Вопрос 5: Зарубежный опыт и законодательство
Коррупция - явление, одна из наиболее опасных организованных форм преступности. По справедливому выражению Президента РФ, озвученному на заседании Совета законодателей, "коррупция в нашей стране - это реальное и системное зло, с которым нам необходимо бороться" [1, c. 5]. Состоявшийся в апреле 2010 года Президентский Совет по противодействию коррупции одобрил проект антикоррупционной стратегии и новую редакцию национального плана борьбы с коррупцией на 2010-2011 годы. Приоритетными направлениями должны стать противодействие органов государственной власти организованной преступности и связанной с ней коррупцией [2].
Однако сегодня Генеральный прокурор РФ Юрий Чайка недоволен снижением антикоррупционного накала в России. «Наблюдается откат от ранее занятых позиций», – заявил он на координационном совещании, посвященном борьбе с коррупцией [3].
Коррупция - транснациональная проблема. Ряд обязательств Российской Федерации в этом направлении вытекает из рекомендаций Группы государств против коррупции (ГРЕКО), содержащихся в докладе ГРЕКО по Российской Федерации, подготовленном по итогам первого и второго раундов оценки, проводившихся этой организацией в 2008 г. [4, c. 58-63].
Среди важнейших мероприятий организационного характера, рекомендации ГРЕКО выделяют необходимость обеспечения специальной подготовки различных категорий служащих, работников правоохранительных органов, судей, в том числе по таким вопросам как применение мер государственной защиты в отношении лиц, сообщающих о подозрениях в коррупции, соблюдение требований к служебному поведению, содержащихся в ведомственных кодексах этики, применение института конфискации в отношении доходов и иного имущества, полученного в результате актов коррупции, принятие необходимых обеспечительных мер.
Следует отметить, что в практике цивилизованного мирового сообщества уже сложились основные принципы международного сотрудничества в борьбе с организованной преступностью. К ним относятся:
1) систематизированный, комплексный подход к проблеме борьбы с организованной преступностью;
2) сужение возможностей для преступной деятельности. Можно уменьшить спрос на незаконные товары и услуги.
3) уменьшение уязвимости законной экономики;
4) подрыв экономической базы организованной преступности;
5) формирование унифицированного законодательства. В частности, необходимо узаконить:
а) признание «отмывания» преступных доходов уголовно наказуемым деянием;
б) ограничение банковской тайны;
в) тщательное изучение бизнесменами своих клиентов и деловых партнеров;
г) выявление подозрительных операций и донесение о них;
д) регулирование деятельности предприятий или профессиональных групп по финансовым операциям;
е) конфискацию активов, нажитых преступным путем;
ж) действенные механизмы международного сотрудничества.
Наиболее заметные усилия в борьбе с коррупцией и организованной преступностью демонстрируют США. Там действуют «Принципы этичного поведения правительственных чиновников и служащих» 1990 г.; Закон об этике в правительственных учреждениях 1978 г., установивший обязательную отчетность некоторых категорий служащих за их финансовое положение; Закон о контроле над организованной преступностью, предусматривающий статус неприкосновенности для некоторых свидетелей; целая система федеральных законов о борьбе с рэкетом, давлением, коррупцией, организованной преступностью – так называемые законы РИКО, принятые еще в 1970 г. Отметим, что именно на основе законов РИКО Соединенным Штатам удалось снизить уровень коррупции, организованной преступности, наркобизнеса. Суть этих законов в активном применении института конфискации у членов преступных организаций, коррупционеров и применении уголовной ответственности к юридическим лицам [5, c. 7-10].
Самым жизнеутверждающим примером победы над коррупцией является опыт Сингапура. Сингапур – это наименее коррумпированная страна в Азии. В 1952 г. там создали Бюро по расследованию коррупционных деяний, которое подчинялось непосредственно премьер-министру. Причем это Бюро контролировало коррупцию как в государственном секторе, так и в частном, где все тогда держалось на «откатах»:. чиновники Сингапура должны ежегодно декларировать свое имущество, фиксировать доли в компаниях, которые принадлежат им, их женам и детям. Если Бюро докажет взятку, то к виновному применяется либо лишение свободы, либо штраф (5 лет тюрьмы либо 100 000$), если же чиновника «оболгут», то же самое сделают с лицом, предоставившим заведомо ложные сведения (1 год тюрьмы или 10 000$). В отношении иностранцев, уличенных в коррупции, применяется не только штраф, но и лишение права хозяйственной деятельности на территории Сингапура [6, c. 56-63].
