Административно-правовых отношений

Обычным недостатком, по-нашему, изложений административно-правового положения физических и юридических лиц в учебниках является неразборчивость авторов в выделении именно административно-правовых норм по данному вопросу. Обычно начинают рассказывать и об основных правах человека, дублируя соответствующую тему конституционного права, и нормы гражданского права, повторяя материал об организационно-правовых формах юридических лиц и др. Это объясняется в первую очередь тем, что, в отличие от конституционного, гражданского и трудового права, административное законодательство, уже ввиду своей некодифицированности, не содержит единого блока норм о лицах. Но, несмотря на это, задача науки и учебной дисциплины как раз и состоит в анализе и синтезе соответствующего материала. Исходя из сказанного, постараемся определить именно административно-правовое положение физических и иных лиц, насколько вообще возможно выделение одной отрасли права из единой правовой системы.

Физическое лицо как субъект административно-правовых отношений – это отдельный человек, способный быть стороной административно-правовых отношений, т.е. носителем прав и обязанностей во властных отношениях с органами исполнительной власти. Разновидностями физических лиц являются граждане РФ, лица с двойным гражданством, иностранные граждане (иностранцы) и лица без гражданства. Основное внимание мы посвятим российским гражданам.

Граждане РФ как субъекты административно-правовых отношений. Несмотря на то, что дееспособность граждан, т.е. способность самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности, наступает с 18 лет (ст. 60 Конституции РФ), административной и иной правоспособностью, т.е. пассивной способностью иметь права и нести обязанности граждане наделены с рождения. По существу первое вступление новорожденного в область публично-правовых отношений – приобретение гражданства РФ по рождению, но это правоотношение с государством в целом и в большей степени должно квалифицироваться как конституционно-правовое. Первым сугубо административно-правовым отношением является регистрация акта рождения, осуществляемая исполнительными органами ЗАГС. Данная процедура предусмотрена п. 1 ст. 47 Гражданского кодекса РФ (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ и, подробно, Федеральным законом от 15 ноября 1997 г. № 143-ФЗ «Об актах гражданского состояния». Согласно ст. 15-16 последнего, регистрация производится органом по месту рождения ребенка или по месту жительства родителей (одного из родителей). Местом рождения указывается фактическое место рождения или место, в котором ребенок был найден (наименование государства, субъекта федерации или административно-территориального образования иностранного государства; наименование городского, сельского поселения или другого муниципального образования). Если родители (один из родителей) проживают в сельском поселении, по их желанию вместо фактического места рождения ребенка может быть указано место жительства родителей (одного из родителей). В случае, если ребенок родился на судне, в самолете, в поезде или в другом транспортном средстве, регистрирует орган по месту жительства родителей (одного из родителей) или любой орган по маршруту следования (местом рождения ребенка указывается место государственной регистрации рождения ребенка). При рождении ребенка в экспедиции, на полярной станции или в отдаленной местности, в которой нет органов, регистрирует орган по месту жительства родителей (одного из родителей) или в ближайшем к фактическому месту рождения органе.

Устное или письменное заявление и иные документы, в частности медицинское свидетельство о рождении, конечно, подает не сам новорожденный, а его родители (один из родителей) либо родственник или иное уполномоченное родителями (одним из родителей) лицо, либо должностное лицо медицинской организации, или должностное лицо организации, в которой проходили роды или находится ребенок. Важно, что заявление должно быть сделано не позднее чем через месяц со дня рождения ребенка, в противном случае на виновное лицо налагается административный штраф.

Следует помнить, что досрочное совершеннолетие граждан в связи с вступлением в брак и эмансипацией, предусмотренное гражданским правом, не следует распространять на административные правоотношения. Так же не относится сюда и частичная дееспособность лиц с 6 и 14 лет по заключению сделок и др. Но это не значит, что административное право не предусматривает свою частичную дееспособность до достижения 18 лет. Ярким примером является самостоятельное получение гражданином паспорта по достижении им 14 лет. В соответствии с Указом Президента РФ от 13 марта 1997 г. № 232 «Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина РФ на территории РФ» (закон о паспорте до сих пор не принят), как видно из названия, паспорт гражданина РФ – это не документ, дающий гражданство (оно дано с рождения), но основной документ, удостоверяющий личность гражданина на территории РФ. Ныне действует Положение о паспорте гражданина РФ (утв. постановлением Правительства РФ от 8 июля 1997 г. № 828), согласно которому срок действия паспорта: от 14 лет – до достижения 20-летнего возраста; от 20 лет – до достижения 45-летнего возраста; от 45 лет – бессрочно. Для получения или замены паспорта необходимые документы представляют соответствующим должностным лицам жилищно-эксплуатационных организаций, но дано право обратиться непосредственно в территориальные органы Федеральной миграционной службы по месту жительства, пребывания либо в иные. Документы должны быть сданы гражданином не позднее 30 дней после наступления соответствующих обстоятельств. Паспорт выдается ему в 10-дневный срок со дня принятия документов органами ФМС по месту жительства, в иных случаях, а также в связи с его утратой (похищением) – в 2-месячный срок. До оформления нового паспорта гражданину по его просьбе выдается временное удостоверение личности.

