Система органов публичной власти

Предложенные выше классификации органов публичной вла­сти систематизируют теоретические знания о них, но не позволяют на практике образовать систему этих органов. Это позво­ляет сделать только теория разделения властей.

Государственная власть состоит из трех относительно самостоятельных ветвей, каждая из которых имеет свое юридическое обоснование. Эти ветви - законодательная, исполнительная и судебная - обособились как три основополагающие институционально-правовые формы публично-властной деятельности.

Впервые тео­рия разделения властей была изложена философами Дж. Локком и Ш. Монтескье. Юридический смысл разделения властей выражен в сле­дующем рассуждении великого французского просветителя Ш. Монтескье в его основном сочинении "О духе законов":

"Если власть законодательная и исполнительная будут соеди­нены в одном лице или учреждении, то свободы не будет, так как можно опасаться, что этот монарх или сенат станет со­здавать тиранические законы для того, чтобы так же тирани­чески применять их. Не будет свободы и в том случае, если судебная власть не будет отделена от власти законодательной и исполнительной. Если она соединена с законодательной вла­стью, то жизнь и свобода граждан окажутся во власти произ­вола, ибо судья будет законодателем. Если судебная власть соединена с исполнительной, то судья получает возможность стать угнетателем"1. Следует пояснить, что Ш. Монтескье отводит роль главы исполнительной власти монарху потому, что исполнительная власть более эффективна, когда она осуществляется единоличным органом власти.

Из этого рассуждения Ш. Монтескье вытекает, что разделе­ние властей существует в трех аспектах или на трех уров­нях - функциональном, институциональном и персональном.

1. Функциональное разделение властей. Ради обеспечения свободы необходимо установить раздельно функцию приня­тия решений о принуждении (применении силы) и функцию осуществления государственного принуждения. Законодатель­ная власть устанавливает правила применения силы, судебная власть допускает или предписывает конкретные меры приме­нения силы. Следовательно, эти ветви власти не должны обладать принудительной силой, не должны осуществлять госу­дарственное принуждение. Поскольку такой силой обладает исполнительная власть, она сама не должна принимать нор­мативные или индивидуальные решения о применении силы. Следовательно, исполнительная власть должна действовать на основании и во исполнение законов и судебных решений.

В правовом государстве во всех случаях, когда действия исполнительной власти связаны с ограничениями свободы и собственности, эти действия не только должны быть законны­ми, но и должны сопровождаться предварительным или пос­ледующим судебным контролем за их законностью и обосно­ванностью. В частности, ст. 5 Европейской конвенции о защи­те прав человека и основных свобод (1950 г.) устанавливает, что: (1) арест (заключение под стражу), задержание, содер­жание под стражей возможны лишь на законном основании и в порядке, предусмотренном законом; (2) эти ограничивающие свободу административные действия допустимы лишь с санк­ции суда или для выполнения соответствующего судебного решения; (3) несанкционированные судом арест (заключение под стражу), задержание нуждаются в незамедлительной су­дебной проверке их законности и обоснованности; (4) содер­жание под стражей допустимо лишь на основании обвинитель­ного приговора суда[168].

2. Институциональное разделение властей. Осуществле­ние функций законодательной, исполнительной и судебной не должно быть соединено в одном лице или учреждении. Разде­ление властей означает отделение инстанций, обладающих принудительной силой, от инстанций, принимающих решение о применении силы. Иначе говоря, нужно разделить государственные органы, компетентные применять силу и компетен­тные принимать решения о применении силы.

В этом контексте разделение законодательной и исполни­тельной власти означает, во-первых, что органы исполнитель­ной власти не вправе заниматься первичным нормотворчеством, издавать нормативные акты, имеющие силу закона.

Российская Конституция провозглашает разделе­ние властей на законодательную, исполнительную и судеб­ную. Но в противоречие функциональному и институциональ­ному разделению властей ст. 90 Конституции РФ позволяет Пре­зиденту РФ - издавать ука­зы не на основании и во исполнение законов, а всего лишь не противоречащие Конституции РФ и законам. Это влечет конку­рирующую нормотворческую компетенцию фактического законодателя (Федерального Собрания) и Президента РФ. Так, если вопрос не урегулирован законодательно, Президент РФ имеет пра­во издать по этому вопросу свой нормативный акт. Президент РФ вправе внести законопроект, а в случае отклонения законо­проекта - издать по этому вопросу указ. Президент РФ может реализовать свое право отлагательного вето, отклонить феде­ральный закон и издать по этому вопросу указ. Следователь­но, в России глава государства выполняет функцию законодательной власти. Нормативные указы Президента РФ, не противоречащие Конституции РФ, имеют силу закона до тех пор, пока иное не установлено вступив­шим в силу федеральным законом. Конституционный Суд РФ признал такое положение не противоречащим Конституции РФ: Президент РФ вправе издавать указы, восполняющие про­белы в законодательном регулировании, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответству­ющих законов[169]. Между тем такое нарушение разделения вла­стей несовместимо с конституционным идеалом правового государства.

