Система государственной службы.

Согласно ст. 1 Федерального закона «О системе государственной службы» от 11.11.2003№141 государственная служба Российской Федерации (далее - государственная служба) - профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации (далее - граждане) по обеспечению исполнения полномочий:

Российской Федерации;

федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов (далее - федеральные государственные органы);

субъектов Российской Федерации;

органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации (далее - государственные органы субъектов Российской Федерации);

лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов (далее - лица, замещающие государственные должности Российской Федерации);

лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации (далее - лица, замещающие государственные должности субъектов Российской Федерации).

Нормативно установлено, что система государственной службы включает в себя следующие виды государственной службы:

государственная гражданская служба;

военная служба;

правоохранительная служба.

Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации.

Военная служба и правоохранительная служба являются видами федеральной государственной службы.

Согласно ст. 5 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» от 11.11.2003 [3](далее Федеральный закон «О системе государственной службы») государственная гражданская служба - вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации. Эта же статья федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» дает определение федеральной государственной гражданской службы как профессиональной служебной деятельности граждан на должностях федеральной государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации.

Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27.07.2004 № 79[4] содержит определение государственной гражданской службы полностью соответствующее определению Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации». Определения федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27.07.2004 № 79 не дублируются.

В ст.6 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» военная служба - вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях или не на воинских должностях в случаях и на условиях, предусмотренных федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства.

Статья 2 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» от 28.03.98.№53 дает следующее определение военной службы - особый вид федеральной государственной службы, исполняемой гражданами, не имеющими гражданства (подданства) иностранного государства, в Вооруженных Силах Российской Федерации, а также во внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации, в войсках гражданской обороны (далее - другие войска), инженерно-технических и дорожно-строительных воинских формированиях при федеральных органах исполнительной власти (далее - воинские формирования), Службе внешней разведки Российской Федерации, органах федеральной службы безопасности, федеральном органе специальной связи и информации, федеральных органах государственной охраны, федеральном органе обеспечения мобилизационной подготовки органов государственной власти Российской Федерации (далее - органы), воинских подразделениях федеральной противопожарной службы и создаваемых на военное время специальных формированиях, а гражданами, имеющими гражданство (подданство) иностранного государства, и иностранными гражданами - в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формирования. [5] Это определение содержит перечисление структур, где служба считается военной, однако перечень является открытым, что ставит вопрос о необходимости подобного перечисления.

Правоохранительная служба согласно статье 7 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» - вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины. Проект ФЗ «О правоохранительной службе Российской Федерации» дает идентичное определение правоохранительной службе.[6]

В ст. 4 Федерального закона «О системе государственной службы» от 11.11.2003 № 141 дано определение федеральной государственной службы, как - профессиональной служебной деятельности граждан по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, а также полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, однако в ст.2 указанного закона данный вид службы не предусмотрен в качестве части систем государственной службы. В статье 2, рассматриваемого нами закона, формулируется только понятие федеральной государственной гражданской службы. Однако в нормативных определениях и военной и правоохранительной службы присутствует признак «федеральная служба». Представляется, что требует доработки и дополнения ФЗ «О системе государственной служб Российской Федерации» в части уточнения е структуры. Необходимо четко определить все критерии структурирования государственной службы на виды, а так же закрепления видовой характеристики в зависимости от уровня управления на федеральную службу и службу субъектов Российской Федерации.

В Федеральном законе «О системе государственной службы РФ» отсутствует статья, указывающая на взаимодействие системы государственной службы и муниципальной службы. Однако как представляется это необходимо, поскольку муниципальная служба как деятельность отличается лишь объектом, но не характером деятельности.

Завершая рассмотрение системы государственной службы представляется важным отметить, что она является динамично развивающейся и взаимодействующей как с другими видами службы, так и системой общества вцелом.

3.Государственная служба (служебное право) -как отрасль российского права.[7]

Если анализировать современную отечественную литера­туру, посвященную вопросам государственной службы, то обнаружится, что проблема учебного курса "Государственная служба" (или "Служебное право") и его предмета учеными отчетливо не ставилась и поэтому не обсуждалась до середины 90-х годов 20 века.

В рамках дискуссии о формировании новой отрасли права и названии этой отрасли ряд авторов выступает против термина "служебное право " и предлагает ограничиться традиционным понятием "государственная служба". Как представляется, данная позиция не отражает всей глубины изучаемого предмета как отрасли , так и учебного курса. Свидетельством этого является, то, что в рамки государственной службы не может быть включена муниципальная служба, хотя с точки зрения «деятельностного подхода» цели и государственной и муниципальной службы пересекаются.

Существует точка зрения представителей административной школы права, согласно которой служебное право является подотраслью административного права.

Ряд авторов относят государственную службу к комплексным отраслям. Есть мнения, согласно которым право государственной службы можно признать самостоятельной отраслью права.

