Влияние политической элиты на трансформации властных институтов современной России

В. Э. Абелинскайте

Влияние политической элиты на трансформации властных институтов современной России

Сведения об авторе:

Абелинскайте Вера Эдуардовна, преподаватель Департамента политической науки Факультета социальных наук НИУ «Высшая Школа Экономики»

Контактные данные

e-mail: [email protected]

тел. +7 (926) 322 45 38

Аннотация

Статья представляет результаты исследования механизмов консолидации политического режима современной России, важнейшим из которых предлагается считать тенденцию трансформации институтов государственной власти под влиянием политико-административного класса. В ряду процессов изменения властных институтов рассматриваются случаи реформирования Совета Государственной Думы и расширение функций Администрации Президента, произошедшие в 1990-2000-х гг. Обозначенные процессы в связке с недавними изменениями в системе судебной власти подтверждают тезис о «волатильности» российских властных институтов, неявным образом искажённых в интересах политической элиты.

Ключевые слова:

политическая элита, властные институты, институциональная трансформация, Россия, неформальные практики.

Abstract

The article analyzes the mechanisms of political regime consolidation in modern Russia. The most important mechanism is the trend of government institutions transformation under the influence of political and administrative class. Among the processes of government institutions change we analyze the cases of the State Duma Council reform and expansion of the Presidential Administration functions that took place in 1990-2000 –ies. These processes with the recent changes in the judiciary power institution confirm the thesis of the "volatility " of the Russian government institutions , implicitly distorted according to the interests of the political elite.

Key words:

political elite, power institutions, institutional transformation, Russia, informal practices.

Введение: общие вопросы и задачи

Исследования траекторий развития политического режима, характерного для современной России, со всей неизбежностью наталкиваются на ряд проблем, одна часть из которых свойственна целому ряду подобных политических систем, другая же специфицирует российский режим со всеми его особенностями и принципами функционирования. Одной из таких общих проблем является механизм институциональной трансформации политической системы в соответствии с теми или иными заданными вводными.

В то время, как условные западные демократии иногда напоминают Нью-Хейвен Роберта Даля[1] с его борьбой групп интересов, протекающей в более или менее конкурентной среде, обнаруживающиеся тенденции развития политического поля России причудливым образом сочетают в себе черты политики 1990-х гг., видоизменённые новыми условиями политической конкуренции 2000-х.

В общем виде нашу задачу можно сформулировать как попытку понимания, кто является драйвером трансформации властных институтов в России последних полутора десятилетий, какие тенденции этой трансформации мы можем констатировать и каково место России, развивающейся описанным образом, в современном мировом политическом процессе.

Наша позиция по обозначенным вопросам однозначна: ключевым (и, собственно, единственным) политическим актором, то есть тем самым драйвером трансформации властных институтов в современной России является политико-административная элита. Специфика этой элиты определяет направление, тренд институциональной трансформации, осуществляемой в виде особого процесса неформальной институционализации.

Наиболее важной проблемой, выявляемой в ходе нашего пусть и ретроспективного анализа, мы полагаем как само наличие слабых мест в ткани важнейших российских институтов государственной власти, так и выявление самых уязвимых из них. Одной из наших общих целей при этом является переход от пространной дискуссии о судьбах российской демократии к предметному разговору о механизмах консолидации современного политического режима и траекториях его развития.

Методологические допущения

Необходимо, однако, сделать несколько замечаний методологического характера.

Мы предлагаем остаться в стороне от многочисленных дискуссий относительно содержания понятия политической элиты и достаточно однозначно определить её как особую социальную группу, представленную сообществом лиц, обладающих позициями власти и принимающими стратегические политико-управленческие решения (что, однако, вовсе не исключает меритократического взгляда на эту группу).

Кроме того, мы предпринимаем попытку собственного выхода из другого парадигмального противостояния, неизменной актуализирующегося при анализе взаимодействия институтов и акторов: что является первичным? Принимая тезис о первичности институтов как рамок, задающих ограничения деятельности индивида (то есть точку зрения институционализма), мы предлагаем дополнить это взгляд так называемым социально-антропологическим подходом (обычно предлагающим «отказ от универсалистского понимания социальных, культурных или экономических явлений»[2]. Подобная точка зрения позволит нам понять, чем руководствуется политическая элита при принятии решения о трансформации того или иного института, и каковы последствия таких решений.

