известные западные специалисты, учтены новейшие международные градостроительные тенденции, методы и технологии. С другой стороны, пермский мастер-план вызвал целый фронт споров и протестов со стороны архитектурного сообщества и землевладельцев города. Первых особенно возмущала сумма контракта, целиком ушедшая голландскому проектировочному бюро, а вторых – утрата рычагов лоббирования собственных интересов при планировании землепользования в городе.

Зарубежный опыт новых подходов к стратегическому планированию развития городов может и должен быть учтен и использован в России, в частности, в планировании развития Москвы. Именно новая форма документа, ориентированная на людей, на развитие человеческих ресурсов, может совершенно по новому подать и колоссальный материал существующего Генплана. Опыт подвинутых зарубежных мастер-планов, а так же опыт мастер-плана Перми показали, что во внедрении новой формы градостроительного плана, необходимо учитывать следующее:

Во-первых, любые действительно масштабные новые начинания, такие как концепция развития или мастер-план города нуждаются в очень тщательной пропаганде и разъяснении. Иначе, несмотря на их прогрессивность и качественность, против них ополчатся все – так и произошло в Перми. Важнейшая социальная функция мастер-плана как раз заключается в интеграции жителей города вокруг общих морально-этических ценностей и общего видения будущего своего города.

Во-вторых, в любом городе есть творческие, активные люди. На этих местных людей необходимо опираться в таких проектах как мастер-план города. Они лучше знают местные нюансы и они обеспечат привязку к «земле».

В-третьих, концепция развития города и мастер-план это всегда политический проект. Он наступает на интересы крупных экономических сил, но и дает мощны импульс развития новым прогрессивным экономическим формам, а так же целым социальным слоям. И такой проект должен объединять силы города, региона и Федерации. Тогда такой проект становится лицом и региона и регионального лидера. Для этого нужны очень неравнодушные люди, готовые рисковать, если хотите, своей должностью ради долгосрочных интересов города и его жителей.

В-четвертых, мы живем в стране с колоссальным культурным и историческим опытом и энергетикой. К русским, российским моральным и культурным ценностям уже поднялась волна внимания и интереса. Это, наряду с передовыми мировыми достижениями в градостроении, должно стать основой новой философии и идеологии развития российских городов. И мастер-план может стать адекватным жанром структурно-функциональной модели такого развития.

Таким образом, важнейшим показателем эффективности политического руководства крупным муниципальным образованием становится создание моральных ценностей, придание смысла жизни горожан и долгосрочного вектора развития города. Системный подход позволяет свести воедино все управленческие функции города так, чтобы выдерживался смысл существования и развития города, его историческая миссия.