Понятие, признаки и функции правовых льгот
В современной России происходят преобразования в экономической, политической, правовой сферах. Меняется характер общественных отношений, изменяются и юридические нормы, регламентирующие данные отношения. Соответственно трансформируются цели, способы, социальная направленность правового опосредования запросов отдельных групп населения. Находит новое отражение в законодательстве и учет особых интересов субъектов, средством которого выступают правовые льготы.
В условиях формирования рыночных механизмов господствующими в государственном управлении становятся не административные, а экономические методы, основанные преимущественно на системе налогов. Роль льгот резко возрастает. Ведь установление основной части льгот связано именно с налогами в различных сферах жизнедеятельности: хозяйственной и предпринимательской, финансовой и социальной, научно-технической и демографической, культурной и благотворительной и т.п. Налогообложение - одна из главных функций Российского государства.
Подобные модификации отражаются и на правовом регулировании, методы которого тоже претерпевают изменения. Более широкое использование льгот в правовом воздействии символизирует собой в определенной мере расширение диспозитивных (а в какой-то степени и поощрительных) методов, создает новый морально-психологический и юридический климат в обществе.
Льготы есть прежде всего социальная мера, в этом проявляется их общественная ценность. В сегодняшней весьма неблагоприятной социально-экономической ситуации требуется радикальное изменение системы льгот, с тем чтобы преодолеть нарастание негативных тенденций в этой сфере и поддержать нуждающиеся в социальной защите многочисленные слои населения.
Кроме того, льготы все активнее используются в российской правовой системе в качестве одного из важнейших юридических инструментов для разрешения задач федеративного устройства России, развития местного самоуправления и др.
Статус правовых льгот в последнее время значительно вырос. Льгота становится наиболее распространенным и в какой-то мере универсальным юридическим средством выравнивания положения отдельных групп населения, способом социальной помощи и поддержки, а это требует к ней соответствующего отношения.
Льготы зачастую могут быть поводом, вызывающим упорную борьбу, доходящую до кровавых разборок. Примером того могут служить фак-
ты, связанные с Национальным фондом спорта, с Российским фондом инвалидов войны в Афганистане и т.п.1
В настоящее время как никогда важно найти "лекарства" от современной "эпидемии" необоснованного присвоения различных льгот новой бюрократией, сращивающейся с мафиозными структурами в бизнесе, националистическими кругами, спекулятивным капиталом.
Правовая наука пока не обратила пристального внимания на институт льгот, хотя жизнь все острее ставит вопрос о создании теории правовых льгот, в рамках которой нашел бы свое выражение детальный и всесторонний анализ этого многогранного явления.
Что же такое правовая льгота?
Под правовой льготой понимается правомерное облегчение положения субъекта, позволяющее ему полнее удовлетворить свои интересы и выражающееся как в предоставлении дополнительных, особых прав (преимуществ), так и в освобождении от обязанностей. Правовым льготам присущи следующие признаки.
Во-первых, они сопровождаются более полным удовлетворением интересов субъектов, облегчением условий их жизнедеятельности, что обязательно должно осуществляться в рамках общественных интересов. При установлении льгот законодатель ставит цель - социально защитить, улучшить положение отдельных лиц, перевести процесс удовлетворения их интересов в более благоприятный режим.
Цели здесь имеют первостепенное значение, ибо не всякое расширение прав и освобождение от обязанностей выступает в качестве льготы. Например, увеличение властных полномочий администрации в условиях чрезвычайного положения или освобождение иностранцев от воинской службы не являются правовыми льготами. Расширение прав временной администрации в условиях чрезвычайного положения связано не с улучшением ее статуса, а с необходимостью получения большей маневренности и простора для оперативного и оптимального выхода из создавшейся ситуации, для нормализации жизнедеятельности в конкретном регионе. Освобождение же от некоторых обязанностей иностранцев продиктовано соображениями политического характера (безопасность государства и т.д.), связано с отсутствием у них российского гражданства.
Во-вторых, правовые льготы представляют собой исключения из общих правил, отклонения от единых требований нормативного характера, выступают способом юридической дифференциации. Чем совершеннее право, тем дифференцированнее оно регламентирует конкретные вопросы общественной жизни. Так, для различных категорий граждан уста-
1 Льготы замедленного действия // Известия. 1996. 12 нояб.; Шаров А. Льготы на смерть // Российская газета. 1996. 12 нояб.; Иванов М.С. Запор гласности // Советская Россия. 1996. 19 нояб.; Александров А. Кровавые льготы // Аргументы и факты. 1997. № 18. С. 8.
новлены правила, регулирующие прием в вузы, призыв на военную службу, назначение пенсий. При отсутствии правовой регламентации в той или иной сфере органы управления вынуждены, учитывая конкретные обстоятельства, делать по своему усмотрению исключения для отдельных лиц, что ведет к разнобою в практической деятельности и открывает лазейку для субъективизма и даже злоупотреблений1.
Льготы - это элемент прежде всего специального правового статуса лица, механизм дополнения основных прав и свобод субъекта специфическими возможностями юридического характера.
В-третьих, правовые льготы выступают правомерными исключениями, законными изъятиями, установленными компетентными органами в нормативных актах в соответствии с демократическими процедурами правотворчества. Льготы, как правило, фиксируются с помощью нормативных, а не правоприменительных актов. Запрещение законом предоставлять льготы в индивидуальном порядке преследует цель свести к минимуму корыстное усмотрение, которое может проявиться в этом процессе.
Правовую льготу ни в коем случае не следует отождествлять с таким внешне похожим на нее феноменом, как привилегия. Их объединяет то, что оба средства - исключения из общих правил, позволяющие улучшать положение субъектов.
Вместе с тем, если льгота - правомерное облегчение, то привилегия - отрицательное отклонение, не установленное в законе, зачастую неправомерное, призванное улучшать положение одних лиц за счет других.
В общественном сознании привилегия ассоциируется с чрезмерным получением благ "начальниками" (номенклатурой) в обход закона. Привилегии, как правило, устанавливаются тайно: либо по неписаному решению, либо на основе всевозможных закрытых подзаконных актов.
Властвующая элита зачастую стремится поставить собственные интересы выше общественных, государственных; создать для себя режим наибольшего благоприятствования. Не зря народная поговорка гласит: "Кто у власти, тот и у сласти".
Всем памятна "борьба с привилегиями" в конце 80-х - начале 90-х годов. Система привилегий получила, к сожалению, широкое распространение не только в годы застоя и деформации социализма, но и еще в большей степени в нынешний период. Речь идет о льготах, с помощью которых создаются условия повышенной комфортности жизни для избранного круга "наиболее ответственных" лиц, вычлененного по признаку их принадлежности либо приближенности к власть предержащим. В этом случае льготы не базируются на объективных основаниях, а превращаются в обычные привилегии, существование которых противоре-
чит идее формирования правового государства и подрывает как принцип равноправия граждан, так и принцип социальной справедливости, под лозунгом которой они обычно устанавливаются. Между тем масштабы и характер сегодняшних привилегий "мы, возможно, даже и не осознаем еще в полной мере и демонтаж которых, по существу, еще и не начинался"1.
В литературе есть и другая точка зрения на соотношение понятий "льгота" и "привилегия". Так, М.Н. Козюк, критикуя позицию авторов, которые определяют льготы как правомерное преимущество, а привилегии - как противозаконное2, пишет, что "привилегия - разновидность льготного способа регулирования общественных отношений, когда преимущество устанавливается, как правило, исключительной нормой и когда законодатель вольно или невольно допускает чрезмерное улучшение положения субъектов" .
Однако "чрезмерность улучшения положения субъекта", по сути дела, и дает основание для оценки подобной "разновидности льгот" как неправомерных, нарушающих правовую меру, а значит, и противоречащих принципам равноправия и справедливости.
Поэтому понятие "привилегия" используется чаще всего в негативном смысле. Его далеко не случайно не употребляет в этой связи и законодатель, обозначая данный феномен термином "льгота".
Категорию "льгота" нужно отличать и от категории "гарантия", которая является более широкой по своему объему, ибо включает, кроме льгот, и другие юридические средства: поощрения, наказания, обязанности, запреты и т.п. Поэтому вполне закономерно, что в нормативных актах льготы нередко фиксируются в разделах, главах и статьях, посвященных гарантиям. Так, в Федеральном законе "Об основах государственной службы Российской Федерации", принятом 5 июля 1995 г., именно в ст. 15, которая называется "Гарантии для государственного служащего", закрепляются различные льготы для данной категории лиц, что, бесспорно, призвано способствовать эффективному осуществлению ими своих функциональных обязанностей.
Основная цель правовых льгот заключается в согласовании интересов личности, социальных групп, государства. Льготы связывают и гармонизируют эти различные интересы, позволяя их удовлетворять, распределяя социальные блага и содействуя тем самым нормальному развитию как отдельного гражданина, так и общества в целом.
С одной стороны, льготы устанавливаются для тех субъектов, конкретные интересы которых в рамках общих правил не могут получить
1 См.: Бахрах Д.Н. Правовые льготы // Справедливость и право. Свердловск, 1989. С. 75.
1 Поленина С.В. Закон как средство реализации задач формирования правового государства // Теория права: новые идеи. Вып. 3. М., 1993. С. 16.
2 См., напр.: Дюрягин И.Я. Гражданин и закон. М., 1991. С. 29.
3 Козюк М.Н. Правовое равенство и привилегия депутатской неприкосновенности // Личность и власть. Ростов-на-Дону, 1995. С. 166.
должного обеспечения и защиты, поскольку они характеризуются какими-то особенностями (состояние здоровья, возраст, пол и т.п.) или находятся в специфических условиях (жизнь на Крайнем Севере; профессия, требующая сокращенного рабочего дня, более продолжительного против обычного ежегодного отпуска, и т.д.).
С другой стороны, льготы предоставляются тем субъектам, в социально полезной деятельности которых заинтересовано государство, общество в цфгом.
Правовые льготы, призванные достигать эту основную цель, выполняют компенсационную и стимулирующую функции.
Компенсационный характер правовых льгот состоит в создании хотя бы примерно равных возможностей для развития лиц, находящихся в неравных условиях в силу биологических и социальных причин. Так, вовлечение в трудовую деятельность слепых и людей с плохим зрением было бы невозможно без установления для них законом особых условий труда. Следовательно, принцип социальной справедливости требует установления в данном случае определенного изъятия из принципа равноправия граждан, а сами льготы слепым и людям с плохим зрением приобретают компенсационный характер, выравнивая их возможности с возможностями других людей. Важнейшее компенсационное значение имеют льготы, предоставленные инвалидам и участникам Великой Отечественной войны, беженцам, вынужденным переселенцам и другим лицам1.
В этом смысле льгота - особое право, дополняющее имеющиеся у лица права с целью гарантировать определенный уровень потребления, облегчить доступ к юридически обеспеченному благу, существенным образом затрудненный вследствие инвалидности, беременности, материнства, сочетания учебы с работой и т.д. Здесь льготы призваны улучшать социально-экономические условия конкретных категорий граждан, их материально-бытовое и финансовое положение.
В последнее время компенсационная функция правовых льгот распространяется и на некоторые новые сферы. Так, в соответствии с Законом РФ "О защите прав потребителей" от 7 февраля 1992 г. для потребителя установлены определенные льготы. Например, согласно ст. 16 "потребители освобождаются от уплаты государственной пошлины по искам, связанным с нарушением их прав"; согласно ст. 23 потребитель при наличии уважительных причин в одностороннем порядке вправе изменить условия договора о предмете и обменять вещь.
Подобные льготы не нарушают основного правила рынка - равенство правового положения сторон, а наоборот, наполняют его реальным содержанием, не позволяя стать фикцией.
1 См.: Поленина С.В. Закон как средство реализации задач формирования правового государства // Теория права: новые идеи. Вып. 3. С. 16.
Вместе с тем льготы нельзя полностью отождествлять с компенсациями, ибо в ряде случаев наряду с компенсационной они выполняют и стимулирующую функцию: способны побуждать к отдельным видам общественно-полезной деятельности, создавать благоприятные условия для удовлетворения собственных интересов лица. Стимулирующую функцию призваны выполнять прежде всего налоговые льготы, установленные в целях развития производства, предпринимательства, фермерства, благотворительности, инвестиционной деятельности и пр.
