Задачи административной реформы в современной России

Для каждого государства важнейшей задачей является органи­зация управления государственными делами. От этого зависит ус­тойчивость страны и ее развитие. В то же время масштабность и динамичность государственных дел неизбежно порождают измене­ния, которые перерастают из количественных в качественные. И тогда актуальным становится проведение государственных реформ, которые призваны обеспечить новое состояние публичной власти и обновленный механизм ее влияния на общественную жизнь. Мера преемственности и новизны служит главным показателем эффек­тивности преобразований, иначе последствия перестроек могут быть не предсказуемыми и плохими.

Цели реформы и задачи, решаемые последовательно, этапы, сис­темные мероприятия, участники, сроки, ожидаемые результаты — таковы слагаемые любой реформы. Государственные реформы, проводимые в нашей стране в последние годы, не всегда связаны между собой и подчас не приводят к намеченным итогам. Поэтому в общем контексте модернизации Российского государства и про­водимых федеральной, судебной, налоговой и других реформ осо­бое значение приобретает административная реформа. Это наибо­лее масштабная реформа, охватывающая не только собственно ор­ганы государства, но и регулирование сфер государственной и об­щественной жизни, деятельность всех организаций, предприятий и учреждений. Такова формула науки управления: субъект воздейст­вует на объект для перевода его в новое состояние.

В Указе Президента РФ «О мерах по проведению администра­тивной реформы в 2003—2004 годах» и в работе Комиссии по ад­министративной реформе Правительства РФ выделен комплекс целей. Это эффективность работы государственных органов, это совершенствование отношений между госорганами и хозяйствующими субъектами, это демократизация управления, его от­крытость и доступность для граждан. Достижения этих целей тре­бует новых соотношений, с одной стороны, между централизаци­ей, децентрализацией и деконцентрацией, с другой, — между формами и методами правового регулирования разных сфер об­щественной жизни.

Особое внимание, естественно, уделяется совершенствованию организации и деятельности органов исполнительной власти. Уп­рощение их системы не сводится к сокращению количества орга­нов. Главным является формирование обновленной системы феде­ральных министерств с соподчинением им специализированных агентств, служб и надзоров. Тем самым функции государства как бы разделяются на блоки функций госорганов, связанных между собой единством цели и циклами их достижения на основе взаи­модействия. Статусы этих органов и их функции и связи надо тща­тельно определить.

Компетенция государственных органов должна быть определена в соответствии с новым законодательством и иметь достаточное обеспечение — финансовое, материальное, информационное, кадро­вое. К сожалению, пока это не получается. На первом этапе административной реформы завершается большая работа по анализу, оценке и упорядочению функций фе­деральных органов исполнительной власти. Условно их можно раз­делить на правоустанавливающие, регулирующие, контрольные (надзорные) и, добавим, оперативно-распорядительные. Из пяти с лишним тысяч функций к середине февраля оценены более четы­рех тысяч, и среди них около тысяча семисот признаны либо из­быточными, либо дублирующими, либо требующими сокращения масштабов исполнения. К ним относятся, например, функции по техрегистрации средств автотранспорта, лицензированию, техниче­ской инвентаризации, оценочной деятельности и др. Вносятся предложения о переориентации антимонопольного законодательства, в частности о переходе от разрешительного порядка к предва­рительному уведомлению при слиянии и присоединении коммер­ческих организаций, о развитии принципов саморегулирования на финансовых рынках, о сокращении объема лицензирования, обяза­тельной сертификации и переходе к декларированию соответствия.

Намечено передавать эти и иные функции либо на другие уровни власти — региональный и муниципальный, либо саморегу­лируемым организациям. Главное при этом, каков критерий оцен­ки их реальной социальной полезности. Иначе «потеря» функции может в конечном итоге ослабить гарантии публичных интересов, например, в сфере стандартизации и строительного контроля.

Решить эти задачи можно с помощью определения содержания юридических понятий в данной сфере. «Функция» — нормативно установленная властная деятельность органа государства, «услуга» — способ удовлетворения потребностей граждан и юридических лиц», «административная процедура» — нормативно установленный поря­док осуществления уполномоченным субъектом права последова­тельно совершаемых действий для реализации его компетенции, «положение» — документ статутного характера, «регламент» — доку­мент организационного характера, «электронный регламент» — ана­логичный документ в электронной форме. Едва ли нужно расшири­тельно трактовать понятие регламента, в связи с чем обосновано внесение соответствующих изменений в статью 47 проекта ФЗ «О государственной гражданской службе» и в статьи ФЗ «О системе государственной службы».

Другая особенность административной реформы заключается в существенных изменениях взаимоотношений между публичной властью и бизнесом. Новизна связей привела к нарастанию их не­упорядоченности, в результате наблюдается скрытое или явное противоборство публичных и частных интересов. Ресурсы исполь­зуются не рационально, снижается уровень обслуживания граждан, а государство и его органы оказываются бессильными управлять реальными экономическими и социальными процессами.

Выход отнюдь не в «презумпции государственного невмеша­тельства в экономику» и ее отражении в каких-то актах. Нужен комплекс позитивных согласованных мер. По нашему мнению, необходимо:

а) упорядочить статусы властных и экономических структур, особенно в части их взаимоотношений;

б) обеспечить представительство экономических структур в государственных ор­ганах всех уровней;

в) организовать четкое функциональное взаи­модействие этих структур в решении общих задач экономики, тру­да, социального обслуживания и экологии на основе комплексных программ, договоров и соглашений;

г) добиться строгого государственного контроля за выполнением бизнесом правовых предписа­ний, за соблюдением законности;

д) ввести процедуры участия бизнеса в подготовке и обсуждении проектов правовых актов.

Поэтому предстоит провести громадную инвентаризацию пра­вового массива, внести изменения и отменить целый ряд норма­тивно-правовых актов либо их отдельных положений. Потребуется подготовить и принять новые законы и иные акты. Речь идет не только о собственно административно-правовых актах, посвящен­ных исполнительной власти, но и о многих тематических, отрасле­вых законах, кодексах и подзаконных актах.

В этой работе необходимо обеспечить, прежде всего, правильное соотношение между материальным и процессуальным правом. Как известно, в нормах материального права закрепляются статус, ком­петенция и правоспособность субъектов права, в процессуальных нормах — порядок последовательно совершаемых действий по их осуществлению, т.е. их производность очевидна.

В связи с этим нужно:

а) завершить подготовку проекта Феде­рального закона «О федеральных органах исполнительной власти»;

б) внести изменения в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», в части уточнения его полномочий в ряде сфер;

в) неукоснительно соблюдать положения федеральных законов «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

г) при­ять типовое положение о порядке передачи осуществления части полномочий органов в системе исполнительной власти;

д) последовательно осуществлять компетенционные нормы отраслевых кодексов и законов (бюджетного, налогового, земельного, лесного, одного и др.). Ведется подготовка проектов федеральных законов иных нормативных правовых актов об оптимизации государственного регулирования и прекращении осуществления федеральными органами исполнительной власти функций, признанных избыточными или дублирующими (эта работа потребует больших усилий и продолжительного времени);

е) усовершенствовать статус хозяйствующих субъектов, ускорив принятие во втором чтении Федерального закона «О саморегулируемых организациях», внеся изменения в федеральные законы об унитарных предприятиях, ак­ционерных обществах и др. в части их взаимоотношений с государственными и муниципальными органами;

ж) принять новые по­ложения о министерствах, агентствах, службах, надзорах.

Изменение объема и характера функций федеральных органов ис­полнительной власти повлечет за собой упорядочение функций исполнительных органов на региональном уровне. Следующий шаг — формирование современной системы исполнительной власти. Ее функционирование и эффективность во многом зависят от проце­дур осуществления компетенции всех органов, как государствен­ных, так и муниципальных, и связанных с ними предприятий, уч­реждений и организаций. В научной литературе прошлых лет поч­ти не было соответствующих работ, хотя вопросы процедуры[17], управленческих процедур[18] и процессуального права[19] освещались учеными и практиками.

Поэтому в повестке дня разработка проекта федерального за­кона «Об административных процедурах». Автор участвовал в под­готовке одного из вариантов законопроекта и продолжает разра­ботки в этом направлении[20].

Автор по-прежнему исходит из необходимости введения ком­плекса административных процедур — организационных, функ­циональных, координационных, контрольных, социальных. Фор­мированию системы позитивных взаимосвязанных процедур по­служит упомянутый Федеральный закон «Об административных процедурах». Конечно, нужно учитывать все более широкое разви­тие административных регламентов органов и госслужащих и элек­тронных административных регламентов. Постепенное введение последних в рамках правительственных программ социально-экономического развития страны и программы «Электронная Рос­сия» побуждает нас считать оправданным и другой вариант Феде­рального закона, а именно, «Об административных процедурах и электронных административных регламентах». Здесь нужны еще дополнительные разработки.

Функциями как властными действиями не ограничивается компе­тенция органов публичной власти. Все большее значение приобретает оказание услуг. В разных отраслях права закреплены виды услуг. В Конституции РФ содержится понятие услуг (статьи 8, 74) как вида материальной деятельности. В Гражданском кодексе услуги рассмат­риваются как объект гражданских прав (ст. 128, 129), в Бюджетном кодексе как минимальные государственные социальные стандарты (ст.6), в Федеральном законе «О социальном обслуживании» речь идет о социальных услугах как действиях по оказанию помощи клиенту социальной службы, в Федеральном законе «Об информации, ин­форматизации и защите информации» регулируются услуги по ин­формационному обеспечению, предоставляемые пользователям ин­формационных ресурсов на основе договоров.

Используется и такой способ оценки уровня услуг гражданам как стандарт. В Законе РФ «Об образовании» предусмотрено для этих целей введение государственных образовательных стандартов (статья 7), а в Положении о Министерстве образования РФ закре­плена его компетенция в данной сфере. В «Основах законодатель­ства Российской Федерации об охране здоровья граждан» к компе­тенции Федерации отнесено утверждение государственных стан­дартов и установление стандартов качества медицинской помощи, к компетенции республик — контроль за соблюдением этих стан­дартов (статья 5, 6).

