Деятельность органов власти Европы и США по решению социальных проблем.
Социальная политика в развитых странах реализуется через механизм государственных программ социального обеспечения и системы социальных услуг. Рассмотрим, как проводится социальная политика в странах ЕС и в США.
Если следовать определению Европейской социальной модели (ЕСМ), которое было дано на сессии Европейского совета в Барселоне в 2002 г., то она подразумевает высокий уровень социальной защиты, заботу о качественном образовании и поддержание социального диалога – то есть ключевые черты, присущие социальной политике государств, участвующих в ЕС.
Наличие развитых систем социальной защиты представляет собой фундаментальный компонент и отличительную особенность европейской модели рыночного хозяйства. Под моделью социальной защиты понимаются сложившиеся принципы организации и функционирования программ социального обеспечения. Согласно отчету Европейской комиссии, представленному в 1995 г., в странах ЕС доминируют четыре основные модели: континентальная, англосаксонская, скандинавская и южно-европейская. Рассмотрим их подробнее.
Континентальная модель: Германия.
Континентальная модель устанавливает жесткую связь между уровнем социальной защиты и длительностью профессиональной деятельности. В ее основе лежит социальное страхование, услуги которого финансируются в основном за счет взносов застрахованных. В Германии существуют три «отрасли» социального страхования: страхование по старости и инвалидности, по болезни и от несчастных случаев на производстве. Основные принципы данной модели присущи также Австрии, Франции, странам Бенилюкса.
Развитая система социальной помощи - одна из черт «социального рыночного хозяйства» в Германии. Эта система основана на постулате, что общество в лице своего полномочного представителя – «социального государства» - ответственно за каждого гражданина независимо от того, по каким причинам тот оказался в беде.
В модели социальной защиты ФРГ центральное место занимает социальное страхование. В большинстве западноевропейских странах система социального страхования подразделяется на подсистемы обязательного и частного. Они, в свою очередь, охватывают следующие направления: медицинское и пенсионное, страхование по инвалидности, по безработице, от несчастных случаев.
Имеются также большие недостатки. Так, расходы на социальную помощь – одна из самых крупных статей германского бюджета (они сопоставимы с расходами на оборону). Чтобы покрывать гигантские траты, приходится постоянно увеличивать налоги, взимаемые с работающих, - они поглощают уже до 40% заработка и более. Высокие же налоги подрывают стимулы к труду - после всех положенных вычетов рядовой рабочий или служащий получают в месяц почти столько же, сколько неработающий «социальщик». А ведь получатели социальной помощи нередко еще и подрабатывают, но, как здесь говорят, «по-черному», то есть нелегально Особенно часто - женщины, которые заняты в каком-либо частном домашнем хозяйстве или в сфере услуг. Политики и общественность ищут пути выхода из сложившейся ситуации.
Англосаксонская модель: Великобритания.
Англосаксонская модель социальной защиты, используемая Великобританией и Ирландией, радикально отличается от немецкой. В ее основе лежит доклад английского экономиста У. Бевериджа, представленный правительству в 1942 г. Беверидж предложил организовать систему социальной защиты, во-первых, на принципе всеобщности (универсальности), то есть распространить ее на всех нуждающихся в материальной помощи граждан, и, во-вторых, на принципе единообразия и унификации социальных услуг, что выражается в едином размере пособий, а так же условий их выдачи. Условие «равные пособия за равные взносы» Беверидж считал социально справедливым, а потому в большинстве случаев соблюдался принцип равенства пенсий и пособий независимо от размера утраченного дохода. В основе этой модели лежала идея о том, что любой человек независимо от его принадлежности к активному населению имеет неотъемлемое право на минимальную социальную заботу. Финансирование подобных систем социальной защиты производится как за счет страховых взносов, так и из общего налогообложения.
В настоящее время стратегия и политика государства в социальной сфере претерпела определенные изменения, связанные со сменой приоритетов. В странах с так называемой «координированной рыночной экономикой» («континентальная европейская модель») государство стремится содействовать росту конкурентоспособности как основному фактору для решения социально-экономических проблем, причем большое значение придается активному диалогу государства с социальными партнерами. В либеральной модели государство играет менее значительную роль в регулировании и социально-институциональном взаимодействии. В то же время специфика реформ в наиболее активных государствах благосостояния («социал-демократическая модель») состоит в том, что они сохраняют приверженность принципам справедливости и универсализма, социальной солидарности, поддерживают высокой уровень выплат социального обеспечения, несмотря на развитие коммерциализации социальной сферы.
Процесс трансформации государства благосостояния направлен на реструктуризацию системы социальных выплат на основе перехода от пассивной к активной социальной политике. Акцент делается на трудоустройство, профессиональную подготовку, помощь детям, молодежи и престарелым, борьбу с бедностью и социальным исключением. Особое внимание уделено проблеме пенсионного обеспечения на основе «пересмотра контракта между поколениями».
Эта политика основана на новой концепции социальной справедливости и отдает приоритет модели, ориентированной на ценности постиндустриального общества, прежде всего ценности квалифицированного труда и знаний. При этом учитывается то, что в современных условиях стремление и к регулярной занятости в значительной степени связано не только с необходимостью получения дохода, но также со стремлением к социальному статусу, престижу, безопасности, общению и участию в коллективной деятельности.
Политико-институциональная реорганизация касается основы обеспечения благосостояния: уровня государственных расходов, системы оказания социальной поддержки и механизмов социальной политики. Во многих странах происходит децентрализация регулирования социальных процессов (повышение роли регионального и локального уровней), что призвано способствовать росту конкурентоспособности. Иными словами, происходит пересмотр сложившегося разделения ответственности между уровнями административного управления в обеспечении благосостояния и занятости[4].
С учетом этих моментов можно говорить о структурной трансформации социальной политики, адаптированной к новым условиям, способствующим выравниванию социальных расходов между странами.
Правительства в некоторых промышленно развитых странах пытались сохранять приверженность политике благосостояния путем создания рабочих мест в государственном секторе, а в ряде стран государство осуществляло политику дерегулирования и снижения заработной платы в целях привлечения инвестиций в рабочие места с низкой заработной платой. В США поощрялось использование низкооплачиваемой рабочей силы из развивающихся стран. В ФРГ осуществлялась защита занятости в менее продуктивных отраслях и стратегия роста занятости на высокоэффективных предприятиях.
Сравнительный анализ показывает, что страны с высоким уровнем производительности могут поддерживать конкурентоспособность, несмотря на высокую зарплату и социальные расходы. При этом рост социальных программ может способствует мотивации труда и обеспечить больший социальный консенсус, но в то же время — осложнять положение рабочей силы на глобальном и национальном уровнях.
Рост «гибкости» рабочей силы, сдвиг в сторону сохранения периферии низкой зарплаты, неустойчивый характер трудовых контрактов являются отражением происходящих изменений в социальном развитии, трансформации рынка труда, его разделения на привилегированный (обеспечивающий высокие доходы, устойчивое положение) и периферийный (низкие доходы, неустойчивое положение).
В связи с этим в 1990-е годы стали серьезно рассматриваться альтернативные стратегии социальной политики. Одна из них — гражданский доход, или «доход от участия», который предполагает всеобщее право на гарантированный социальный минимум, хотя одновременно государство снимает с себя другие обязательства в сфере поддержки доходов. Этот подход призван стимулировать население к росту доходов за счет трудовой деятельности, что распространяется и на дополнительные выплаты, в том числе в периоды болезни и старости. Другой вариант предусматривает предоставление соответствующих социальных выплат и услуг, но при этом устанавливаются такие механизмы проверки средств и активов, которые должны исключить возможность выплат для состоятельных групп.
Новые подходы призваны обосновать необходимость компромисса между конкурентоспособностью и социальной политикой. Согласно этой позиции, определенные виды государственных расходов выгодны для капитала в форме инвестиций в сферу образования, мультипликативного эффекта расширения сферы потребления за счет расходов на социальные нужды, а также обеспечения политической стабильности. При этом необходимо учитывать, что соответствующие расходы, согласно данному подходу, должны финансироваться за счет потребителей, не затрагивая предприятия.
В США идеология реформы социальной сферы опирается на «моральные основания» — типичные для либеральной модели вообще (и американского ее варианта в частности). Они сводятся к тому, что недопустимо жить за счет государства, кроме экстремальных ситуаций — например, при устойчивой и значительной потере трудоспособности (инвалидности). С 1990-х годов социальная политика рассматривается в этой стране в основном в контексте активных мер — трудоустройства граждан, получающих социальные пособия. Одно из основных положений закона 1996 г. ограничивает 60 месяцами (в расчете на весь период трудового стажа) продолжительность получения социальной помощи. При этом большинство ее реципиентов — это одинокие матери[5].
Согласно данному закону, максимальная продолжительность выплаты пособий по системе социальной помощи ограничивается пятью годами, а возраст ребенка, когда родители освобождаются от обязанности работать, сокращается с 3 до 1 года. В то же время он усиливает требования в отношении их участия s в активных программах, а с 2002 г. увеличена с 20 до 30 часов продолжительность труда в неделю для родителей детей в возрасте более 6 лет. При этом для лиц, не си имеющих детей до 6-ти лет, она определена в 30 часов, из которых не менее 20 часов должны быть отданы реальной работе, а не использованы на образование а и профессиональную подготовку. В рамках новой политики штаты получили значительные права в разработке программ трудоустройства.