Подобную функцию льготы выполняют наряду с такими юридическими средствами, как дозволения, поощрения и т.д. Важно учитывать, что стимулирующая сила у льгот, с одной стороны, больше, чем у дозволений, ибо льгота - дополнительная возможность, преимущество, что дается "сверх" какого-то права, а с другой стороны, меньше, чем у поощрений. Поощрение специально предназначено для стимулирования, одобрения и награждения заслуженного поведения. Это его основная функция. Льгота же далеко не всегда устанавливается за определенные заслуги и стимулирующую функцию в большей степени осуществляет наряду с компенсационной.
Существуют ли проблемы в сфере установления и действия льгот и каким образом необходимо их разрешать, повышая эффективность данного юридического средства?
Одна из главных проблем - отсутствие гибкой и целенаправленной государственной политики в деле предоставления и реализации льгот. Современная ситуация в России характеризуется постоянными изменениями, идет процесс передела собственности и власти, социального расслоения людей. Противоречивость и нестабильность нашей жизни и соответственно правовой системы не могут не оказать влияния на противоречивость и нестабильность льгот, которые во многом не упорядочены, не согласованы.
Зачастую льготы используются как инструмент в политической борьбе в популистских целях, когда отдельные лидеры в период выборов пытаются расширить свою социальную базу, привлечь на свою сторону электорат. Так, в Башкортостане еще Председателем Верховного Совета был подписан документ о том, что все госслужащие имеют право взять на 10 лет под 8% ссуду, равную 120-месячным окладам. Это было принято перед выборами Президента Башкортостана и соответствующим образом сказалось на результатах голосования .
Вместе с тем не следует забывать, что смена социального строя связана, как правило, и со сменой системы льгот (одни отменяются, другие устанавливаются), которая призвана содействовать проведению конкретной политики.
Льготы - это не только средство, но и объект политической борьбы. Многие субъекты хотели бы "выйти" из общих рамок, добиться исклю-
1 Квасов В.П. Чиновник - это должно звучать гордо // Российская газета. 1993. 30 дек.
чения из правил и обладать более свободным (облегченным) статусом. Поэтому льготы - предмет особого внимания лоббистов, с помощью которых конкретные слои и группы добиваются выгодных для себя управленческих решений, что выражается в основном в тех или иных исключениях. На сегодняшний день лоббирование ярко выражено в президентских и правительственных структурах, так как именно здесь сосредоточена реальная власть.
Негативное влияние на существующую систему льгот оказывают и проблемы становления российского федерализма: "парад суверенитетов", сепаратистские тенденции, региональные привилегии, несоблюдение принципа равноправия, закрепленного в ст. 5 Конституции РФ. Известно, что республики пока имеют более значительные льготы, нежели края и области. К тому же некоторые из членов Федерации (Татарстан, Башкортостан и др.) уже сейчас путем заключения отдельных договоров с общефедеральными властями так начали делить полномочия, что получают односторонние налоговые и бюджетные преимущества, устанавливая для себя "особый льготный статус".
В целях совершенствования, оптимизации института правовых льгот целесообразно было бы, по нашему мнению, осуществить следующие меры.
Провести своего рода "инвентаризацию" закрепленных в нормативных актах льгот, подвергнуть их тщательному анализу и экспертизе для того, чтобы выявить как эффективные, так и необоснованные льготы.
Важно своевременно реагировать на происходящие в обществе перемены и наряду с установлением в законодательстве новых льгот в сфере приватизации, инвестиций и т.д. отменить необоснованные исключения, которые не оправдали себя на практике.
Так, в районах Крайнего Севера действуют льготные надбавки к заработной плате и районные коэффициенты. Правонарушители, как и законопослушные граждане, получают зарплату с учетом северных надбавок. Взыскание же штрафов и сумм причиненного ущерба производится без учета данных доплат, что стимулирует не столько правомерное поведение, сколько правонарушения1.
