Совет Государственной Думы и кризис российского парламентаризма

Специфическая система российского законодательства зачастую подразумевает реализацию значительного влияния административных органов, обеспечивающие функционирование того или иного института и регулирующих организационное сопровождение его деятельности, на сам этот институт.

В случае трансформации института законодательной власти и неявного отказа от реализации принципа парламентаризма роль такого органа играет Совет Государственной Думы, правовую основу деятельности которого составляет Регламент Государственной Думы ФС РФ. Состав, порядок проведения заседаний, функции, порядок оформления решений Совета регулирует Глава 2 Регламента ГД ФС РФ[20].

Внимание к Совету Государственной Думы также во многом обусловлено широким набором функций, закреплённых в Регламенте Думы и предполагающих монопольное право Совета на организационное сопровождение законодательной деятельности палаты. Практически все редакции Регламента предполагают наделение Совета широким набором функций, важнейшими из которых является формирование повестки заседания Думы и решение о включении того или иного законопроекта в примерную программу законопроектной работы Думы. Это означает, что ключевые функции определяют Совет как орган, устанавливающий повестку дня в законодательной деятельности палаты Парламента. Это в терминологии П. Бахраха и М. Бараца[21] является «вторым лицом власти», возникающим в ситуации, когда субъект, обладающий властным ресурсом, реализует свою волю по фильтрации обсуждаемых вопросов, тем самым блокируя возможности других игроков.

Одним из ключевых изменений в организации деятельности Государственной Думы ФС РФ стала трансформация роли и функции её Совета, произошедшая в 2003 году и нашедшая отражение в изменении ряда статей Главы 2 Регламента Государственной Думы, касающихся состава и функций Совета.

Это произошло в контексте развития политического поля России, на тот момент предполагающего расширение использования административного ресурса для реализации политической воли, а также стремление политической элиты зафиксировать достигнутое доминирующее положение за счёт развития формальных институтов, находящих своё воплощение в нормативно-правовых актах.

Изменение Статьи 13 Главы 2 Регламента, определяющей состав Совета, стало способом трансформации ключевых для функционирования органа позиционных правил, которые в соответствии с теорией Э. Остром[22] определяют набор позиций, статусов и число людей, которые могут занимать каждую позицию.

Порядок формирования Совета, характерный для периода деятельности Государственной Думы до 2003 года, содержится в редакции Постановления Государственной Думы N 2134 от 22 января 1998 года[23], определяющего Регламент ГД ФС РФ. Изменения в данный документ были внесены 29 декабря 2003 года.

Первоначальная редакция определяет в качестве членов Совета Председателя Думы и руководителей думских фракций: «В состав Совета Государственной Думы входят Председатель Государственной Думы, руководители депутатских объединений с правом решающего голоса.

В работе Совета Государственной Думы участвуют с правом совещательного голоса заместители Председателя Государственной Думы и председатели комитетов Государственной Думы.

В случае отсутствия Председателя Государственной Думы председательствующий на заседании Совета Государственной Думы один из его заместителей имеет право решающего голоса. В отсутствие руководителей депутатских объединений и председателей комитетов Государственной Думы по их поручению в заседании Совета Государственной Думы принимают участие их представители из числа депутатов Государственной Думы, при этом представители депутатских объединений имеют право решающего голоса»[24].

Главной ролью Совета, сформированного по таким принципам, становилась «выработка компромиссных решений и согласование позиций депутатских объединений по вопросам организации, прежде всего, её законодательной деятельности»[25]. Принцип коллегиальности в деятельности Совета был специфицирован структурированностью по фракционному признаку и позволял администрировать деятельность Парламента в соответствии с позициями всех фракций и их представителей. Это достигалось за счёт равного представительства крупных и мелких фракций в рамках Совета.

Изменения в Регламенте выводят из состава Совета руководителей фракций, заменяя их заместителями Председателя Думы: «Членами Совета Государственной Думы с правом решающего голоса являются Председатель Государственной Думы, первые заместители Председателя Государственной Думы и заместители Председателя Государственной Думы.

Заседание Совета Государственной Думы ведет Председатель Государственной Думы. Председатель Государственной Думы вправе поручить вести заседание Совета Государственной Думы одному из своих заместителей.

В работе Совета Государственной Думы могут принимать участие с правом совещательного голоса председатели комитетов Государственной Думы или по их поручению представители комитетов Государственной Думы»[26].

Эти изменения проводятся в комплексе с изменением системы постов заместителей Председателя ГД ФС РФ. При анализе состава корпуса заместителей Председателя Думы до 2003 года исследователи[27] акцентируют внимание на существовании определённого «пакетного соглашения» между политическими партиями и институтов исполнительной власти в лице Администрации Президента.

Соглашение подразумевало универсальный порядок формирования корпуса заместителей Председателя ГД ФС РФ, согласно которому Председателем становился глава фракции, обладающей большинством мест в палате Парламента, его первым заместителем – глава второй по численности фракции, главы остальных фракций занимали посты заместителей Председателей. При этом сохранялась традиция негласного запрета на назначение Председателя и его первого заместителя из числа представителей одной фракции.

В Государственной Думе IV созыва, избранной в 2003 году, был введён принципиально новый порядок определения позиционных правил, касающихся постов Председателя и его заместителей. Этот порядок также был реализован в организации деятельности Государственной Думы V созыва. Согласно нему Председатель, первый заместитель Председателя и 5 из 8 заместителей Председателя представляют фракцию «Единая Россия», обладающую большинством мест в палате Парламенте. Представители остальных фракций обладают правом лишь на 3 из 8 постов заместителя Председателя – по одному для каждой фракции.

Кроме того, изменение принципа занятия должности Председателя Думы, допускающего совмещение данной должности со статусом руководителя фракции, привело к правовым образом закреплённому сращиванию административно-организационных функций и политических целей. Эта трансформация была реализована в изменении Статьи 9 Главы 1 Регламента Государственной Думы ФС РФ, решение было оформлено постановлением № 11 Думы IV созыва[28]: «В случае, если на должность Председателя Государственной Думы избран депутат Государственной Думы, являющийся руководителем фракции, он вправе совмещать пребывание на указанной должности и руководство фракцией».

Итогом описанных процессов реорганизации Совета Государственной Думы и корпуса Председателя и его заместителей становится административная трансформация деятельности парламента как органа, представляющего институт законодательной власти.

Данные процессы коренным образом изменили принцип «коллегиального контроля со стороны депутатских объединений над организационной и распорядительской деятельностью выборной администрации ГД и работой её аппарата, над возможностью их административного влияния на вход законодательного процесса и деятельности палаты в целом»[29].

Изменения в административной структуре, тесно связанные с деформацией избирательной системы и принципа политического представительства, в результате обусловили ограничение контроля над организацией деятельности Парламента со стороны других политических сил и общества, а также нарушение принципов парламентаризма.

Итогом стала ситуация, в которой организационно-распорядительские функции, которые по своей природе и назначению должны реализовываться независимо и объективно, оказались элементом расширения спектра ресурсов политической элиты по оказанию влияния на процесс правовой институционализации определённых норм.

Централизация процесса определения повестки дня в деятельности Парламента стала одним из ключевых шагов по обеспечению платформы для дальнейшей реализации политической воли представителей элиты за счёт перемещения законодательного ресурса из поля политической конкуренции в поле административного влияния.