Во-вторых, законодатель не вправе вмешиваться в деятельность исполнительных органов, не вправе принимать ре­шения индивидуального характера, входящие в компетенцию исполнительной власти. В противном случае законодатель пре­вратится в институциональную силу, одновременно устанавливающую правила применения силы.

Концепция, отрицающая ценность разделения властей, исходит из того, что законодатель (орган народного предста­вительства) должен контролировать деятельность исполнитель­ных органов и может своим законом или иным актом решить любой вопрос, входящий в компетенцию исполнительной влас­ти. Получается, что законодательная власть должна быть од­новременно и исполнительной, по меньшей мере, руководить исполнительно-распорядительной деятельностью. Но можно оценить такое положение и с другой стороны: орган исполни­тельной власти становится законодателем. Ибо с точки зрения политической арифметики безразлично, законодатель ли ста­новится исполнителем или исполнитель - законодателем. Воз­никает своего рода "симбиоз" органов законодательной и ис­полнительной власти, в котором законодатель уже не заботит­ся о гарантиях свободы, безопасности и собственности, а под­водит законодательную базу под административный произвол.

Законодатель не вправе косвенно вмешиваться в процесс отправления правосудия, изменяя законы, которые должны применяться в делах, интересующих законодателя, если та­кое вмешательство угрожает свободе, безопасности, собствен­ности. Поэтому существует правило: "закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет". Вместе с тем допустима юридическая ответственность лишь за те деяния, которые признаются правонарушениями в момент применения санкции. Поэтому смягчающий закон имеет обратную силу. По аналогичным мотивам амнистию, объявля­емую законодателем, следует считать допустимым вмешатель­ством в процесс отправления правосудия.

Отмечая недопустимость соединения судебной власти с исполнительной, Ш. Монтескье обратил внимание лишь на одну сторону проблемы - "судья получает возможность стать угне­тателем". Действительно, полицейские органы, творящие "суд и расправу", напоминают чрезвычайный карательный аппарат тоталитарных режимов, например Особое совещание при НКВД и "тройки", действовавшие в СССР в 1938 г. Но есть и другая сторона: если суд не отделен от администрации, то нет государственного органа, который давал бы правовую защиту от административного произвола. Суд должен быть независим от любых органов исполнительной власти, включая министерство юстиции.

Если же судьи, хотя бы в силу так называемого орга­низационного подчинения суда министерству юстиции или же в силу их фактической зависимости от бюрократического ап­парата, ведающего распределением социальных благ, так или иначе инкорпорированы в структуры исполнительной влас­ти, они объективно вынуждены защищать корпоративные ин­тересы этой власти, если таковые затрагиваются спором о праве. При таком положении суд не может быть гарантом за­конности, противовесом незаконным акциям исполнительной власти. В целях достижения административной независимос­ти судов от органов законодательной и исполнительной влас­ти в США, Японии и некоторых европейских странах форми­рование бюджета судов, назначение персонала, расходы на ведение дел и тому подобные вопросы находятся под судеб­ным контролем.

3. Персональное разделение властей. В состав законода­тельных органов не входят функционеры исполнительной вла­сти и судьи, т. е. депутатами легислатуры (законодательные органы) не могут избираться будущие исполнители законодательных решений. Однако этот, казалось бы, очевидный принцип несовместимости депутатского мандата с занятием других государственных должностей не соблюдается в парламентарных странах (Великобритания, ФРГ и др.), где члены правительства одновременно являются депутатами парламента. Причем такое нарушение персонально­го разделения властей является чертой парламентарных стран.

Раскрыв уровни (аспекты) разделения властей, теперь перейдем к характеристике самих ветвей власти.

