Проблемы принятия внешнеполитических решений

Помимо общего социально-политического и экономического контекста, формирование и практическая реализация российской внешней политики находятся под непосредственным воздействием целого ряда конкретных факторов, вытекающих из современного состояния страны. Среди них выделяются такие, как: отсутствие идеологической «скрепы» государства и идеологизация внешнеполитических концепций; ожесточенная борьба, которая велась между бывшим Верховным советом под руководством Р. Хасбулатова и исполнительной властью, достигшая кульминации в конце сентября - начале октября 1993 года, а также внутри каждой из двух ветвей власти; давление общественного мнения и различных политических сил и групп интересов на структуры, разрабатывающие и реализующие внешнюю политику, и особенно - на президента; противостояние «центра» и субъектов федерации; наконец, слабость правовой базы внешнеполитических решений.

Противоречия и даже борьба законодательной и исполнительной власти по вопросам внешней политики государства, как и воздействие общественного мнения на внешнеполитические решения составляют неотъемлемую черту политического процесса любого демократического государства. Однако в постсоветской России эта черта оказалась искаженной, в результате чего приоритеты внешней политики нередко определяются не цельно понятыми национально- государственными интересами, а внутриполитической конъюнктурой, в которой, например, борьба с коррупцией оказывается всего лишь борьбой с политическим противником. В свою очередь, внешняя политика также превращается в поле борьбы за полноту власти, независимо от конкретного содержания и действительного значения ее проблем.

Руководство российского внешнеполитического ведомства, пришедшее на волне демократической эйфории на смену союзному, недалеко отошло, особенно на первых порах, от его идеологизиро- ванных представлений и утопических иллюзий, опирающихся на философию ненасилия, идеализацию демократических тенденций в международных отношениях и т.п. На первых этапах деятельности нового внешнеполитического ведомства значительное место в публичных выступлениях и статьях его руководства уделяется навязчивой критике и осуждению порочности имперской внешней политики СССР как одной из причин «полного выпадения нашей страны из международного общения» (см. прим.7, 31.03.92), а также декларациям о том, что лишь сейчас российская внешняя политика начинает развиваться на подлинно демократической основе, добиваясь серьезных успехов, вроде Кэмп-девидской декларации, подписанной в начале 1992 года Россией и США, «где впервые прозвучали слова «дружеские отношения», «полномасштабное партнерство». Это в общем-то серьезный сдвиг (см. прим.4, 1.04.92). Подобный подход был заявлен МИД РФ и в стратегии отношений с Западом, прежде всего с США, - как стратегии «союзничества на основе общих ценностей»: «Мы заявили о приверженности демократии, верховенству личности, правам человека, свободному рынку», поэтому «западные страны - естественные союзники России» (см. прим.7, 2.01.92). Что же касается национального интереса, то «никакой схемы быть не может, а есть реакция на конкретную ситуацию, и в них-то и проявляются национальные интересы России. Ни в одной стране нет официального описания национального интереса (см. прим.4, 1.04.92).

Все это очень напоминает «общечеловеческие ценности и интересы» «нового политического мышления». В условиях тех радикальных перемен, которые в последние годы произошли в российском политическом спектре и общественном менталитете, когда, как подчеркивал А.В. Козырев, «различные политические силы нашей страны по-разному формулируют свои внешнеполити- ческие ориентиры»¹⁵, а многообразные организации и группы интереса ведут бескомпромиссную борьбу за собственность и власть, когда на смену пассивному восприятию широких социальных слоев по отношению к государственной внешнеполитической линии приходит столкновение взглядов и точек зрения на проблемы внешней политики, вышеуказанные рассуждения не могут не вызывать в различных политических кругах и в обществе противо- речивого восприятия.

Так, председатель Верховного Совета РФ Р.И. Хасбулатов уже в начале 1992 года сделал заявку на участие в определении российской внешнеполитической стратегии (см. прим.12, с.91), подвергнув осто- рожной, но вместе с тем достаточно прозрачной критике страте- гические установки МИД: «Нужны предельная реалистичность в оценке интересов нашего многоэтнического государства, прагма- тизм в выдвижении внешнеполитических инициатив, после- довательность и организованность в их реализации. Не следует увлекаться какими-то «широкомасштабными», «красивыми» идеями, которые, как правило, не работают на наши социально- экономические и внутриполитические интересы... Иногда повторяем худшие сценарии прошлых десятилетий, когда царедворцы навязывали свой примитивно облегченный взгляд... Мы должны постоянно иметь в виду, что в мире не прекращается борьба за экономическое и политическое влияние. Продолжает существовать сложная иерархия отношений, соответствующая реальной мощи того или иного государства» (см. прим. 12, с.88, 89).

Не отказываясь от основных положений своей позиции, министр иностранных дел тем не менее уже к концу 1992 года вынужден был смягчить свой акцент на прозападный приоритет: выступая на заседании Верховного Совета, он заявил, что «Россия не должна сужать рамки партнерства между Востоком и Западом. Спектр ее интересов значительно шире, необходимо учитывать максимум возможных взаимодействий» (см. прим.7, 23.10.92). Однако это не помешало последующей все более заметной эволюции как тона критики (в сторону ужесточения) в адрес внешнеполитического ведомства со стороны руководства Верховного совета, так и ее содержания, что дало А.В. Козыреву повод говорить о том, что «для определенной части оппозиции наша доктрина либо вовсе не существует, либо она есть, но... предательская. ...Спикер ... отражает точку зрения того так называемого национал-патриотического крыла или большинства депутатского корпуса, которое считает, что установление политического партнерства и выход на полномасштабные экономические отношения с «семеркой», с Международным валютным фондом, Банком реконструкции и развития, ЕЭС... - это провал, поскольку эти институты, согласно «Краткому курсу» являются орудием империализма»¹⁶.

Не исключено, что именно влиянием со стороны парламента и не менее резкой критики установок руководства МИД со стороны умеренной оппозиции в лице Гражданского союза, а также со стороны ближайшего окружения президента, занимающего более прагматичные, или державные позиции (С.Б. Станкевич, Г. Бурбулис), а, возможно, кроме того, и мнения некоторых авторитетных экспертов (например, зам. директора Института Европы РАН Караганова) объясняется создание президентом во второй половине декабря 1992 года Межведомственной внешнеполитической комиссии под председательством Ю. Скокова. По сути в ее компетенцию была передана - и тем самым изъята из компетенции МИД - деятельность по подготовке и реализации внешнеполитических решений (см. прим.4, 17.12.92). Однако МВК практически никак не успела проявить себя, поскольку уже в мае следующего года ее работа была приостановлена, а сам Ю. Скоков отправлен в отставку.

Определенное противостояние основных центров формирования внешней политики и влияния на процесс принятия внешнеполитичес- ких решений в лице правительства (представленного, прежде всего, МИДом), парламента и наиболее влиятельных политических партий и движений (представленных, например, такими фигурами, как А. Руцкой - до октября 1993 г., или В. Жириновский - после де- кабрьских выборов, состоявшихся в том же году) сохраняется и в дальнейшем, как сохраняется оно и внутри самих указанных структур. Среди сформированных Думой в начале 1994 года комитетов по крайней мере четыре имеют прямое отношение к вопросам определения внешнеполитической линии. При этом три из них возглавляются представителями политических структур, находящихся в той или степени оппозиции по отношению к курсу президента и правительства. Так, председателем комитета по международным делам стал бывший посол России в США, давний оппонент А. Козырева В. Лукин, а его заместителем - «теневой министр иностранных дел» ЛДПР А. Митрофанов. Комитет по вопросам геополитики возглавили представители той же партии В. Устинов и М. Сидоров. Пост председателя комитета по безопасности занял представитель коммунистов В. Илюхин, а одним из его замов является Н. Кривельская из ЛДПР. Коммунистов и либеральных демократов нет лишь в руководстве четвертого комитета - по делам СНГ, но они не могут не оказаться среди его членов. Все это с самого начала создавало вполне реальные предпосылки для противостояния Думы и исполнительной власти практически на всех внешнеполитических направлениях, что и не замедлило проявиться в таких вопросах, как отношение к Программе НАТО «Партнерство во имя мира», проблеме Черноморского флота, войне в бывшей Югославии и т.д.

Отсутствие в обществе «идеологической скрепы», или, иначе говоря, широкого согласия по вопросам внутренней и внешней политики правящего режима при раздоре ослабляющих государство властных структур, ведет к заполнению вакуума различного рода мифами и идеологическими суррогатами - вроде идеи о солидарности «единокровцев» и «единоверцев», «заговоре масонов» и т.п., - на базе которых формируются радикальные оппозиционные движения: например, такие как «наши» и даже откровенно фашиствующие «баркашовцы». Вокруг таких изданий, как «День», «Советская Россия» и т.п., группируются интеллектуальные круги непримиримой оппозиции и просто недовольных и/или незаслуженно обиженных правящим режимом. Они активно формируют в массовом сознании образ внутреннего («агенты влияния») и внешнего (сионизм, американский и мировой импе- риализм) врага, поощряют активные (то есть с оружием в руках) действия в «защиту русскоязычного населения» в Приднестровье, Абхазии и других горячих точках.

Помимо воздействия на внешнеполитические решения противо- борства между ветвями власти, общественного мнения и полити- ческих партий , имеющего в постсоветской России свои особенности по сравнению с другими странами нельзя не отметить я определен- ного влияния православной церкви. Об этом говорит, в частности, то, что в июне 1992 года президент в своем указе о протоколе, касающемся ранга официальных лиц России, предоставил 18-й ранг Патриарху Всея Руси, что выше, чем ранг Верховного Суда.

Несколько позднее президент заявил, выступая перед верующими накануне своего визита в США, что Патриарх благословил его на этот визит и что его власть как президента - от Бога (см.прим.4, 4.02.93). Влияние православной церкви чувствуется и в колебаниях российской позиции в «югославском вопросе»: в кругах, близких к официальным, нередко звучит тема необходимости преемственности в исторической поддержке православных сербов со стороны России, хотя в историческом плане Сербия всегда тяготела к Центральной Европе, а военное вмешательство России в региональные конфликты на стороне балканских славян вдали от российских границ заканчивалось для нашей страны бесславно и трагически.

Важным фактором, влияющим на внешнеполитические решения в постсовестской России, является конфронтация центральной власти и субъектов Федерации - республик, краев и областей. Можно выделить три причины, лежащие в основе этой конфронтации: процесс национального самоутверждения, являющийся одним из проявлений общесоциологической тенденции к демократизации международных отношений; неспособность (и объективная невозможность) сохранения, даже в каком-либо модифицированном варианте, прежней «вертикальной» системы управления, предполагающей централизо- ванное распределение ресурсов и осуществление властных функций; неравноправное экономическое положение и неравноценный статус различных субъектов Федерации (в частности, республик и областей). И если первые две причины являются по сути общими для тех процессов, которые сегодня наблюдаются во всех субъектах Российской Федерации, то третья породила процесс «суверенизации» не только республик, но и регионов, краев, областей. Представители областей, объявивших себя республиками, подчеркивают противо- естественность положения, при котором они получают «директивы из Москвы, в которых все расписано до последнего гвоздя» (см. прим.4, 13.07.93) и при котором непропорциональная часть их дохо- дов изымается в пользу федерального центра и идет на поддержку других регионов и республик. К середине 1992 года 23 территории ввели собственные ограничения на вывоз товаров за свои рубежи, создавали таможни силами местных органов внутренних дел и добровольных формирований. Льготных квот на экспорт сырья добились Карелия, Коми, Якутия, Горный Алтай, Иркутская и Тюменская области (см. прим.4, 10.12.92). В принятой в ноябре 1992 года Конституции Республики Татарстан говорится, что она «... вступает в отношения с иностранными государствами, заключает международные договоры, обменивается дипломатическими, кон- сульскими, торговыми и иными представительствами, участвует в деятельности международных организации, руководствуясь принци- пами международного права. . В начале 1993 года вице-президент республики В. Лихачев нанес визиты в Германию и в Канаду, где провел переговоры с представителями правительственных и банковских кругов, а затем - в штаб-квартиру ЮНЕСКО в Париже, где речь шла о подключении Татарстана к ряду межгосударственных программ этой организации. Премьер-министр М. Сабиров посетил Сингапур, Южную Корею и даже Тайвань, с которым у России нет дипломатических отношении (см. прим.4, 11.03.93). Принятие Российской Конституции способствовало тому, что в дальнейшем, при подписании двустороннего договора между Россией и Татарстаном в феврале 1994 года, Казань согласилась внести изменения в свой Основной закон, отказываясь от трактовки республики как «суве- ренного государства» и «субъекта международного права» (см. прим.4, 16.02.94). И тем не менее здесь остается еще не решенной проблема, с которой сталкивается подготовка и реализация российской внешней политики, - проблема ее юридических основ. Эксперты отмечают, что у многих субъектов Российской Федерации (таких, например, как Республика Саха, Татарстан, Якутия, Ярославская область и т.п.) соглашения с иностранными государствами насчитываются уже десятками, однако полной картины их международной активности сегодня нет ни у одного федерального ведомства, поскольку эти связи развиваются хаотично, без должного согласования в масштабах Федерации. Главная причина такого положения - отсутствие соответствующей правовой базы (см. прим.4, 24.03.94).