Данные меры базируются на концепции социальной политики, при которой предоставление помощи обусловливается обязанностью реципиентов работать или активно искать работу. В этих целях предусмотрены новые финансовые стимулы — в частности, возможность одновременного получения денежной помощи и заработной платы, введена практика «негативного налога». И формально правительство достигло значительных результатов, так как за период 1994-2001 гг. число получателей социальной помощи сократилось почти втрое — с 14,4 млн. до 5,3 млн. человек[6].
Однако это отнюдь не способствовало принципиальному улучшению ситуации, ибо происходил рост количества низкооплачиваемых рабочих мест, которые не дают перспективы, не обеспечивают устойчивой занятости, обрекают на низкий уровень жизни.
Некоторые элементы этой политики стали применяться и в странах Западной Европы, в которых были ужесточены требования к правам на пособия по безработице. Согласно принятой в Великобритании программе, если безработный не находит работу в течение двух месяцев (в некоторых случаях — шести), он обязан участвовать в общественных работах. При этом социальная помощь ограничена периодом в пять лет, а в случае, если лицо игнорирует данные условия, выплата пособия прекращается. В отличие от американской модели, в Западной Европе основной акцент сделан на повышение возможностей в трудоустройстве и «совместной ответственности» социальных партнеров в отношении социального исключения и мер, которые необходимо в этом случае предпринять.
В целом же риск развития социальной политики по американскому типу в странах Западной Европы ограничен, учитывая социальные достижения, значительную приверженность населения ценностям справедливости и солидарности. В частности, западные специалисты считают, что система социального благосостояния в Скандинавских странах эффективно структурирована и способна противостоять новым проблемам, связанным со старением общества и трансформацией экономики. Одним из преимуществ является наличие базовых гарантий дохода, которые предоставляют защиту не только от бедности и социального исключения, но и проблем, связанных с перерывами в работе. К примеру, в Финляндии и Швеции социальная помощь обеспечивает наиболее высокий уровень доходов: в среднем 60-70 от средней зарплаты, в то время как в других странах этот показатель составляет около 50% (наименее высокий уровень характерен для Великобритании). Широкая сеть социальных услуг обеспечивает потребности семей в воспитании детей, а высокий уровень занятости позволяет снижать финансовое давление на пенсионные системы[7].
Важно учитывать, что в проводимых в европейских странах реформах система социального благосостояния рассматривается в качестве производительного фактора. А это является фактическим признанием того, что принцип социальной справедливости, который положен в основу европейской модели, несмотря на изменения в политике, может способствовать росту экономической эффективности. Продуктивный баланс между экономической и социальной политикой, характерный для этой модели, обеспечивается, в том числе, за счет роста социального капитала, который является важным фактором социального диалога и эффективных компромиссных решений. В условиях глобализации произошел сдвиг в сторону активного взаимодействия, возврата к практике социальных пактов между государством и социальными партнерами. В политическом плане происходит переход от макроэкономического регулирования спроса на меры, связанные с регулированием предложения на рынке труда, активизацией занятости и региональной политикой. Основной принцип состоит в том, что именно занятость обеспечивает наилучшую защиту от бедности. Пассивным мерам социальной политики в этой модели отведена вспомогательная роль. Речь идет о мерах, направленных на формирование государственной системы социальных услуг, связанных с уходом за детьми, материнством и родительским отпуском[8]. Наибольшее развитие эта политика получила в Скандинавских странах, где женщины имеют большие возможности выбора, связанного с участием или неучастием в труде. Представляет интерес политика правительства в Нидерландах, где рост женской занятости обеспечивался путем создания условий для неполного рабочего дня. На средства предприятий там создана наибольшая в ЕС сеть детских учреждений, которые получают субсидии от государства.
Таким образом, в последние два десятилетия в странах Запада во многом изменился концептуальный подход к социальной политике. Об этом свидетельствует позиция, получившая повсеместное распространение, связанная с формированием системы адресной социальной защиты. Однако эти изменения непосредственно не связаны с воздействием глобальных факторов. Реформы социальной сферы обусловливаются, прежде всего, трансформацией социальной структуры и экономики, при этом конкурентный аспект развития является первостепенным. Однако он отнюдь не противостоит социальной политике. Принцип равновесной и мотивирующей взаимосвязи между экономическими и социальными факторами, несмотря на изменения, по-прежнему рассматривается, особенно в ЕС, как условие успешной модернизации.
Опыт стран Запада дает весьма важные ориентиры для формирования соответствующей политики в России. Конечно, его нельзя механически трансформировать на российскую почву. Но не учитывать также нельзя, ибо он имеет и национальные, и универсальные аспекты.
Список использованной литературы.
1. Доренко К.С. Социальная политика США, стран ЕС и России и на современном этапе: приоритеты, принципы, правовое регулирование / К.С. Доренко // Право и управление. XXI век. - 2012. - №4(25). - С. 71-79.