Европейского союза – общей внешней политики и политики безопасности

Критическая переоценка деятельности Европейского союза на международной арене показала, что здесь далеко еще не достигнуты даже те цели, которые провозглашены в Маастрихтском договоре. Государства-члены, особенно наиболее крупные и мощные из них, предпочитали во многих случаях действовать самостоятельно, сравнительно редко использовали возможности совместных выступлений в рамках Союза. В связи с предстоящим расширением Союза такая практика может не только ослабить его внешнеполитический потенциал, но и породить разброд и шатания среди его участников, политику которых трудно будет эффективно координировать. Конечно, ситуация не выглядит так драматически, как это пытаются доказать сторонники полного единения. В ряде сфер деятельности Европейского союза, например, в торговой политике, оказании экономической помощи, содействии развитию отдельных стран и регионов, в деле гуманитарной помощи, достигнут весьма высокий уровень сотрудничества. Европейский союз здесь выступает чаще всего как единая структура, хотя далеко не всегда. Что же касается внешней политики и политики безопасности, то на этих участках прогресс не очень заметен.

Слабая эффективность Европейского союза в сфере общей внешней политики и политики безопасности во многом объяснялась его неспособностью быстро принимать решения по наиболее сложным и острым вопросам. Еще хуже обстояло дело с выполнением принятых решений государствами-членами. Сложная организационная структура Европейского союза изобиловала в сфере внешней политики и политики безопасности проявлениями рассогласованности функций различных институтов и других органов, особенно многочисленных комитетов, и соответственно спорами об их компетенции, которая – надо признать – очень часто была недостаточной.

Итак, проблемы состояли как в отсутствии необходимой политической воли, так и в неудовлетворительности организационной и правовой базы «второй основы». Ситуация нашла отражение в том, что при рассмотрении вопросов общей внешней политики и политики безопасности на Межправительственной конференции преобладал декларативный тон. Осторожность была взята как единый стандарт. Это отчетливо проявилось уже при формулировании основных целей, которые должны достигаться в процессе повышения роли Европейского союза на мировой арене. Организаторы Межправительственной конференции назвали такие цели:

соединение в одно целое различных направлений, что позволит иметь единую и эффективную внешнюю политику, располагающую работающими структурами и процедурами, обеспечивающими ее устойчивость и последовательность;

улучшение общей внешней политики и политики безопасности на всех этапах ее разработки и осуществления;

создание надлежащего «лица Европы» в отношении безопасности и обороны в качестве интегральной части совместной внешней политики и политики безопасности.

Европа должна быть способна выступать вовне единым фронтом – такова задача-максимум, провозглашенная в подготовительных документах. Однако авторы документов оговаривались, что ни Маастрихтский договор, ни особенно существующая практика не гарантируют ее выполнение. Расчет делался на повышение роли как Совета, так и Комиссии в разработке и осуществлении единой внешней политики.

Более конкретные механизмы не намечались. Общая постановка проблемы и декларативные пожелания повысить эффективность внешней политики Европейского союза свидетельствовали о том, что на большее рассчитывать сегодня не приходится.

В Амстердамском договоре укреплению «третьей опоры» Европейского союза уделено немалое внимание. Ряд статей Маастрихтского договора был изменен, появилось немало новых статей. Заново сформулирована ведущая статья («J».l), определяющая главные цели общей внешней политики и политики безопасности Европейского союза.

Отныне такими целями являются:

защита общих ценностей, фундаментальных интересов, независимости и интегрированности Союза в соответствии с принципами Устава ООН;

усиление безопасности Союза во всех аспектах;

сохранение мира и укрепление международной безопасности в соответствии с принципами Устава ООН, а также с принципами Хельсинкского Заключительного акта и целями Парижской хартии, включая те, которые касаются внешних границ;

поддержка международного сотрудничества;

развитие и консолидация демократии, а также господства права, уважение прав человека и фундаментальных свобод.

В целом Амстердамский договор в некоторой мере улучшил ситуацию, сложившуюся в сфере общей внешней политики и политики безопасности.- Во всяком случае идея о повышении роли Европейского союза в этой сфере была достаточно ясно выражена. Показательно в этом отношении изменение формулировки статьи «J».l Маастрихтского договора. Прежнее положение, говорившее о том, что общую внешнюю политику и политику безопасности определяют и реализуют Европейский союз и государства-члены, было заменено другим, в котором остался только Союз. Одновременно было введено положение о том, что государства-члены поддерживают общую политику Союза «активно, безоговорочно и в духе лояльности и взаимной солидарности». На Совет возложена задача обеспечить выполнение данных принципиальных положений.

