Вопрос7. Административно-правовые нормы: понятие, особенности, структура, виды

Правовая норма - это общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на неоднократное применение и распространяющееся, как правило, на персонально неопределенный круг его исполнителей. Принципиальным признаком правовой нормы является возможность применения за ее нарушение мер государственно-правового воздействия.

Административное право как и любая отрасль права представляет собой совокупность правовых норм. Именно при помощи этих административно-правовых норм административное право выполняет свою служебную роль, то есть регулирует соответствующие управленческие отношения, воздействуя на поведение граждан и юридических лиц.

Административно-правовая норма - это установленное государством правило поведения, целью которого является регулирование общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся в сфере реализации механизма исполнительной власти (в широком смысле государственного управления). Нормами административного права прежде всего устанавливаются права и обязанности субъектов управленческих отношений, регулируются взаимоотношения между ними с учетом того, что одна из их сторон обладает юридически властными полномочиями. Одновременно закрепляются права другой стороны и их организационно-правовые гарантии, в частности, на их судебную и внесудебную защиту.

Как и любые правовые нормы, административно-правовые нормы состоят из гипотезы, диспозиции и санкции. Гипотеза - элемент административно-правовой нормы, выражающий условия, при наступлении которых необходимо руководствоваться данной нормой. Гипотеза может быть определенной (конкретной) для данной правовой нормы либо относительно определенной и общей для нескольких норм. Последний вид гипотезы характерен для норм, устанавливающих компетенцию органов управления, должностных лиц. Она может содержаться в преамбулах нормативных актов, их статьях, определяющих назначение данного органа (то есть не всегда в административно-правовых нормах обозначена гипотеза).

Диспозиция - это само правило поведения, выраженное в правовой норме. Она может быть определенной (например, найденный паспорт подлежит сдаче в органы внутренних дел) и относительно определенной (например, при необходимости для получения паспорта представляются документы, свидетельствующие о принадлежности к гражданству РФ).

Санкция - это мера государственного принуждения, предусмотренная за нарушение установленных нормой правил поведения. Санкциями являются меры административного принуждения. Санкции могут быть определенными и относительно определенными. Иногда за нарушение может быть предусмотрено две или более санкций, но применяться они могут в количестве, определенном нормативными актами. Например, ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» за должностной проступок предусмотрены дисциплинарные взыскания в виде замечания, выговора, строгого выговора, предупреждения о неполном служебном соответствии и увольнения. Однако за конкретный дисциплинарный проступок к нарушителю может быть применено лишь одно из указанных взысканий. Имеется немало административно-правовых норм, которые не содержат санкций (например, правила пользования метрополитеном либо отсылают к КоАП РФ, либо к КоАП города Москвы).

Как разновидность правовых норм, административно-правовые нормы обладают теми же признаками, что и другие правовые нормы. Однако административно-правовые нормы имеют и свои особенности, которые отличают их от других правовых норм:

а) административно-правовые нормы призваны содействовать организации и функционированию как всей системы исполнительной власти, так и ее отдельных звеньев;

б) административно-правовые нормы устанавливают правила поведения всех участников управленческих отношений, входящих в предмет административного права (закрепляют права и обязанности участников государственного управления);

в) административно-правовые нормы закрепляют правила должного поведения участников (сторон) управленческих отношений, то есть такого должного поведения, которое соответствует требованиям правового государства;

г) закрепляя правила должного поведения, административно-правовые нормы способствуют тем самым укреплению режима законности и дисциплины в сфере государственного управления (в сфере исполнительной власти);

д) административно-правовые нормы способствуют реализации механизма конституционного назначения исполнительной власти (например, Конституция в сжатой форме закрепляет основные функции и полномочия Правительства РФ, поэтому принят ФКЗ «О Правительстве РФ»);

е) административно-правовые нормы имеют собственные правовые средства защиты от покушения на них (то есть за нарушение административно-правовых норм наступает или налагается административная либо дисциплинарная ответственность); административно-правовая ответственность защищает не только нормы административного права, но и других отраслей права;

Административно-правовые нормы могут быть подразделены на определенные виды по различным основаниям.