Как совершеннолетние, так и несовершеннолетние граждане подлежат регистрации по месту жительства на основании ст. 3 Закона РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-I «О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ» (см. также Правила регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ (утв. постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 г. № 713). (Речь идет о разрешительном порядке, который в соответствии с мировой практикой вскоре может быть изменен на уведомительный.) Место жительства – это жилой дом, квартира, служебное жилое помещение, общежитие, гостиница-приют, культовое здание (например, храм) и др. Место пребывания – гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, туристская база, больница, другое подобное учреждение, а также жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина, – в которых он проживает временно (свыше 90 дней). Органами власти, ответственными за регистрацию, являются Федеральная миграционная служба, а в населенных пунктах, где нет ее отделов, местные администрации. Лицами же, непосредственно ответственными, являются работники жилищных организаций. Гражданин обязан не позднее семи дней со дня прибытия на новое место жительства обратиться к должностному лицу с заявлением по форме. При этом предъявляются: паспорт и документ, являющийся основанием для вселения (ордер, договор, заявление лица, предоставившего гражданину жилое помещение, или иной документ), или его надлежаще заверенная копия (является незаконной практика дополнительного требования документов о всех предшествующих регистрациях). Орган регистрационного учета обязан зарегистрировать гражданина по месту жительства не позднее трех дней со дня обращения. (От этой регистрации следует отличать добровольную регистрацию в консульствах граждан, находящихся за рубежом.)

Проживание гражданина без паспорта или без регистрации влечет административную ответственность по ст. 19.15 Кодекса РФ об административных правонарушениях. Субъектами административной ответственности становятся граждане с 16-летнего возраста (ст. 2.3). До этого они могут находиться на учете отделов милиции по делам несовершеннолетних.

Предусмотрены и многочисленные иные случаи возможного участия граждан в административных правоотношениях, в том числе до достижения ими 18 лет. Например, согласно п. 3. ст. 3 Закона РФ от 19 апреля 1991 г. № 1032-I «О занятости населения РФ», безработными не могут быть признаны граждане, не достигшие 16-летнего возраста, т.е. приобретать статус безработного в Службе занятости можно по достижении 16 лет. Также, начиная с 16-летнего возраста, возможна регистрация в Федеральной налоговой службе в качестве индивидуального предпринимателя (Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» и Положение о Федеральной налоговой службе (утв. постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. № 506). Наконец, как начало жизни гражданина сопровождалось регистрацией его рождения, так и его смерть также подлежит регистрации в органах ЗАГС. Заявление о смерти должно быть сделано не позднее чем через три дня со дня наступления смерти или со дня обнаружения тела умершего (п. 2 ст. 66 Закона об актах гражданского состояния).

Иностранцы как субъекты административно-правовых отношений. В заключение вопроса кратко рассмотрим положение иностранцев. Надо иметь в виду, что ряд законов, посвященных гражданам РФ, имеют оговорку о распространении их норм и на иностранцев, постоянно проживающих в России. Так, согласно п. 3. ст. 1 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» этот порядок распространяется и на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений иностранных граждан и лиц без гражданства. То же имеет место и в Федеральных законах от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в РФ» (ст. 3) и от 19 мая 1995 г. № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» (ст. 1) и, наоборот, последний не распространяется на граждан РФ, выехавших на постоянное место жительства за пределы РФ.

Согласно Федеральному закону от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в РФ», иностранцы имеют право на: временное пребывание на срок визы, а при безвизовом режиме – 90 дней, временное проживание – 3 года, получение вида на жительство на 5 лет с продлением на основании года временного проживания либо брака с гражданином. Их регистрация и иной учет производится на основании Федерального закона от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ».