Основные гарантии, предоставляемые государством гражданским служащим

Система социальной защиты гражданских служащих ныне строится на основе Федерального закона «О государственной граж­данской службе Российской Федерации». Существенной новеллой этого акта является комплекс основных и дополнительных госу­дарственных гарантий.

Основные гарантии предоставляются всем без исключения гражданским служащим. В перечень основных государственных гарантий, предоставляемых гражданским служащим, входят:

1. Равные условия оплаты труда, а также сопоставимые по­казатели оценки эффективности результатов профессиональной служебной деятельности при замещении соответствующих должностей гражданской службы, если иное не установлено настоящим Федеральным законом.

Закон «Об основах государственной службы Российской Фе­дерации» вводил в качестве одной из гарантий денежное содержа­ние и иные выплаты, предусмотренные соответствующими нор­мативными правовыми актами, определял их структуру (ст. 17) и отсылал к так и не разработанному федеральному закону либо соответствующим законам субъектов Федерации, которые в боль­шинстве из них также отсутствовали. Тем самым были созданы предпосылки для того, чтобы денежное содержание гражданских служащих зависело от подзаконных актов и значительно диффе­ренцировалось не по показателям эффективности служебной де­ятельности, а по принадлежности гражданского служащего к тому или иному государственному органу, ветви власти или уровню го­сударственной службы.

Действующий закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в гл. 10 установил единую строгую систе­му денежного содержания гражданского служащего, единый по­рядок определения размеров должностных окладов и окладов за классный чин, порядок их индексации, единые правила опреде­ления размеров дополнительных выплат за выслугу лет, за особые условия гражданской службы, единые нормы формирования фон­да оплаты труда с предоставлением права представителю нанима­теля перераспределять эти средства, а также определять размеры премий и иных дополнительных выплат исходя из конкретного вклада каждого. В то же время в целях недопущения субъективиз­ма и произвола закон устанавливает, что в каждом государствен­ном органе локальным нормативным актом устанавливаются спе­цифические показатели эффективности и результативности его деятельности, процедур принятия и исполнения управленческих решений, их всестороннего обеспечения.

Обобщенные показатели эффективности и результативности деятельности государственных органов, процедур принятия и ис­полнения управленческих решений, их всестороннего обеспече­ния, общие для государственных органов и гражданских служащих, утверждаются Президентом Российской Федерации и Правитель­ством Российской Федерации соответственно. По отдельным должностям гражданской службы, перечень которых определяет­ся Указом Президента Российской Федерации по предоставлению Правительства Российской Федерации и нормативными правовы­ми актами субъектов Федерации, устанавливается особый порядок оплаты труда в зависимости от показателей эффективности и ре­зультативности профессиональной служебной деятельности.

Условия оплаты труда каждому гражданскому служащему, со­гласно ст. 24 действующего закона, устанавливаются в служебном контракте, в котором определяются и показатели эффективности и результативности его служебной деятельности, а также ответ­ственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполне­ние взятых на себя обязанностей.

2. Право гражданского служащего на своевременное и в полном объеме получение денежного содержания.

Введение данной нормы обусловлено положениями Трудово­го кодекса РФ и ряда иных нормативно-правовых актов, так как существовала порочная практика нарушения сроков выплаты денежного содержания. Исходя из этого ст. 23 Закона о граждан­ской службе обязывает представителя нанимателя своевременно и в полном объеме осуществлять указанные выплаты.

Указ Президента Российской Федерации от 19 января 1996 г. № 66 «О мерах по обеспечению своевременности выплаты зара­ботной платы за счет бюджетов всех уровней, пенсий и иных со­циальных выплат» предусматривает, что должностные лица феде­ральных органов исполнительной власти, на которых возложены функции по выплате непосредственно из федерального бюджета заработной платы, при задержке указанных выплат или выделе­ния средств из федерального бюджета отстраняются от выполне­ния указанных функций или увольняются за однократное грубое нарушение своих обязанностей.

За нарушение сроков выплаты заработной платы установлена также административная ответственность должностных лиц ор­ганизаций (ст. 5.27 Кодекса об административных правонаруше­ниях) в виде штрафа в размере от 5 до 50 минимальных размеров оплаты труда, налагаемого органами Государственной инспекции труда. Повторное аналогичное нарушение влечет за собой дисква­лификацию на срок от 1 года до 3 лет.

Федеральным законом от 15 марта 1999 г. № 43-ФЗ Уголов­ный кодекс дополнен ст. 1451, согласно которой невыплата зара­ботной платы свыше 2 месяцев влечет за собой уголовную ответ­ственность руководителя независимо от формы собственности.

Поскольку Федеральный закон не определил конкретных сро­ков выплаты денежного содержания гражданского служащего, сле­дует руководствоваться ст. 136 Трудового кодекса, согласно которой заработная плата выплачивается не реже чем каждые полмесяца в день, установленный правилами внутреннего распорядка органи­зации, коллективным договором, трудовым договором (в нашем случае - служебным распорядком и служебным контрактом). В то же время Закон не запрещает представителю нанимателя издать по вопросам регулирования данных отношений локальный норма­тивный акт (положение об оплате труда гражданских служащих в государственном органе) и конкретизировать в нем эти сроки при­менительно к специфике государственного органа.

3. Условия прохождения гражданской службы, обеспечивающие исполнение должностных обязанностей в соответствии с должно­стным регламентом.

В соответствии со ст. 14 действующего закона гражданский служащий имеет право на обеспечение надлежащих организаци­онно-технических условий, необходимых для исполнения долж­ностных обязанностей. Основным юридическим документом, в котором конкретизируются условия профессиональной служеб­ной деятельности, является служебный контракт. Представитель нанимателя обязуется предоставить гражданскому служащему со­ответствующие условия.

Важное место в процессе реализации указанной гарантии от­водится коллективному договору, заключаемому представителем нанимателя и персоналом государственного органа. Статья 41 Тру­дового кодекса включает в содержание коллективного договора вопросы, связанные с улучшением условий труда как всего пер­сонала, так и отдельных его категорий (женщин, молодежи и др.). Обязательства, по общему правилу, возлагаются на представителя нанимателя. Условия труда являются также существенным элемен­том содержания соглашения, принятие которого возможно в пер­спективе при создании отраслевого профессионального союза го­сударственных гражданских служащих как на федеральном уровне, так и на уровне субъекта Федерации. И коллективный договор, и соглашения являются нормативными документами, невыполнение положений которых влечет за собой юридические последствия.

К сожалению, в Федеральном законе не нашло отражения по­ложение Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации о необходимости дифференциа­ции и оптимизации норм размещения государственных служащих в служебных помещениях и оснащения их служебных мест в за­висимости от замещаемой должности гражданской службы. В на­стоящее время назрела острая необходимость разработки единых нормативов оборудования типовых служебных мест. Логично предположить, что данные нормативы могут быть представлены в разрабатываемых в соответствии с требованиями ст. 47 этого за­кона примерных должностных регламентах, а также в админист­ративных регламентах государственного органа.

Кроме того, в практике функционирования государственных органов вопросы регулирования условий служебной деятельности находят свое отражение в таких локальных нормативных актах, как Правила по технике безопасности, санитарии и гигиене, про­тивопожарной безопасности и др.

4. Отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продол­жительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков.

Право на отдых является конституционным правом каждо­го человека и закреплено ст. 37 Конституции Российской Феде­рации, согласно которой работающему по трудовому договору гарантируются установленные Федеральным законом продол­жительность рабочего времени, выходные и праздничные дни, ежегодный оплачиваемый отпуск. Оно реализуется предоставле­нием гражданскому служащему свободного от исполнения долж­ностных обязанностей времени вне пределов установленной нор­мальной продолжительности служебного времени.

Время отдыха в соответствии со ст. 106 Трудового кодекса -это время, в течение которого гражданский служащий свободен от исполнения должностных обязанностей и которое он может использовать по своему усмотрению. Чем ему заниматься в это время гражданский служащий решает исключительно сам. Ви­дами времени отдыха на основании ст. 107 Трудового кодекса являются:

— перерывы в течение рабочего дня, которые определяются правилами внутреннего трудового распорядка организации;

— ежедневный отдых, представляющий собой время с момента окончания работы и до ее начала на следующий день;

- выходные дни (еженедельный непрерывный отдых) про­должительностью не менее 42 часов (ст. ПО Трудового кодекса), причем общим выходным днем является воскресенье, а второй выходной день устанавливается коллективным договором либо правилами внутреннего трудового распорядка организации;

- нерабочие праздничные дни — установленные ст. 112 Трудо­вого кодекса свободные от работы дни, посвященные выдающим­ся событиям или памятным традиционным датам; при совпаде­нии выходного и нерабочего праздничного дней выходной день переносится на следующий после праздничного рабочий день;

- отпуска - определенное число свободных от работы кален­дарных дней (помимо праздничных нерабочих дней), предостав­ляемых работникам для непрерывного отдыха и восстановления работоспособности с сохранением места работы (должности).

В статье 45 Закона о гражданской службе точно определена нор­мальная продолжительность служебного времени, которая должна быть не свыше 40 часов в неделю при пятидневной служебной неде­ле. Если режим служебного времени и времени отдыха гражданского служащего отличается от служебного распорядка государственного органа, то это обязательно оговаривается в служебном контракте. Для гражданских служащих, замещающих высшие и главные долж­ности — законом устанавливается ненормированный служебный день. В соответствии со служебным распорядком государственного органа ненормированный служебный день может устанавливаться и для гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы других групп по соответствующему перечню должностей и служебным контрактам. В этом случае гражданскому служащему предоставляется ежегодный дополнительный оплачиваемый от­пуск сверх ежегодного оплачиваемого отпуска, продолжительность которого определяется коллективным договором или служебным распорядком государственного органа, который не может быть менее трех календарных дней. Порядок и условия предоставления этого отпуска устанавливаются федеральным гражданским слу­жащим постановлением Правительства Российской Федерации, а гражданским служащим субъекта Федерации - нормативно-пра­вовыми актами данного субъекта.

Статья 46 закона вводит ежегодный оплачиваемый отпуск гражданского служащего, который состоит из основного и до­полнительных оплачиваемых отпусков. Продолжительность основного оплачиваемого отпуска зависит от группы замещаемых должностей и составляет 30 (для младших, старших и ведущих должностей) либо 35 (для высших и главных должностей) кален­дарных дней.

Дополнительные оплачиваемые отпуска предоставляются:

— за выслугу лет (1 календарный день за каждый год граждан­ской службы);

— за ненормированный служебный день;

— в связи с тяжелыми, вредными и (или) опасными условиями гражданской службы;

— в связи со службой в местностях с особыми климатическими условиями.

Закон также устанавливает предельную продолжительность основного оплачиваемого отпуска и дополнительного оплачи­ваемого отпуска за выслугу лет. Она не должна превышать 40 или 45 календарных дней в зависимости от группы замещаемых должностей.

По семейным обстоятельствам и иным уважительным при­чинам гражданскому служащему решением представителя нани­мателя может предоставляться отпуск без сохранения денежного содержания продолжительностью не более одного года.

5. Медицинское страхование гражданского служащего и членов его семьи, в том числе после выхода гражданского служащего на пенсию за выслугу лет в соответствии с настоящим Федеральным законом и Федеральным законом о медицинском страховании госу­дарственных служащих Российской Федерации.

Закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» гарантировал медицинское обслуживание государ­ственного служащего и членов его семьи. Уровень и качество это­го обслуживания зависели в первую очередь от возможностей того или иного ведомства или субъекта Федерации, что объективно создавало неравные условия в предоставлении данной гарантии государственным служащим. Принципиально новым является включение в действующий Федеральный закон гарантии меди­цинского страхования. Тем самым законодательно закрепляется положение Концепции реформирования системы государствен­ной службы о переходе от медицинского обслуживания, связан­ного с созданием и функционированием ведомственных медицин­ских организаций, к специальному медицинскому страхованию, в основе которого лежит предоставление государственному служа­щему или членам его семьи денежных средств при возникновении страхового случая (болезни, увечий и пр.).

Поскольку подобные мероприятия требуют длительной под­готовки и всестороннего, в том числе и детального правового, обеспечения, то до вступления в силу отдельного Федерального закона о медицинском страховании государственных служащих Российской Федерации в соответствии с п. 10 ст. 71 Закона сохра­няются прежние условия медицинского и санаторно-курортного обслуживания и продолжается практика прикрепления граждан­ского служащего к какому-либо медицинскому центру решением соответствующей комиссии. По мере введения специального ме­дицинского страхования гражданских служащих и членов их семей, полностью обеспеченного источниками финансирования, пропор­ционально сокращается прямое финансирование ведомственных медицинских организаций из средств соответствующего бюджета.

6. Обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности в период прохож­дения гражданской службы либо сохранение денежного содержания при временной нетрудоспособности, а также на время прохождения медицинского обследования в специализированном учреждении здра­воохранения в соответствии с федеральным законом.

7. Выплаты по обязательному государственному страхованию в случаях, порядке и размерах, установленных соответственно феде­ральными законами и законами субъекта Российской Федерации.

Статья 969 Гражданского кодекса устанавливает возможность обязательного государственного страхования жизни, здоровья и имущества работников. Статья 22 Трудового кодекса обязывает ра­ботодателя осуществлять обязательное социальное страхование ра­ботников. Порядок страхования и выплат соответствующих сумм определяется законами о таком страховании, нормами трудового законодательства и иными нормативно-правовыми актами.

Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ «Об обяза­тельном социальном страховании от несчастных случаев на произ­водстве и профессиональных заболеваний» установил правовые, экономические и организационные основы этого вида страхова­ния. В нем установлены виды страхового обеспечения: пособие по временной нетрудоспособности, единовременная страховая выплата, ежемесячная страховая выплата, оплата дополнительных расходов на медицинскую, социальную и профессиональную реабилитацию работника.

В действующем Федеральном законе сфера страхования значи­тельно расширена. В отличие от закона «Об основах государствен­ной службы Российской Федерации» страхуются не только случаи причинения вреда здоровью в связи с исполнением должностных обязанностей, но и любое заболевание или потеря трудоспособ­ности в период прохождения гражданской службы. Кроме того, в развитие норм служебного законодательства введена гарантия по сохранению денежного содержания на время прохождения граж­данским служащим медицинского обследования. Предусмотрено также принятие постановления Правительства Российской Феде­рации «О порядке прохождения диспансеризации, перечне забо­леваний, препятствующих поступлению или прохождению госу­дарственной гражданской службы».

На практике данное страхование осуществляется на основе договоров, заключаемых представителем нанимателя и страхов­щиками, имеющими лицензию на проведение обязательного го­сударственного страхования.

Общие нормы для гражданской службы в этой части отсутству­ют, а процедуры страхования осуществляются на основе локаль­ных нормативных актов, издаваемых в государственных органах. В силу этого возникает необходимость в принятии Федерального закона «Об обязательном государственном страховании граждан­ских служащих Российской Федерации», который детально бы от­регулировал все общие вопросы, связанные с реализацией данной гарантии гражданским служащим по аналогии с представителя­ми других видов государственной службы, либо принятии закона об обязательном государственном страховании государственных служащих, который бы установил в этой области единые нормы для всей системы государственной службы.

Определенную роль в регулировании процессов реализации данной гарантии гражданским служащим играет Федеральный за­кон от 29 декабря 2006 г. № 255-ФЗ «Об обеспечении пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам граждан, подлежащих обязательному социальному страхованию», который определил условия, размеры и порядок обеспечения этих пособий.

8. Возмещение расходов, связанных со служебными командиров­ками. Порядок и условия командирования гражданского служащего устанавливаются соответственно Указом Президента Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъекта Россий­ской Федерации.

Служебная командировка - это поездка гражданского служа­щего по распоряжению представителя работодателя на опреде­ленный срок для выполнения служебного поручения вне места постоянной службы. При направлении гражданского служащего в служебную командировку по общему правилу за ним сохраня­ются должность и среднее месячное денежное содержание.

Статья 168 Трудового кодекса обязывает работодателя возме­щать работнику в случае направления в служебную командиров­ку расходы на проезд, наем жилого помещения, дополнительные расходы, связанные с проживанием вне места постоянного жи­тельства (суточные), иные расходы, произведенные с разрешения или ведома работодателя. Установление порядка и размеров воз­мещения расходов, связанных со служебными командировками, обусловливается коллективным договором или локальным нор­мативным актом государственного органа.