Применение социально-антропологического подхода предполагает использование его элементов на каждом этапе анализа ряда факторов институциональной трансформации, среди которых социальный контекст момента формирования института, исторические изменения, но главное - комплекс факторов, связанных с деятельностью ключевого политического актора – политико-административной элиты.

Заключение: последствия, тенденции, прогнозы

Трансформационные процессы в институтах законодательной и исполнительной власти, ставшие возможными вследствие манипуляций в определении регламента деятельности органов государственной власти и оперирования бланкетными нормами, в значительной степень характерными для российского законодательства, стали ключевыми тенденциями развития политического режима в России последних полутора десятилетий.

Основными такими процессами стали, на первый взгляд, незначительное изменение порядка формирования Совета ГД, административной структуры, на самом деле являющейся ключевой в функционировании института законодательной власти, и стремительное расширение и углубление сферы деятельности Администрации Президента, реализованное А. Чубайсом.

В 2003 году произошли изменения в Регламенте Государственной Думы, среди прочего определяющего порядок формирования Совета Думы, формирующего программу законодательной сессии Палаты и принимающего решение о включении законопроекта в программу законопроектной работы Палаты. Изменения в Регламенте выводят из состава Совета руководителей фракций, заменяя их заместителями Председателя Думы. Кроме того, изменение принципа занятия должности Председателя Думы, допускающего совмещение данной должности со статусом руководителя фракции, привело к правовым образом закреплённому сращиванию административно-организационных функций и политических целей. Данные процессы коренным образом изменили принцип коллегиального контроля со стороны депутатских объединений над организационной и распорядительской деятельностью выборной администрации Думы[33], это стало одним из ключевых шагов по обеспечении платформы для дальнейшей реализации политической воли представителей элиты за счёт перемещения законодательного ресурса из поля политической конкуренции в поле административного влияния.

Рост влияния и статуса Администрации Президента связан с изменением её статуса. Это изменение, произошедшее в 1996 г. с приходом на пост главы ведомства А.Чубайса, в отсутствие нормативно-правовых актов, внятно регулирующих её деятельность и определяющих границы этой деятельности, позволило ей выйти из роли своеобразной канцелярии и фактически стать резервным по отношению к правительству «пультом управления» в лице помощников президента и контролируемых ими профильных управлений, которые могут конкурировать с министерствами и департаментами Правительства по скорости прохождения бюрократических процедур.

Институциональные изменения последнего времени подтверждают описанную тенденцию: в частности, передача функций Высшего Арбитражного Суда Верховному суду и связанное с этим изменение системы судопроизводства по экономическим вопросам, произошедшие в 2014 г., стали элементами этого процесса относительно ещё одного ключевого института государственной власти.

Очевидно, что кроме явных последствий неэффективной практики назначения на ключевые государственные посты в соответствии с принципами непотизма и личной лояльности и связанным с этим низким качеством человеческого капитала политической элиты, существенным является и эффект так называемой «волатильности институтов», их чрезмерной гибкости, неустойчивости, податливости по отношению к политической элите, которая с такой лёгкостью «прогибает» их под свои неформальные практики. В отсутствии сдерживающих механизмов внешнего контроля и эффективного гражданского общества это несёт риск дестабилизации всей политической системы.

Анализ последствий описанных процессов неизбежно приходит к попытке осознания места России в мировом политической процессе. Здесь мы можем прийти к тезису, что хоть и в экономическом и социальном смысле Россия далека от нестабильных стран Ближнего Востока, Северной Африки и в какой степени Восточной Европы, но назвать перспективным государство, самостоятельно расшатывающее собственный каркас в интересах узкой группы лиц, преследующих сугубо личные цели, нельзя ни при каких условиях.

Список литературы

1. Борьба с ветряными мельницами? Социально-антропологический подход к исследованию коррупции / Сост. И отв.ред. И.Б. Олимпиева, О.В. Паченков. – СПб.: Алетейя, 2007.

2. Гельман В. Институциональное строительство и неформальные институты в современной российской политике // Полис. 2004. № 4, с. 6-26.

3. Григорьев Л. Спрос элит на право: «эффект трамвая» // Вопросы экономики, № 6, Июнь 2012, C. 33-47.

4. Гудков Л. Проблема «элиты в сегодняшней России: Размышления над результатами социологического исследования / Л.Д. Гудков, Б.В. Дубин, Ю.А. Левада – М.: Фонд «Либеральная миссия», 2007.

5. Краснов М. А. «Конституционные страхи» // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 6. С. 3-11.

6. Крыштановская О. Современные концепции политической элиты и российская практика // Мир России. 2004. № 4. С. 3-39.

7. Нисневич Ю. Аудит политической системы посткоммунистической России. – М.: Материк, 2007.

8. Нисневич Ю.А. Государственная власть современной России. М.: Аспект Пресс, 2008.

9. Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики \ Пер. с англ. А.Н. Нестеренко; предисл. и науч. ред. Б.З. Мильнера. — М.: Фонд экономической книги “Начала”, 1997.

10. Ривера Ш., Ривера Д. К более точным оценкам трансформации в российской элите // ПОЛИС. Политические исследования, № 5, 2009, C. 149-157.

11. Шайо А. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма) / Пер. с венг. – М., 2001.

12. Шумпетер Й. Капитализм, социализм и демократия [Электронный документ] http://www.schumpeter.ru/contents.php?book=kapital.

13. Bachrach P., Baratz M.S. Power and Poverty: Theory and Practice. New York; London; Toronto: Oxford University Press, 1970.

14. Dahl R.A. Who Governs? Democracy and Power in the American City Yale University Press; 2 edition, 2005.

15. Higley J., Kullberg J., Pakulski J. The Persistence of Postcommunist Elites // Journal of Democracy, 7, 2, April 1996, pp. 133-147.

16. Knight J. Institutions and Social Conflict.Cambridge, 1992.

17. Ostrom E. An Agenda for the Study of Institutions // Public Choice, 1986, №48.P. 3-25.

18. Putnam R. Bowling Alone. The Collapse and Revival of American Community. New York, Simon & Schuster, 2000.

19. Rivera Sh. Elites in Post-communist Russia: A Changing of the Guard? // Europe-Asia Studies. May 2000, Vol. 52, Issue 3, pp. 413-433.

Нормативно-правовые документы:

20. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации N 2134 от 22 января 1998 «О Регламенте». [Электронный документ]. Режим доступа: http://www.consultant.ru/online/base/?req=doc;base=EXP;n=260244;p=1#p208.

21. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации N 11 от 29.12.2003 года. [Электронный документ]. Режим доступа: http://www.consultant.ru/online/base/?req=doc;base=EXP;n=263537#p13.

22. Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Редакция от 14.01.2011. [Электронный документ]. Режим доступа: http://www.consultant.ru/law/review/lawmaking/reglduma/.

23. Указ Президента РФ от 2 октября 1996 года №1412.[Электронный документ]. Режим доступа: http://www.referent.ru/1/20050.

24. Указ Президента РФ от 22 февраля 1993 года №273 «О совершенствовании системы обеспечения деятельности Президента Российской Федерации». [Электронный документ]. Режим доступа: http://www.allbusiness.ru/BPravo/DocumShow_DocumID_55553.html.

[1] Dahl R.A. Who Governs? Democracy and Power in the American City Yale University Press; 2 edition, 2005.

[2] Борьба с ветряными мельницами? Социально-антропологический подход к исследованию коррупции / Сост. И отв.ред. И.Б. Олимпиева, О.В. Паченков. – СПб.: Алетейя, 2007, с. 6.

[3] Крыштановская О. Современные концепции политической элиты и российская практика // Мир России. 2004. № 4. С. 3-39.

[4] Гудков Л. Проблема «элиты в сегодняшней России: Размышления над результатами социологического исследования / Л.Д. Гудков, Б.В. Дубин, Ю.А. Левада – М.: Фонд «Либеральная миссия», 2007, с. 57.

[5] Гельман В. Институциональное строительство и неформальные институты в современной российской политике // Полис. 2004. № 4, с. 6-26.

[6] Краснов М. А. «Конституционные страхи» // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 6. С. 3-11.

[7] Шайо А. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма) / Пер. с венг. – М., 2001.

