Историческое измерение административной науки

Теория административно-государственного управления яв­ляется одним из наиболее важных и перспективных направле­ний современной политической мысли. Долгое время она разви­валась в русле общей политологической традиции и лишь в конце XIX века стала выделяться в качестве самостоятельной об­ласти научных исследований.

Вычленение политической сферы из целостного, неразделен­ного человеческого социума, отделение мира политического от эко­номической, социальной и духовной подсистем произошло доволь­но поздно. Первоначально политические феномены изучались в рамках господствующих социокультурных парадигм в связи с об­щим комплексом общественных явлений. В течение почти двух тысячелетий — со времен античности и вплоть до XVIII века — все знания о социальных явлениях были единой целостной сис­темой. Но уже Аристотель придавал учению о государственном управлении самодовлеющее значение. Вся общественная жизнь, по его мнению, укладывалась в рамки политической жизни и ста­вилась на службу государству. Он подчеркивал: «…поскольку на­ука о государстве пользуется остальными науками как средст­вами и, кроме того, законодательно определяет, какие поступки следует совершать и от каких воздерживаться, то ее цель включает, видимо, цели других наук, следовательно, эта цель и будет высшим благом для людей»¹.

В 1887 г. профессор Вудро Вильсон — будущий президент США — положил начало теоретической разработке вопросов адми­нистративно-государственного управления в своей работе «Изу­чение администрирования». Он подчеркнул, что «наука адми­нистрирования будет искать способы улучшения деятельности правительства, сделает его работу менее трудоемкой, приведет в порядок организацию управления»⁴. Вильсон считал, что сме­на политического руководства не должна влиять на деятель­ность несменяемого административного аппарата. Таким образом, задачей государственной администрации провозглашалось оперативное и компетентное проведение в жизнь решений любой группы политических лидеров — «избранников нации».

В. Вильсон разработал модель «административной эффектив­ности», предложив использовать в административно-государствен­ном управлении методы организации и управления в бизнесе, раци­ональные и действенные. Он обосновал также необходимость высокого профессионализма в системе государственного админи­стрирования, т.е. подбора государственных служащих по их профессиональной компетентности. Тем самым бюрократия должна была превратиться в инструмент профессионального управления с его принципами «иерархии и разделения функций».

Большинство современных исследователей считают, что имен­но с появлением работ В. Вильсона, Ф. Гуднау, М. Вебера можно говорить о начале первого этапа в развитии теории административно-государственного управления как самостоятельного научного направления. Хронологические рамки данного этапа условно можно определить с 80-х годов прошлого столетия по 1920 г.

Второй этап в развитии теории административно-госу­дарственного управления продолжался с 1920 по 1950 гг. Осо­бенно большие успехи в эти годы сделали американцы, что объ­ясняется рядом причин. В отличие от европейских стран, в США высшие учебные заведения уже в тот период пользовались большой свободой в составлении учебных программ и выборе препо­давателей. Они имели возможность экспериментировать, широко вводить новые курсы, одним из которых был курс теории адми­нистративно-государственного управления, что способствовало раз­витию и распространению новой науки¹⁵.

Напротив, в Европе (особенно во Франции, Великобритании) система обучения в те годы была излишне централизована, единообразие являлось правилом.

В 20—50-е годы наиболее известными направлениями в теории административно-государственного управления были «классиче­ская школа» и «школа человеческих отношений». Яркими пред­ставителями «классиков» являются А. Файоль, Л. Уайт, Л. Урвик, Д. Муни, Т. Вулси. Целью классической школы была разработка принципов административно-государственного управления. При этом почти все «классики» исходили из идеи, что следование этим принципам приведет к успеху государственного администрирова­ния в. разных странах.

Наиболее известными учеными направления «школа человеческих отношений» были М. Фоллет, А. Маслоу, Э. Мэйо, У. Мэрфи. В своих исследованиях они обратили внимание на анализ психологических факторов, вы­зывающих удовлетворенность работников своим трудом, по­скольку в ряде экспериментов удалось добиться повышения производительности труда за счет улучшения психологического климата и усиления мотивации.

Развитие таких наук, как психология и социология, и совершенствование методов исследования после второй мировой войны сде­лали изучение поведения на рабочем месте в большой степени строго научным. Среди наиболее крупных фигур в 50—60-е го­ды следует назвать Г. Саймона, Д. Смитцберга, В. Томпсона, Д. Ис­тона. Именно они начали разрабатывать новый подход к госу­дарственному администрированию — поведенческий или бихевиоральный. В позитивном отношении оригинальность их работ состоит в том, что авторы стремились представить в каче­стве фундамента науки управления достижения современной социальной психологии и социологии и объяснить реальное функционирование административных служб через анализ пове­дения работающих в них индивидов и групп.

С начала 60-х годов в государственном администрировании быстро начал набирать популярность системный подход, чему в немалой степени способствовали работы Д. Истона, Г. Алмонда, Т. Парсонса. Применение теории систем к административно-го­сударственному управлению во многом облегчило для руководи­телей задачу увидеть всю организацию в единстве составляющих ее частей, которые неразрывно связаны с внешним миром. Этот подход также помог интегрировать вклады более ранних школ, в разное время доминировавших в теории и практике адми­нистративно-государственного управления²¹.