Ученые справедливо подчеркивают сложность вопроса о признаках обособленного преподавания курса "Государственная служба". Достаточно распространенным является мнение представителей науки конституционного и административного права, о том, что служебное право (государственная служба) и административное право имеют общий предмет правового ре­гулирования.

Между тем в предмете правового регулирова­ния служебного и административного права существуют и различия. В этом вопросе достаточно ясными и обоснованными являются аргументы приводимые Б.Н. Габричидзе. « Если предметом административного регулирования являются общественные отношения в сфере организации и функционирования исполнительной власти и некоторые дру­гие социальные связи, то предмет служебного права состав­ляет весь комплекс общественных отношений, возникающих в процессе организации и функционирования государствен­ной службы. А она, как известно, образуется не только в сфере исполнительной власти, но и в других органах госу­дарственной власти.»[8]

Далеко не все ученые-административисты, специалисты в области конституционного права, теории го­сударственного права, сравнительного правоведения признают служебное право в качестве отрасли российского права.

В обосновании обособленности служебного права как отрасли (подотрасли) российского права некоторые существен­ные, фундаментальные положения, разработанные видным теоретиком права С. С. Алексеевым.

Без выяснения специфики невозможно разграничить раз­личные отрасли права. С. С. Алексеев считает, что главная особенность каждой отрасли — наличие особого юридическо­го режима ("метода регулирования"), который во многом ори­ентирован на способы правового регулирования — дозволе­ния, запрещения, обязывания[9]. В регулировании служебных отношений несложно обнаружить наличие сразу всех трех названных способов.

С. С. Алексеев определяет отрасль как главное подразде­ление системы права, отличающееся специфическим режи­мом юридического регулирования и охватывающее целые уча­стки, комплексы однородных общественных отношений[10]. Да­лее он отмечает: "У каждой из отраслей есть "свой предмет", т . е. особый участок общественной жизни, целый комплекс однородных общественных отношений".

Соглашаясь в целом с положением, высказанным С. С. Алек­сеевым, заметим, что признак однородности регулируемых от­ношений характерен для всех отраслей российского права. Од­нако классификация отраслей права, предлагаемая С С. Алек­сеевым, представляется достаточно обоснованной. Данная клас­сификация включает:

1) профилирующие, базовые отрасли, охватывающие главные правовые режимы (конституционное, гражданское, административное, уголовное право);

2) специальные отрасли, где правовые режимы модифи­цированы, приспособлены к особым сферам жизни общества (трудовое, земельное, финансовое, исправительно-трудовое право, право социального обеспечения);

3) комплексные отрасли, для которых характерно соеди­нение разнородных институтов профилирующих и специаль­ных отраслей (хозяйственное, сельскохозяйственное, приро­доохранительное, торговое право, право прокурорского над­зора, морское право)¹.

Признание комплексных отраслей — достаточно основа­тельная теоретическая посылка для дальнейшего анализа служебного права. Полезно в этой связи обратиться к другой работе С. С. Алексеева, в которой более глубоко обосновыва­ется взгляд на существование комплексных отраслей права. "Вместе с развитием законодательства, обусловленным по­требностями экономических, а также социально-политичес­ких и иных отношений, — пишет он, — издаются комплекс­ные акты, затрагивающие целые сферы социальной жизни или их участки. В этих случаях формируются комплексные отрасли законодательства, в которых объединяется по тому или иному предметному, тематическому или целевому при­знаку юридически разнородный правовой материал. Причем если такого рода компоновка юридически разнородного материала осуществлена не путем простого корпоративного его сосредоточения в одном документе, а путем кодификации и, следовательно, обогащения содержания права, введения в пра­вовую ткань новых специфических системных нормативных обобщений, то в результате могут сложиться новые, относительно самостоятельные правовые образования"[11].

Развивая это положение, С. С. Алексеев подчеркивает, то в правовой системе наряду с основными подразделениями, которые обособляются в соответствии с критерием юридического режима, выраженного в особых отраслевых методах и механизмах регулирования, имеются образования комплексного характера, такие как морское, банковское право. Входя в комплексные образования, юридические нормы ос­таются в составе основных отраслей. Во вторичную структу­ру они включаются, будучи нормами, например, гражданс­кого, уголовного, административного, трудового права[12].

С. С. Алексеев делает вывод: "И все же перед нами осо­бая юридическая целостность. Нормы комплексного образо­вания по иному предмету и по иным, пусть не главным юри­дическим особенностям вторично, ничуть не нарушая архи­тектоники основных отраслей и не исключая из их состава ни единой нормы, объединяются в особую общность.

Специфические принципы, общие положения, приемы регулирования, установленные в результате комплексной кодификации, имеют значение своеобразного силового поля, не только объединяющего юридически разнородный матери­ал в известную целостность, но и придающего ему специфи­чески отраслевой оттенок, пусть и вторичный. Хотя нормы комплексной отрасли можно и нужно "распределять" по ос­новным отраслям, но "замкнуть" их только в рамках основных отраслей нельзя.