[8] Краснов М. А. «Конституционные страхи» // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 6. С. 3-11, с. 8.

[9] Rivera Sh. Elites in Post-communist Russia: A Changing of the Guard? // Europe-Asia Studies. May 2000, Vol. 52, Issue 3, pp. 413-433.

[10] Higley J., Kullberg J., Pakulski J. The Persistence of Postcommunist Elites // Journal of Democracy, 7, 2, April 1996, p. 135.

[11] Rivera Sh. Elites in Post-communist Russia: A Changing of the Guard? // Europe-Asia Studies. May 2000, Vol. 52, Issue 3, p. 427.

[12] Putnam R. Bowling Alone. The Collapse and Revival of American Community. New York, Simon & Schuster, 2000.

[13] Ostrom E. An Agenda for the Study of Institutions // Public Choice, 1986, №48.P. 3-25.

[14] Шумпетер Й. Капитализм, социализм и демократия [Электронный документ] http://www.schumpeter.ru/contents.php?book=kapital.

[15] Крыштановская О. Современные концепции политической элиты и российская практика // Мир России. 2004. № 4. С. 3-39.

[16] Ривера Ш., Ривера Д. К более точным оценкам трансформации в российской элите // ПОЛИС. Политические исследования, № 5, 2009, C. 149-157.

[17] Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики \ Пер. с англ. А.Н. Нестеренко; предисл. и науч. ред. Б.З. Мильнера. — М.: Фонд экономической книги “Начала”, 1997.

[18] Knight J. Institutions and Social Conflict.Cambridge, 1992.

[19] Григорьев Л. Спрос элит на право: «эффект трамвая» // Вопросы экономики, № 6, Июнь 2012, с. 41.

[20] Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Редакция от 14.01.2011. [Электронный документ]. Режим доступа: http://www.consultant.ru/law/review/lawmaking/reglduma/.

[21] Bachrach P., Baratz M.S. Power and Poverty: Theory and Practice. New York; London; Toronto: Oxford University Press, 1970.

[22] Ostrom E. An Agenda for the Study of Institutions // Public Choice, 1986, №48.P. 3-25.

[23] Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации N 2134 от 22 января 1998 «О Регламенте». [Электронный документ]. Режим доступа: http://www.consultant.ru/online/base/?req=doc;base=EXP;n=260244;p=1#p208.

[24] Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации N 2134 от 22 января 1998 «О Регламенте». [Электронный документ]. Режим доступа: http://www.consultant.ru/online/base/?req=doc;base=EXP;n=260244;p=1#p208.

[25] Нисневич Ю. Аудит политической системы посткоммунистической России. – М.: Материк, 2007.

[26] Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Редакция от 14.01.2011. [Электронный документ]. Режим доступа: http://www.consultant.ru/law/review/lawmaking/reglduma/.

[27] Нисневич Ю. Аудит политической системы посткоммунистической России. – М.: Материк, 2007.

[28] Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации N 11 от 29.12.2003 года. [Электронный документ]. Режим доступа: http://www.consultant.ru/online/base/?req=doc;base=EXP;n=263537#p13.

[29] Нисневич Ю. Аудит политической системы посткоммунистической России. – М.: Материк, 2007.

[30] Указ Президента РФ от 22 февраля 1993 года №273 «О совершенствовании системы обеспечения деятельности Президента Российской Федерации». [Электронный документ]. Режим доступа: http://www.allbusiness.ru/BPravo/DocumShow_DocumID_55553.html.

[31] Указ Президента РФ от 2 октября 1996 года №1412.[Электронный документ]. Режим доступа: http://www.referent.ru/1/20050.

[32] Нисневич Ю.А. Государственная власть современной России. М.: Аспект Пресс, 2008.

[33] Нисневич Ю. Аудит политической системы посткоммунистической России. – М.: Материк, 2007.