Как показывает проведенное нами исследование, во многих западных странах разрабатываются программы борьбы с преступностью, в том числе коррупционной. Они включают в себя, в частности, вопросы дальнейшего развития правовой основы этой борьбы, укрепления соответствующих подразделений полиции, повышения эффективности их деятельности, применения электронных средств прослушивания переговоров лиц, подозреваемых в причастности к организованной преступности и коррупционной деятельности, а также обеспечение безопасности и прав свидетелей. Такого рода опыт, безусловно, был бы весьма полезен и для России.
Очень интересен, на наш взгляд, и опыт борьбы с коррупцией и организованной преступностью в Великобритании [7, c. 23-27].
В настоящее время там действуют Статут гражданской службы; Кодекс условий службы и оплаты государственных чиновников; Общие принципы поведения государственных служащих. Функции контроля выполняют Министерство по дела гражданской службы, дисциплинарные комитеты на уровне министерств и ведомств, специальные суды по рассмотрению жалоб населения и апелляций чиновников на действия администрации. В английской правилах поведения есть специальный раздел, регламентирующий отношения государственных служащих с частным сектором. В нем оговариваются в деталях жесткие нормы поведения при заключении правительственных контрактов с частными компаниями. В Великобритании сотрудники государственной службы в течение двух лет после выходы на пенсию или увольнения не имеют права занимать должность в частном предпринимательстве без разрешения своего ведомства. Это правило распространяется и на тех бывших служащих, которые намерены основать собственную фирму для консультирования частных предпринимателей. Такие разрешения выдаются только в том случае, если действия конкретного чиновника «не вызывают подозрения», что он в период своей работы в государственном учреждении предоставлял определенным фирмам льготы и преимущества в расчете на ответную благодарность с их стороны в будущем. Общим правилом является то, что бывшим служащим не разрешается переходить на работу в такие частные компании, с которыми ведут дела их бывшее ведомство. Полагаем, что указанная мера является весьма действенным инструментом предупреждения коррупции. Непосредственно на предотвращение прямых актов коррупции направлены разделы документов о статусе государственных служащих, которые относятся к получению подарков, услуг, имеющих денежную стоимость, или прямых выплат. Прежде всего, на служащего накладывается определенное моральное обязательство, которое сформулировано следующим образом: «Государственный служащий не только фактически обязан быть честным, но и не должен ни в коей мере ставить себя под подозрение в нечестности. Ему надлежит постоянно помнить о необходимости не создавать впечатления у тех, с кем он имеет дело в качестве официального лица, что на него можно оказать влияние путем преподнесения подарков». О любом предложении взятки служащий обязан немедленно сообщить в отдел кадров или же администрацию. Формулировки, запрещающие получение «чего-либо, имеющего денежную стоимость», в документах, которым определяются правила поведения служащего, по сути совпадают с формулировками статей законов о коррупции. Все подарки, предложенные государственному служащему, должны быть им отвергнуты, а если получены им по почте, то возвращены отправителю «вместе с соответствующим образом составленным письмом, подписанным старшим руководителем». Исключение делается для рождественских подарков при условии, что они «представляют собой календари, записные книжки, предметы канцелярского обихода скромной стоимости и имеют название и знак компании, что позволяет рассматривать их как рекламные материалы».
Используя зарубежный опыт, необходимо учитывать, что для достижения реального успеха в её преодолении надо, чтобы нетерпимость к коррупции стала частью нашей общенациональной культуры. Эта задача сегодня должна решаться комплексно, одновременно по всем направлениям: от совершенствования законодательства, работы правоохранительной и судебной систем - до правового просвещения и воспитания в гражданах нетерпимости к любым, в том числе бытовым проявлениям этого социального зла. Кроме того, с целью недопущения ошибок, которые могут сказаться на защищенности прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, крайне важно обеспечить правильное и единообразное применение законодательных новелл.