Главная идея системного подхода заключается в признании взаимосвязей и взаимозависимости элементов, подсистем и всей си­стемы государственного администрирования с внешней средой, т.е. с обществом в целом.

Сегодня системный подход является одним из самых влия­тельных направлений как в теории административно-госу­дарственного управления, так и в научном управлении в целом. Многие известные ученые полагают, что роль этого направления в современной науке будет возрастать²².

Сторонники ситуационного подхода к административно-государственному управлению утверждают, что оптимальных структур не существует. Тем более государственное адми­нистрирование должно быть организовано таким образом, что­бы оно было на уровне сложностей и динамики современного об­щества. Центральной идеей ситуационного подхода является анализ ситуации, т.е. конкретного набора обстоятельств, которые силь­но влияют на данную административную организацию в данное конкретное время. Поскольку в центре внимания постоянно оказывается новая ситуация, в рамках этого подхода особое значение приобретает «ситуационное мышление». Используя этот подход, руководители могут лучше понять, какие приемы бу­дут в большей степени способствовать достижению целей орга­низации в конкретной ситуации.

Ситуационный подход является достаточно новым направле­нием в науке, поэтому трудно полностью оценить сегодня истин­ное воздействие данной школы на теорию и практику адми­нистративно-государственного управления. Тем не менее уже сейчас можно сказать, что его влияние велико и, наверное, бу­дет расти в будущем.

Для любой науки весьма важным представляется определе­ние ее методологических оснований. Начнем с традиционного — определения объекта и предмета. Объектом теории ад­министративно-государственного управления является административно-государственная деятельность. На втором Совещании экспертов ООН было дано определение административно-государственной деятельности как «процесса достижения национальных целей и задач через государственные организации»²⁴ . При этом подчеркивалось, что понятие адми­нистративно-государственной деятельности может быть распространено на администраторов службы исполнительных, законодательных и судебных органов.

В свете этого определения предметом теории ад­министративно-государственного управления является научное обоснование процесса достижения оптималь­ного государственного управления путем организации. Американ­ский политолог Маршелл Даймок в своей работе «Философия ад­министрирования» приходит к выводу, что современная теория административно-государственного управления — это «новый научный синтез, имеющий необходимое отношение ко всем об­ластям знания и всем вопросам, которые входят в осуществ­ление официальной политики и программ»²⁵.

Следует подчеркнуть, что теория административно-госу­дарственного управления является междисциплинарной наукой. Как показал наш экскурс в историю, это научное направление возникло на пересечении теории политики и менедж­мента (при ведущей роли политологии); впоследствии во многом использовались достижения других социальных наук — психологии, философии, социологии.

Основополагающими категориями в теории административ­но-государственного управления являются понятия «государствен­ное администрирование», «административно-государственное управление», «бюрократия». Когда термин «бюрократия» встреча­ется рядовому гражданину, он думает о бюрократической воло­ките, которую необходимо преодолеть, чтобы добиться каких-ли­бо услуг или информации.

Реформирование государственного аппарата и системы государственного управления, начавшееся в нашей стране со второй половины 80-х годов, придало особую актуальность проблеме заимствования зарубежного опыта. Очевидно, речь не идет о необходимости чисто механического использования иностранных моделей государственного управления. В вопросе о заимствованиях позитивных наработок зарубежного административного права должны соблюдаться взвешенность, а также учитываться совместимость рецепируемых норм и реалий украинской правовой системы.

Изучение административного права зарубежных стран, помимо прочего, позволяет уяснить механизм принятия управленческих решений в государствах, поддерживающих и расширяющих торгово-экономические и иные контакты с Украиной.

Родиной административного права считается Франция. Более раннему формированию административного законодательства в этой стране способствовала Доктрина, в соответствии с которой органы управления должны быть безоговорочно отделены от судов, к которым французская буржуазия не питала доверия.

Административное право стран континентальной системы представляет собой совокупность правовых норм, которые регламентируют прежде всего организацию системы государственного управления, их взаимоотношения, внутреннюю структуру и правовой статус. Кроме того, административно-правовые нормы регулируют отношения между административными учреждениями и отдельными гражданами.

В англосаксонских странах административное право развилось в самостоятельную отрасль позднее. Долгое время в Великобритании в отношении органов управления применялись нормы общего право (common law). С расширением государственного вмешательства в экономику и другие сферы общественной жизни развивается административная деятельность и укрепляется аппарат административной власти. Этот процесс сопровождается появлением специфических норм, относящихся только к деятельности органов управления.

В англосаксонской системе административно-правовое нормотворчество сосредоточилось на выработке процессуальных гарантий прав частных лиц против произвольных действий государственных органов. Административистика Великобритании и США исходит из того, что административное право не регламентирует организацию и структуру государственного аппарата, зато детально регулирует практически все аспекты отношений частных лиц и административных органов.