Как подчеркивает первый зам. министра иностранных дел России А.Л. Адамишин, «в международной практике отношения частей федерации практикуются, как правило, не с государствами, а с его частями и ограничиваются областью «неполитических» связей. Если же - в исключительных случаях - партнером выступает государство, соответствующее соглашение нуждается или требует его последующего утверждения»¹⁸. Фактически же в области законодательного регулирования международных связей субъектов Федерации и сегодня продолжает существовать обширный вакуум.

Примечания

1. Ключевский Б.О. Сочинения в девяти томах. Том I. Курс русской истории. Часть I. М. 1987. с.50.

2. Данилевский Н.Я. Россия и Европа. М. 1991. с.496-497.

3. Бердяев Н.А. Судьба России. М. 1990. с.65-66;19;21-22.

4. Независимая газета. 23.09.93.

5. Косолапое Н.А. Внешняя политика России: проблемы становления и по- литикообразующие факторы// Мировая экономика и международные отношения. 1993. №2. с.17.

6. Дилигенский Г.Г. Российские альтернативы// Мировая экономика и международные отношения. I993. №9.

7. Известия. 02.01.92,

8. Косолапов Н.А. Россия: самосознание общества и внешняя политика// Мировая экономика и международные отношения. 1993. №5. с.38.

9. Загорский А.В. Россия и Европа// Международная жизнь. 1993. №7. с.55.

10. Гаджиев К. С. От биполярной к новой конфигурации геополитических сил// Мировая экономика и международные отношения. 1993. №7. с.72.

11. Загладин Н.Н., Мунтян М.А. Некоторые аспекты нового геостратегичес- кого положения России// Мировая экономика и международные отно- шения. 1993. №7. С.11.

12. Станкевич С.Б. Выступление на научно-практической конференции МИД РФ (26-27 февраля 1992 года)//Международная жизнь. 1992. №3-4. с.107.

13. Плешаков К.В. Миссия России. Третья эпоха// Международная жизнь. 1993. №1.с.25.

14. Гаджиев К.С. Геополитические перспективы Кавказа в стратегии Рос- сии / Мировая экономика и международные отношения. 1993. №1. с. 82.

15. Московские новости. 14.03.93.

16. Куранты. 16.04.93.

17. Конституция Республики Татарстан. Казань. 1992. ст.62.

18. Адамишин А.Л. Российская Федерация, составляющие ее величины и международные отношения// Международная жизнь. 1993. №3. с.25.