Указ Президента Российской Федерации от 18 июля 2005 г. №813 «О порядке и условиях командирования федерального государственного гражданского служащего» и соответствующие нормативно-правовые акты субъектов Федерации устанавли­вают механизм реализации данной гарантии. В частности, они определяют должностных лиц, которым предоставлено право направлять гражданских служащих в командировки, порядок оформления соответствующих документов, гарантии сохране­ния должности, денежного содержания, возмещения расходов (по проезду, найму жилого помещения, суточных и пр.) и иные вопросы.

9. Возмещение расходов, связанных с переездом гражданско­го служащего и членов его семьи в другую местность при переводе гражданского служащего в другой государственный орган. Порядок и условия возмещения расходов гражданскому служащему устанав­ливаются соответственно постановлением Правительства Рос­сийской Федерации и нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.

Под переездом в другую местность следует понимать переезд в иной населенный пункт по существующему административно-территориальному делению.

Гражданскому служащему в этом случае выплачиваются ком­пенсация стоимости проезда его и членов семьи, расходы на про­воз имущества, суточные за каждый день нахождения в пути, еди­новременное пособие на него и каждого переезжающего члена семьи, денежное содержание за дни сбора в дорогу и устройства на новом месте жительства. При невозможности точно определить размер компенсации гражданскому служащему выдается аванс.

К членам семьи гражданского служащего по общему прави­лу относятся муж, жена, дети и родители обоих супругов, находя­щиеся на его иждивении и проживающие вместе с ним.

10. Защита гражданского служащего и членов его семьи от наси­лия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей в случаях, порядке и на условиях, уста­новленных Федеральным законом.

В настоящее время основания и порядок применения такой защиты определены федеральными законами для отдельных категорий государственных служащих. Так, Федеральный за­кон «О государственной защите судей, должностных лиц право­охранительных органов и контролирующих органов» от 20 апреля 1995 г. № 37 предусматривает в зависимости от конкретных обсто­ятельств ряд мер, включающих личную охрану, охрану жилища и имущества, выдачу оружия, специальных средств индивидуаль­ной защиты, оповещение об опасности, временное помещение в безопасное место, обеспечение конфиденциальности сведений о защищаемых лицах, перевод на другое место службы, переселе­ние на другое место жительства, замену документов, изменение внешности и др. Осуществление этих мер возложено на органы внутренних дел, федеральные органы государственной охраны и другие государственные органы обеспечения безопасности. Этим законом предусматривается повышенная уголовная ответствен­ность за посягательства на жизнь, здоровье или имущество защи­щаемых лиц, определяются права и обязанности последних.

11. Государственное пенсионное обеспечение в порядке и на усло­виях, установленных Федеральным законом о государственном пен­сионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, и их семей.

Пенсия по государственному пенсионному обеспечению яв­ляется государственной денежной выплатой, предоставляемой государственному служащему в целях компенсации заработка (дохода), утраченного в связи с прекращением государственной службы по достижении установленной законом выслуги.

Действующий Федеральный закон «О государственном пен­сионном обеспечении в Российской Федерации» от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ в ст. 7 и 14 установил для федеральных государ­ственных служащих право на пенсию за выслугу при увольнении с федеральной государственной службы по ряду оснований и ее размеры. Постановлением Правительства Российской Федера­ции «Об организации назначения, перерасчета размера, выплаты и доставки пенсии за выслугу лет федеральных государственных служащих, ежемесячных доплат к пенсиям отдельным категориям граждан» от 28 апреля 2003 г. № 247 реализация данной гарантии возложена на Пенсионный фонд Российской Федерации. Во ис­полнение данного постановления Постановлением Министерства труда и социального развития Российской Федерации от 30 июня 2003 г. № 44 утверждены Правила обращения за пенсией за выслу­гу лет федеральных государственных служащих, ее назначения и выплаты. Постановлением Правительства России от 31 мая 2005 г. № 346 установлены правила индексации пенсий федеральных го­сударственных служащих за выслугу лет.

В отношении государственных служащих субъектов Федерации определено, что соответствующие условия устанавливаются в нор­мативно-правовых актах субъектов за счет их средств, что проти­воречит основным принципам построения и функционирования системы государственной службы страны, предполагающим в том числе единство ее правовых и организационных основ. Исходя из этого возникает необходимость дальнейшего развития законода­тельства в этой области и принятия отдельного нормативно-пра­вового акта высшей юридической силы - Федерального закона «О государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, и их семей».