Цель законодательной власти, как это следует из ее названия, - издание законов. Еще эту ветвь публичной власти принято имено­вать представительной, поскольку эти органы, как никакие дру­гие, представляют интересы всего народа (населения) или значи­тельной его части. Речь идет об органах, которые принято име­новать парламентами. Именно этим органам доверено прини­мать законы, т.е. акты высшей юридической силы, поскольку они являются выборными коллегиальными органами публич­ной власти, в которых наиболее широко представлены интере­сы большинства граждан демократического государства, вклю­чая политические, национальные, возрастные и иные социаль­ные меньшинства.

Выборный характер этих органов и коллегиальный порядок принятия ими решений позволяют принять сбалансированный нормативно-правовой акт, отражающий компромиссное (устраи­вающее большинство депутатов парламента) решение по важ­нейшим вопросам государственной и общественной жизни. При этом законодательная функция должна быть отделена от испол­нения принятых решений, поскольку в ином случае будут при­ниматься не те законы, в которых нуждаются граждане данной страны, а те, которые легче можно исполнить.

Особенность этой ветви публичной власти состоит еще и в том, что среди входящих в нее органов отсутствуют властная ие­рархия и система административного подчинения. Дело в том, что каждый представительный орган публичной власти действует от имени своих избирателей и в пределах собственной компетенции, установленной конституцией, законом или иным нормативно-правовым актом. Эта органическая связь конкретного парламента со своими избирателями не позволяет ему вмешиваться в компе­тенцию иного представительного органа публичной власти.

Данная характеристика представительной власти сформиро­валась еще во времена Ш. Монтескье. Однако за время после­дующего развития общественных отношений в нее были внесены некоторые коррективы.

1. Такой орган публичной власти, как единоличный глава го­сударства, приобретавший свой статус в порядке монархического престолонаследования, во многих государствах был заменен все­народно избираемым на определенный срок президентом стра­ны. Он не только стал выборным, но и, в известной мере, пред­ставительным органом государственной власти. Поэтому сегодня можно говорить о представительных органах власти в широком (единоличные и коллегиальные органы) и узком (только выбор­ные коллегиальные органы) смысле слова.

2. В некоторых государствах (например, Великобритании и других) мо­нарх вошел в состав законодательной власти, поскольку он утратил конституционное право вета на законы, принимаемые парламентами. В подобном положении оказался и ряд прези­дентов парламентских республик (ФРГ, Австрии и некоторых других).

Вторая ветвь публичной власти - исполни­тельная. Ее основная задача исполнять те за­коны, которые приняты законодательными (представительными) органами публичной власти. Смысл деятель­ности этой ветви власти - фактически реализовать те положения принятых парламентом законов, которые нуждаются в принуди­тельном исполнении или вмешательстве в их исполнение в иной форме. По этой причине перед испол­нительными органами власти стоит задача дойти до каждого гражданина, каждого участника правовых отношений, до­биться реализации требований закона. Поэтому в системе органов исполнительной власти, в отличие от представительных органов, требуется создание единой вертикали органов власти, администра­тивного подчинения нижестоящих органов вышестоящим.

Однако и в существо этой ветви публичной власти процесс общественного развития также внес свои коррективы.

1. С усложнением процедуры нормативно-правового регули­рования возросли требования к содержанию закона. Их содержа­ние стало более сложным, менее поддающимся конкретным кор­рективам. К тому же практика создания правового государства во многих странах мира потребовала усиления правовых начал в организации и деятельности исполнительной власти. Из чисто исполнительной она превратилась в исполнительно-распо­рядительную, т.е. дополняющую процесс исполнения закона своими собственными нормативно-правовыми актами. Естественно, эти акты имеют подзаконный характер, ими не могут ограни­чиваться важнейшие права человека, их издание создает возможность обжалования в суд в случае их противозаконности. Однако сам факт их появления позволяет говорить о сближении функций законодательной и исполнительной ветвей публичной власти.

2. Некоторые органы исполнительной власти, особенно об­щей компетенции, приобрели статус выборных, что, в известной мере, также сблизило их положение с представительными орга­нами публичной власти, но не вывело из системы единого под­чинения и юридической ответственности.

Третья ветвь государственной власти - судебная. Ее положение в системе разделенной публичной власти отличается наибольшим своеобразием. Ее органы выступают своего рода противовесом первым двум ветвям власти в борьбе за обеспечение прав человека. Именно судебные органы защищают человека от произвола первых двух ветвей публичной власти. Они разрешают споры между органами этих ветвей власти. Но самое главное - именно судебные органы де­лают то, что неспособны сделать все остальные органы публичной власти: установить истину в юридическом смысле слова. Судебные органы придают установленным ими фактам юридическое значе­ние. А после этого следуют процедура защиты законных прав участников правовых отношений, наказание виновных лиц, от­мена незаконных решений, восстановление нарушенного права, защита прав потерпевшего и т.д.