Еще более определенно идея повышения роли Европейского союза в сфере общей внешней политики и политики безопасности выражена в статье «J».2. Союз должен определять принципы, разрабатывать общую стратегию, принимать совместные меры и общие позиции, а также укреплять систематическое сотрудничество государств-членов. В дальнейшем тексте Договора установлено, что принципы, основные направления и стратегию общей внешней политики и политики безопасности определяет Европейский совет, а на их основе Совет принимает свои решения.

Повышение роли Европейского союза в сферах общей внешней политики и политики безопасности не следует, однако, преувеличивать. Речь отнюдь не идет о передаче каких-либо полномочий государств-членов в руки Европейского союза. На этот счет принята специальная Декларация № 3. Она устанавливает, что ни положения Амстердамского договора, ни соглашения, на них опирающиеся, не означают, что государства-члены уступают свои полномочия Европейскому союзу.

События последнего времени, в частности связанные с ликвидацией военных конфликтов на Балканах, придали особое значение вопросам военного сотрудничества. Европейский союз подвергся острой критике за свою слабую эффективность в этой сфере. Однако Амстердамский договор не внес принципиальных изменений в сложившуюся ситуацию. Отношения Союза как с Западноевропейским союзом, так и с НАТО в основном остались на прежнем уровне.

Изменились главным образом формулировки, которые модернизированы с учетом новой обстановки.

Если говорить коротко, то Западноевропейский союз продолжает выполнять функции, возложенные на него еще Маастрихтским договором. ЗЕС определяется в Амстердамском договоре как интегральная часть развития Союза, обеспечивающая доступ Союза к оперативному потенциалу. ЗЕС оказывает помощь Союзу при разработке оборонительных аспектов общей внешней политики и политики безопасности (ст. «J».7). Союз призван укреплять тесные институционные отношения с ЗЕС, имея в виду интеграцию ЗЕС в Союз.

Но это – дело будущего. Амстердамский договор устанавливает, что интеграция ЕЭС в Европейский союз произойдет не вдруг, а в результате достаточно продолжительного процесса. Инициативную роль должно сыграть решение Европейского совета, который в свою очередь будет рекомендовать государствам-членам вынести свое решение в соответствии с их внутренним конституционным устройством.

В центре военной системы Европы продолжает оставаться НАТО; эта организация рассматривается, как правило, в государствах–членах Европейского союза как главный оплот такой системы. В Амстердамском договоре особо оговорено, что политика Союза должна учитывать специфический характер политики безопасности и военной политики отдельных государств-членов, а также обязательства государств-членов, которые входят в систему НАТО.

Сопоставление новой и прежней редакции данного положения говорит только о небольшой редакторской правке. Упоминание о НАТО сделано не прямо, а через ссылку на обязательства государств-членов, участвующих в НАТО.

Амстердамский договор отразил – больше формально, чем по существу – многочисленные предложения о повышении роли Европейского союза в международных организациях и на международных конференциях. Как известно, существовавшее положение дел оценивалось сторонниками сильного Союза как крайне неудовлетворительное. Союзу явно не хватало полномочий для активных координационных действий и внешнеполитических выступлений в этих организациях и на этих конференциях. Практика показывала, что государства-члены не только порой действуют в одиночку, без связи с другими государствами-членами, но и проводят свою особую политику, отходящую от общей политики Союза и противостоящую интересам остальных государств-членов.

Судя по тексту Амстердамского договора, даже словесное продвижение вперед весьма незначительно. Новая статья «J».9 очень схожа со статьей Маастрихтского договора. Государства-члены призываются координировать свои действия в международных организациях и на международных конференциях, а также информировать государства-члены, в них не участвующие, о деятельности этих организаций и конференций. Обращаясь к государствам–членам Союза, входящим в Совет Безопасности ООН, Договор ждет от них защиты в этом важном органе Союза.

Практически повторяет статью Маастрихтского договора и новая статья «J».9 Амстердамского договора. Она призывает дипломатические и консульские миссии государств–членов Европейского союза, а также делегации Комиссии в странах, не являющихся членами Союза, сотрудничать, особенно в проведении в жизнь общей политики Союза.

Значительно сильнее перестроена организационно-управленческая структура «второй опоры». Повышена роль Европарламента, с которым должен консультироваться Председатель Совета. Государства-члены могут передавать на рассмотрение Совета вопросы, касающиеся общей внешней политики и политики безопасности. Председатель Совета вправе созывать чрезвычайные заседания Совета. Вводится новый пост Верховного представителя по общей внешней политике и политике безопасности. Лицо, занимающее этот пост, является одновременно Генеральным секретарем Совета и имеет подчиненный ему аппарат – отдел планирования политики и раннего предупреждения.