1. В зависимости от юридического назначения:

а) материальные - устанавливают правовое положение участников управленческих отношений (органов исполнительной власти, граждан, предприятий, организаций, учреждений): их права, обязанности, ответственность, основы взаимоотношений; материальные нормы также называют статичными (например, граждане РФ имеют право подавать жалобы; органы государственной власти и их должностные лица обязаны отвечать на обращения граждан, в том числе на их жалобы);

б) процессуальные - регламентируют порядок реализации прав, обязанностей, ответственности субъектов, предусмотренных материальными нормами административного права, то есть это механизм реализации материальных административно-правовых норм (например, порядок рассмотрения жалоб государственными органами и их должностными лицами; согласно ФЗ «О порядке рассмотрения обращений…» должностное лицо, ознакомившись с жалобой, в течение 30 дней должно дать ответ на жалобу; если жалоба относится к компетенции другого лица, то необходимо ее направить по подведомственности, сообщив жалобщику, кому направлена его жалоба); процессуальные нормы выступают в качестве важной правовой формы гарантий наиболее полной реализации прав и обязанностей, закрепленных материальными нормами;

2. По юридическому содержанию предписания (классификация тесно связана с методом правового регулирования):

а) обязывающие (предписывающие) - содержат предписания субъектам, на которых она распространяется, действовать определенным образом, предусмотренном в данной норме (например, обязанность владельца транспортного средства зарегистрировать его в учреждении ГИБДД);

б) запрещающие - содержат предписания, указывающие на недопустимость совершения действий в условиях, определенных данной нормой (например, запрещен на территории РФ оборот в качестве гражданского и служебного оружия видов оружия, определенных ФЗ «Об оружии», изъятие у гражданина РФ паспорта, кроме случаев, предусмотренных законодательством РФ, правила пользования метрополитеном);

в) уполномочивающие (дозволительные, разрешительные) - содержат предписания, позволяющие субъектам избрать в его пределах вариант поведения по своему усмотрению (например, норма, закрепляющая право гражданина на обжалование действий и решений государственных органов и органов местного самоуправления и их должностных лиц, нарушающих его права); для субъектов публичной власти такое предписание может включать в его обязанность избрать тот или иной вариант действий, указанных в норме (например, применить одно из альтернативных наказаний, предусмотренных за соответствующее административное правонарушение);

г) стимулирующие - содержат предписания, направленные на создание материальной или моральной заинтересованности субъектов в результатах их деятельности (поведения); это различные меры поощрения, применение налоговых, тарифных льгот, перевод студента с платного отделение на бюджетную основу и выплата ему стипендии за хорошую учебу; своеобразное стимулирующее воздействие на субъектов могут оказывать также меры административного принуждения, в частности, административные наказания и дисциплинарные взыскания;

д) рекомендательные - содержат правила возможного поведения, советы наиболее целесообразных действий с точки зрения их эффективности; они являются правовыми постольку, поскольку содержатся в правовом акте компетентного органа; такие нормы предполагают широкое усмотрение органов и лиц, которым адресованы, в отношении их исполнения; для граждан их исполнение обычно не является обязательным, но реакция государственных органов и должностных лиц на них обязательна; адресаты рекомендательных норм сами решают вопрос об их исполнении в зависимости от конкретных условий и возможностей (в советский период считалось, что такие нормы являются обязательными для исполнения, поскольку исходят от авторитетного органа);

е) ограничительные - это нормы, которые действую во время чрезвычайного или военного положения (введение комендантского часа, ограничение приобретения и хранения оружия);

3. По характеру диспозиции:

а) императивные - содержат строго определенные предписания, не подлежащие изменению по усмотрению субъектов;

б) диспозитивные - позволяют субъектам отношений самим определить содержание, порядок и условия своего поведения;

4. По степени общности выражения правила поведения:

а) общие;

б) специальные (в случае коллизий между такими нормами должны применяться, по общему правилу, специальные нормы, если это нормы равной юридической силы);

5. По степени полноты изложения правил поведения:

а) определенные;

б) бланкетные (само правило поведения не установлено, но дана отсылка к определенным правилам либо указано, какой государственный орган или орган местного самоуправления может их установить);

6. В зависимости от государственного устройства и административно-территориального деления:

а) нормы общефедерального значения;

б) нормы субъектов РФ;

в) локальные - это нормы, которые издаются на уровне местного самоуправления, организаций, предприятий, учреждений;

7. По юридической силе:

а) нормы, содержащиеся в законах;

б) нормы, содержащиеся в подзаконных актах;

8. В зависимости от адресатов:

а) нормы, устанавливающие административно-правовое положение физических лиц;

б) нормы, устанавливающие административно-правовое положение органов государственного управления и местного самоуправления;

в) нормы, устанавливающие административно-правовое положение государственных и муниципальных служащих;

г) нормы, устанавливающие административно-правовое положение организаций;

9. В зависимости от сферы действия:

а) общеобязательные нормы, действие которых распространяется на все регулируемые ими отношения;

б) внутрисистемные нормы, регулирующие отношения между управленческими звеньями системы данного органа, в его внутренних пределах;

10. По действию во времени:

а) ограниченные сроком действия;

б) неограниченные сроком действия;

11. По целевому назначению:

а) нормы, предназначенные для установления, закрепления и развития позитивных процессов в обществе;

б) нормы, устанавливающие ответственность за определенные виды правонарушений и в качестве таковых также нацеленные на развитие данных процессов;