Для государственного строя США в целом и для административного права в частности характерно верховенство федеральной конституции. В конечном счете именно в ней находят ответ на вопросы о своих правах американские граждане и государственные органы. Конституция закрепляет разделение полномочий между тремя ветвями власти: законодательной, исполнительной и судебной. Суды, наделенные конституционной властью решать окончательно все спорные правовые вопросы, контролируют две другие власти во всем том, что касается права. Это обусловило их исключительно сильные позиции в американской системе государственного управления.

§ 1. Особенности административного права и его источников

По установившейся традиции административное право регулирует три объекта: административное нормотворчество; административную квазисудебную деятельность; контроль судов над администрацией.

Американцы сосредоточивают свое внимание на "внешнем административном праве", т. е. на той части отрасли права, которая регулирует взаимоотношения учреждений с частными лицами. Они интересуются "внутренним административном правом", регулирующим внутреннюю структуру администрации и взаимоотношения между отдельными ее составными частями, лишь в той мере, в какой это необходимо для оказания юридической помощи частным лицам. То же самое можно сказать и о гражданской службе (Schwarti B. Administrative Law. - Boston, 1976. P. 2.) и о местном управлении.

Американцы склонны рассматривать свое административное право как совокупность юридических норм, призванных защитить частное лицо от произвола бюрократии. Как писал в 1928 г. американский ученый Э. Фройнд, "административное право - это право, контролирующие администрацию, а не право, созданное администрацией" (Freund Е. Cases on Administration Law. - St. Paul, 1928. P. I). Об административном праве в таком понимании речь идет лишь тогда, когда сталкиваются частное лицо и учреждение и необходимо разрешить возникший между ними конфликт.

Источники административного права. Источниками административного права США являются: конституции (федеральная 17 сентября 1787 года и штатов); законы федерации и штатов; судебные решения; акты административных учреждений.

Организация администрации

Федеральные административные учреждения. На уровне федерации в систему органов исполнительной власти входят президент, департаменты, правительственные корпорации, независимые ведомства и другие учреждения. Согласно законодательству административными учреждениями являются только те из них, которые не осуществляют военные или внешнеполитические функции и которые имеют полномочия выносить решения в отношении юридического статуса частных лиц, т. с. решать вопросы об их правах и обязанностях. Администрация предполагает не простое исполнение, а управление главным образом через регулирование, осуществляемое с помощью передаваемых администрации нормотворческих и судебных полномочий. Признание того или иного органа в качестве административного учреждения имеет важные правовые последствия. Оно означает, что его деятельность должна осуществляться в процедурных рамках, установленных законодательством об административной процедуре, которые предоставляют частному лицу право на участие в административном процессе в целях защиты его интересов, на обращение затем в случае необходимости в суд с иском (См. подробнее: Никеров Г.И. Административное право США. - М., 1977. С. 32-35).

Гражданская служба. Начало современной гражданской службе в США на уровне федерации было положено в 1883 г. Законом о гражданской службе. Этим актом упразднялась практиковавшаяся ранее система "добычи", в соответствии с которой президент, победивший на выборах, мог полностью сменить всех должностных лиц. Закон ввел в действие новую систему (систему заслуг) и конкурсные экзамены для набора на службу и назначения на подавляющее число должностей. Запрещалась дискриминация по признаку партийной принадлежности, а гражданская служба объявлялась политически нейтральной. Закон учредил особый орган - Комиссию гражданской службы, ставшую впоследствии независимым ведомством в системе исполнительной власти.

В последующие годы законодательство, регулирующее гражданскую службу, неоднократно дополнялось и изменялось. Одним из последних наиболее значительных актов был Закон о реформе гражданской службы 1978 г.. Этим законом вместо комиссии были созданы в качестве независимых ведомств три новых органа (Управление по руководству персоналом, Управление особого советника и Совет по охране системы заслуг), которым было поручено выполнение трех различных функций, порученных ранее комиссии: 1) управление набором, обучением и продвижением служащих; 2) расследование случаев нарушений правовых норм; 3) вынесение решений по таким нарушениям. Помимо этого Закон 1978 г. предусмотрел проведение ежегодной оценки работы служащих, усилил их поощрение путем более широкого применения премий и создал новую группу служащих - Службу старших руководителей. Многочисленные и очень детальные правовые нормы по вопросам гражданской службы содержатся в основном в кодифицированном пятом разделе Свода законов США.

Не все федеральные служащие относятся к числу гражданских служащих. Ими не являются: должностные лица, находящиеся на "правительственной службе", т. е. руководители департаментов и ведомств, сменяемь1е новым президентом; военнослужащие; обслуживающий персонал правительственных органов, набираемый в неконкурсном порядке; некоторые другие категории служащих. К гражданским служащим относятся в основном все те, которые подпадают под юрисдикцию вышеуказанных управлений и совета. В 1988 г. таких было 60%.

В США существует сложная, детальная классификация работ и должностей в зависимости от относительной сложности обязанностей и ответственности, к которой тесно привязаны соответственно ставки оплаты труда.