Для того, чтоб доказать самостоятельность служебного права как отрасли, необходимо выделить как и во всякой отрасли права, предмет и специфические методы правового регулирования, наличие кодифицирующего акта, возможность взаимодействия с другими отраслями.

Служебное право — это система правовых норм, регулирую­щих общественные отношения в сфере внутренней организа­ции государственной службы, установления правового статуса государственных служащих, практического функционирования государственной службы с целью обеспечения деятельности государственных служащих,выполняющих задачи и функ­ции публичной власти, так и всей государственной администра­ции.

Предмет и метод исследования обусловлен и отражен в определении отрасли служебного права и будет темой следующего параграфа.

Можно согласиться с тем, что начиналось служебное право с подотрасли административного права. Однако, пре­вратившись в весьма сложное, комплексное и объемное пра­вовое образование, характеризующееся значительной нормативно-правовой базой (по сравнению с другими администра­тивно-правовыми институтами). Рассматривая этот аспект можно выделить утративший силу Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 5 июля 1995г, и принятй Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» от 11.11.2003.

В предмете служебного права большое место занимают общественные отношения, регулируемые конституционным, трудовым, уголовным, гражданским правом. Государственные служащие выполня­ют весьма широкий круг полномочий, относящихся не толь­ко к управленческой, но и к юрисдикционной (правоохрани­тельной) сфере.

Масштабность и комплексность обществен­ных отношений, регулируемых нормами служебного права, позволяют говорить о том, что оно претендует на звание самостоятельной отрасли права, находящейся в системе ад­министративно-правового регулирования.

В специальной литературе поддерживается именно та­кой подход к обособлению служебного права. Авторы отмеча­ют, что с учетом усиливающейся и имеющей объективный характер тенденции возникновения и развития новых комп­лексных отраслей права "не представляется искусственным и надуманным выделение служебного ("чиновного") права по крайней мере как подотрасли административного права"¹.

Служебное право как отрасль права должно опреде­ляться прежде всего как система правовых норм, регла­ментирующих государственно-служебные отношения. Эта от­расль права изучает государственно-служебное законода­тельство, т. е. законодательство о государственной и⁴ муни­ципальной службе².

Служебное право (право государственной службы, отрасль государственной службы), с одной стороны, — часть публичного права, поскольку специальные субъекты права осуществляют задачи и функции государства, его органов и органов местного самоуправления. С другой стороны, служебное право является (в более узком смысле) частью адми­нистративного права.

Публичное служебное праводолжно включать в себя право­вые установления, которые регламентируют содержание правоотношений (государственно-правовых и частно-правовых) лиц, находящихся на государственной службе, порядок их обра­зования, изменения и прекращения. Таким образом, публичное служебное право — это право государственной службы госу­дарственных должностных лиц и должностных лиц органов мест­ного самоуправления, государственных и муниципальных слу­жащих, технического персонала, судей, военнослужащих и других лиц, состоящих на службе у субъектов публичного права.

Логичным здесь является выделение частного служебного прав:.т.е. системы правовых норм, регламентирующих порядок поступления и службу лиц, занятых трудом, деятельностью в не государственных организациях, в органах управления частные коммерческих структур, предприятий и объединений. Правовом статус этих лиц устанавливается только нормами трудового права, а соответствующие правоотношения возникают в результате заключения трудового договора (контракта).

Основным субъектом публичного служебного права является должностное лицо — важнейшая категория государственных служащих.

Изучение служебного права как отрасли предполагает рас смотрение следующих вопросов:

1) порядок образования государственно-служебного правоотношения и правовые последствия;

2) изменение служебного правоотношения;

3) права и обязанности государственных служащих;

4) правовые последствия нарушения служащими своих обя­занностей, запретов и ограничений; наложение дисциплинарных взысканий;

5) нарушения работодателями (органами государства, органа­ми местного самоуправления), а также начальниками, должност­ными лицами и т.д. своих обязанностей и несоблюдение прав государственных служащих;

6) правовая защита в государственно-служебном правоотно­шении (рассмотрение споров, возникающих на государственной службе).

Основополагающим понятием в структуре служебного права должно стать государственно-служебное правоотношение,под которым понимается государственно-правовое отношение служ­бы и верности государственного (муниципального) служащего, поступающего на службу. Работодатели государственного (му­ниципального) служащего — государство, Федерация, субъекты Федерации, органы местного самоуправления, другие публич­ные организации — должны выступать активными участниками этих отношений, ибо функционирование государственной служ­бы во многом зависит от организованности самих публичных организаций и органов.

Завершая рассмотрения вопроса можно отметить, что на сегодняшний день нет единства мнений о названии отрасли. Исходя из предложенной аргументации более верным представляется название –служебное право, однако наиболее используемыми на сегодняшний день является право государственной службы, отрасль государственной службы, что можно объяснить мнением законодателей так часто использующих именно термин государственная служба.