Нуждается в корректировке пенсионное законодательство, которое пока не связывает предоставление льгот с фактическим состоянием условий труда на производстве. По оценкам печати, до 30% работников, имеющих право на пенсионные льготы, трудятся в нормальных (а не вредных) условиях2.
Было бы полезно систематизировать законодательство о льготах, инкорпорировать по тематическому принципу нормативные акты и опуб-
1 Торлопов В. Льготы... правонарушителям // Российская газета. 1993. 3
июля.
Упорядочение пенсионных льгот в связи с условиями труда. Концепция реформы системы пенсионного обеспечения в РФ // Российская газета. 1995. 23 авг.
ликовать их для всеобщего сведения и контроля за соблюдением, включая льготы для высших должностных лиц. В этом деле есть уже определенные наработки.
Например, издан сборник нормативных актов "Льготы в России" (М., 1993), в котором делается первая попытка систематизировать нормативный материал о льготах для различных социальных категорий граждан: для семей, имеющих детей; участников и инвалидов Великой Отечественной войны; участников войны в Афганистане и других военных действий за пределами России; граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы Чернобыльской АЭС. Кроме того, в последнее время изданы такие сборники нормативных актов, как "Льготы и компенсации пострадавших от репрессий" (М., 1996); "Переселенцы. Федеральная миграционная программа" (М., 1995) и др.
"Надлежит также продолжить работу по кодификации соответствующего нормативного материала на основе субъектного подхода, взяв в качестве примера удачный опыт систематизации льгот для военнослужащих, инвалидов Отечественной войны"1.
Важно поддержать льготы материальными и юридическими гарантиями, ввести в действие механизм их реализации. Законодатель, устанавливая определенные льготы для конкретных субъектов, должен одновременно возлагать обязанности (активные и пассивные) на тех, кто призван обеспечивать претворение в жизнь данных преимуществ. Непременным условием действенности реализации льгот будет и фиксация мер юридической ответственности для обязанных лиц.
Кроме того, с одной стороны, требуется дальнейшая дифференциация льгот, более глубокая их специализация. С другой стороны, отдельные льготы нуждаются в унификации. В то же время надо видеть пределы и первого, и второго процессов, ибо излишние выделения и уравнивания, связанные со льготами, могут привести к социальной несправедливости.
В целях повышения эффективности правовых льгот их надо сочетать с духовными ценностями. Ответы на вопросы: "Что привлекает молодежь в армию и какие причины являются препятствием к службе?", полученные в ходе социологического исследования, показали, "что стимулы, которые были заложены соответствующим указом о профессиональной армии - более высокая заработная плата, различные льготы, -пока срабатывают слабо. По всей видимости, эти стимулы должны быть дополнены чем-то еще, гораздо более значимым и весомым: воспитанием чувства гордости за свою Родину, например. Сейчас этот мотив, как явствует из опросов, лишь на пятом месте"2.
1 Бахрах Д.Н. Правовые льготы // Справедливость и право. С. 81.
2 Чупров В. Контракт не привлекает. Пока... // Российская газета. 1993. 3
июля.
Требуется учитывать и временной "износ" данных юридических средств. Так, пенсионные льготы, если они остаются на одном и том же уровне, со временем теряют свою компенсационную силу. Чтобы этого не произошло, их необходимо периодически пересматривать.
Каждая льгота должна быть адресной, обоснованной, правомерной, справедливой. Льготы - дорогостоящие меры. Поэтому за их установлением и реальным осуществлением должен быть надлежащий контроль. В современных условиях требуется все больше гласности в работе государственного аппарата (в силу его безграничного роста) и прозрачности процессов распределения благ, в том числе и посредством льгот.
Именно через продуманные эффективные льготы можно влиять на развитие тех или иных отношений в выгодном для общества и государства направлении, содействовать процессу реформирования экономики (льготы-стимулы) с одновременным усилением социальной защищенности личности (льготы-компенсации).
От характера и объема льгот зависит качество права. Льготы, призванные воплощать в жизнь идеи справедливости и равенства, в условиях правового государства выступают специфическим критерием сущностных начал права, его принципиальных основ.