В. Э. Абелинскайте

Влияние политической элиты на трансформации властных институтов современной России

Сведения об авторе:

Абелинскайте Вера Эдуардовна, преподаватель Департамента политической науки Факультета социальных наук НИУ «Высшая Школа Экономики»

Контактные данные

e-mail: [email protected]

тел. +7 (926) 322 45 38

Аннотация

Статья представляет результаты исследования механизмов консолидации политического режима современной России, важнейшим из которых предлагается считать тенденцию трансформации институтов государственной власти под влиянием политико-административного класса. В ряду процессов изменения властных институтов рассматриваются случаи реформирования Совета Государственной Думы и расширение функций Администрации Президента, произошедшие в 1990-2000-х гг. Обозначенные процессы в связке с недавними изменениями в системе судебной власти подтверждают тезис о «волатильности» российских властных институтов, неявным образом искажённых в интересах политической элиты.

Ключевые слова:

политическая элита, властные институты, институциональная трансформация, Россия, неформальные практики.

Abstract

The article analyzes the mechanisms of political regime consolidation in modern Russia. The most important mechanism is the trend of government institutions transformation under the influence of political and administrative class. Among the processes of government institutions change we analyze the cases of the State Duma Council reform and expansion of the Presidential Administration functions that took place in 1990-2000 –ies. These processes with the recent changes in the judiciary power institution confirm the thesis of the "volatility " of the Russian government institutions , implicitly distorted according to the interests of the political elite.

Key words:

political elite, power institutions, institutional transformation, Russia, informal practices.

Введение: общие вопросы и задачи

Исследования траекторий развития политического режима, характерного для современной России, со всей неизбежностью наталкиваются на ряд проблем, одна часть из которых свойственна целому ряду подобных политических систем, другая же специфицирует российский режим со всеми его особенностями и принципами функционирования. Одной из таких общих проблем является механизм институциональной трансформации политической системы в соответствии с теми или иными заданными вводными.

В то время, как условные западные демократии иногда напоминают Нью-Хейвен Роберта Даля[1] с его борьбой групп интересов, протекающей в более или менее конкурентной среде, обнаруживающиеся тенденции развития политического поля России причудливым образом сочетают в себе черты политики 1990-х гг., видоизменённые новыми условиями политической конкуренции 2000-х.

В общем виде нашу задачу можно сформулировать как попытку понимания, кто является драйвером трансформации властных институтов в России последних полутора десятилетий, какие тенденции этой трансформации мы можем констатировать и каково место России, развивающейся описанным образом, в современном мировом политическом процессе.

Наша позиция по обозначенным вопросам однозначна: ключевым (и, собственно, единственным) политическим актором, то есть тем самым драйвером трансформации властных институтов в современной России является политико-административная элита. Специфика этой элиты определяет направление, тренд институциональной трансформации, осуществляемой в виде особого процесса неформальной институционализации.

Наиболее важной проблемой, выявляемой в ходе нашего пусть и ретроспективного анализа, мы полагаем как само наличие слабых мест в ткани важнейших российских институтов государственной власти, так и выявление самых уязвимых из них. Одной из наших общих целей при этом является переход от пространной дискуссии о судьбах российской демократии к предметному разговору о механизмах консолидации современного политического режима и траекториях его развития.

Методологические допущения

Необходимо, однако, сделать несколько замечаний методологического характера.

Мы предлагаем остаться в стороне от многочисленных дискуссий относительно содержания понятия политической элиты и достаточно однозначно определить её как особую социальную группу, представленную сообществом лиц, обладающих позициями власти и принимающими стратегические политико-управленческие решения (что, однако, вовсе не исключает меритократического взгляда на эту группу).

Кроме того, мы предпринимаем попытку собственного выхода из другого парадигмального противостояния, неизменной актуализирующегося при анализе взаимодействия институтов и акторов: что является первичным? Принимая тезис о первичности институтов как рамок, задающих ограничения деятельности индивида (то есть точку зрения институционализма), мы предлагаем дополнить это взгляд так называемым социально-антропологическим подходом (обычно предлагающим «отказ от универсалистского понимания социальных, культурных или экономических явлений»[2]. Подобная точка зрения позволит нам понять, чем руководствуется политическая элита при принятии решения о трансформации того или иного института, и каковы последствия таких решений.

Применение социально-антропологического подхода предполагает использование его элементов на каждом этапе анализа ряда факторов институциональной трансформации, среди которых социальный контекст момента формирования института, исторические изменения, но главное - комплекс факторов, связанных с деятельностью ключевого политического актора – политико-административной элиты.