За время, прошедшее после создания Ш. Монтескье знаменитой теории разделе­ния властей, прошло много времени. Правовая наука ушла далеко вперед и сформулировала понятие еще не­скольких ветвей публичной власти. Одна из них - учредитель­ная власть. Функции публичной власти могут быть осуществлены народом непосредственно в форме не только референдума и выбо­ров, но и учредительных органов публичной власти, учредительных (конституционных) собраний, конференций, собраний (сходов) граждан. Это те формы непосредственной и представительной де­мократии, в ходе которых принимаются основополагающие для жизни государства и общества нормативные правовые акты - ак­ты, лежащие в основе всей правовой системы государства или его отдельной части (субъекта, муниципальной территории).

От представительных органов публичной власти эти формы народовластия отличает их временный характер, а также цель создания: принятие конкретного нормативно-правового акта. Строго говоря, деятельность учредительной власти должна пред­шествовать созданию всех остальных ветвей публичной власти. Ее действия должны определять весь последующий механизм го­сударства и иных систем осуществления публичной власти. Роль органов этой ветви публичной власти в РФ призваны выполнять, например, Конституционное Собрание РФ, конференции, собрания (сходы) граждан по месту их жительства или такие органы в субъктах Федерации как Великий Хурал - съезд народов Тывы1 и некоторые другие. Однако учредительная власть в нашей стране не рассматривается в качестве самостоятельной ветви, поэтому в действую­щем российском варианте перечисленные органы отнесены к системе представительных органов публичной власти.

Еще одна ветвь публичной власти, претендующая на самостоятельное существование, - кон­трольная власть2. Цель выделения этой ветви власти в качестве самостоятельной - обеспечить независимость входящих в нее органов от иных ветвей публичной власти, дабы обеспечить большую эффективность их деятельности. Во мно­гих странах мира эту ветвь государственной власти образуют прокуратура, счетные палаты, иные контрольные органы. В нашей стране пока эта ветвь власти также не выделяется в качестве самостоятельной.

Вместе с тем, говоря о разделении властей, необходимо подчеркнуть, что речь не идет о противостоянии перечисленных ветвей друг другу. Публичная власть в государстве всегда едина, поскольку все ее органы выполняют общую функцию: защищают и гарантируют права человека, обеспечивают их реа­лизацию. Что же касается разделения властей, то это чисто тех­ническая задача, направленная на специализацию их функций. Любой орган, совершающий день за днем однотипные функ­ции, достигает совершенства в своей области. К тому же, разде­ление властей, с одной стороны, препятствует сосредоточению всей власти в руках одного органа публичной власти, служит га­рантом сохранения демократического режима в государстве. С другой - позволяет выявить коллизии и пробелы между различными ветвями власти, как это показано выше в отношении РФ.

В то же время, чем на большее число ветвей делится публич­ная власть, тем выше потребность в координации их действий. Эту функцию во многих странах мира, включая Российскую Фе­дерацию, выполняет глава государства - президент страны. В силу этого он не входит ни в одну из ветвей государственной власти и выполняет функцию противовеса, координатора, свя­зующего звена в деятельности всех ветвей государственной вла­сти, гаранта эффективности действий всего государства.

Однако в условиях возрастания тенденции к ослаблению ро­ли парламентов и усилению исполнительной власти в виде пра­вительства (кабинета министров) наблюдается явное стремление к образованию самостоятельной ветви президентской власти. Эта тенденция проявляется во многих странах мира, государственная власть в которых осуществляется в форме республики смешан­ного типа.

Из сказанного можно заключить, что механизм осуществле­ния публичной власти в России как и во всем мире - это дина­мичная, развивающаяся система. Основная цель этого развития - оптимизация решения управленческих задач, повышение эффек­тивности защиты прав человека, экономия бюджетных средств.

Конечно, российская действительность не в полной мере под­тверждает данный вывод. Однако следует учитывать, что 1) речь идет о теории вопроса, общих тенденциях, прослеживающихся в мире в целом, 2) короткий период демократических преобразова­ний, который прошла наша страна за последнее десятилетие, пока не достаточен, чтобы выработать оптимальную модель механизма осуще­ствления публичной власти в Российской Федерации. Однако это не означает, что к этому не следует стремиться.