Среди различных понятий услуг выделяется понятие публич­ных, или государственных услуг. Первое понятие, естественно, шире и охватывает все виды услуг в обществе — государственные, муниципальные, социальные и др.; второе — услуги, оказываемые органами государства. В Высшей школе экономики готовится проект Федерального закона «О стандартах услуг, предоставляе­мых гражданам и юридическим лицам в ходе осуществления ор­ганами государственной власти и местного самоуправления». В нем намечено дать определение публичной услуги и ее стандарта, компетенции уровней власти в данной сфере, обязательных тре­бований к содержанию стандарта, реестра публичных услуг. Это первый шаг в правовом регулировании, который потребует даль­нейших шагов.

Предстоит решить, по нашему мнению, ряд важных правовых вопросов. Во-первых, определить природу публичной услуги как часть компетенции органов публичной власти по удовлетворению потребностей граждан и юридических лиц. Во-вторых, сделать ис­ходными положения главы 2 Конституции РФ об основных правах и свободах. В-третьих, подготовить и утвердить законом типовой перечень публичных услуг и набор соответствующих стандартов. В-четвертых, установить круг органов, обязанных предоставлять услу­га—в законах и Положениях. В-пятых, урегулировать порядок возложения или передачи функций по оказанию публичных услуг от названных органов к государственным и муниципальным пред­приятиям и учреждениям, к саморегулируемым организациям. В-шестых, закрепить круг клиентов, которые вправе получать опре­деленные услуги органов. В-седьмых, ввести процедуры оказания услуг, содержание основания их предоставления (постоянно для неопределенного круга лиц и по обращениям — для конкретных лиц), сроки, критерии качества, виды ответственности служащих.

Все это позволяет сделать вывод о целесообразности разработ­ки Федерального закона «Об оказании публичных услуг и их стан­дартах». Его подготовка и принятие потребует изменений других федеральных законов, содержащих нормы об оказании услуг.

Решение данной задачи позволит решать задачу углубления де­мократических основ государственного управления. Этому послу­жит не только комплекс вышеназванных, но и специальных зако­нодательных мер. Речь идет о федеральных законах, об открытости и доступе к информации о государственных и муниципальных ор­ганах, об обращениях граждан, о гарантиях прав граждан во взаи­моотношениях с органами публичной власти. Потребуется коррек­тировать законодательные акты субъектов РФ в данной сфере.

В ходе административной реформы следовало бы внимание уделить ее правозащитным аспектам. Мы имеем в виду доработку Федерального конституционного закона «Об административных судах Российской Федерации», а также рассмотрение подготовлен­ного проекта Кодекса административного судопроизводства. Такая связь и последовательность принятия отражает отмеченную нами связь норм материального и административного права. Стоило бы вернуться к рассмотрению проекта Федерального закона о проце­дурах рассмотрения разногласий и разрешения споров между орга­нами публичной власти, т.е. органами государственной власти и органами местного самоуправления. Это обогатило бы досудебные процедуры в публичной сфере.

Учитывая уроки далеко прошлого и последних лет, нельзя рас­тягивать во времени административную реформу. Только ее после­довательное осуществление позволит реально усовершенствовать государственный аппарат и повысить эффективность управления государственными делами. Правовое обеспечение административ­ной реформы на всех этапах ее осуществления придает государст­венному управлению стабильный и эффективный характер.

Выводы

Административное право является одной из основных отраслей российского права и изучение первой темы «Государственное управление как объект административно-правового регулирования» более подробно позволит:

- создать у слушателей (курсантов)необходимое представление о сущности государственного управления о его предмете и системе;

- о месте и роли государственного управления в правовой системе Российской Федерации.

Изучение принципов позволит понимать наиболее существенные объек­тивные закономерности в организации социального управле­ния. Среди всех принципов особое значение имеет принцип организации и деятельности в социальном (государственном) управлении при формировании и законодательном закреплении в России единой системы органов исполнительной власти и государственного управления.

Изучение сущности функций исполнительной власти выявляется посредством анализа результатов, которые достигаются в процессе формирования и осуществления исполнительной власти.

Принципы, на базе которых строится и функционирует система органов исполнительной власти, предопределяются современными особенностями организации государственной власти Российской Федерации, закрепленными в Конституции. Сущность этих принципов, равно как и социально-юридическая значимость, очевидны.

Регулирующие функции в сфере государственной власти и управления возложены фактически на все виды органов исполнительной власти.

При осуществлении регулирующих и координирующих функций все органы в том или ином объеме используют надведомственные (юридически властные) полномочия в отношении объектов независимо от их ведомственной принадлежности и формы собственности.

На основании изложенного можно сказать, что каждый орган исполнительной власти осуществляет государственное управление, в механизме которого в большем или меньшем объеме представлены элементы государственного регулирования.

Таким образом, государственное регулирование не может противопоставляться государственному управлению в силу того, что фактически их характеризуют одни и те же признаки.

Для каждого государства важнейшей задачей является органи­зация управления государственными делами. От этого зависит ус­тойчивость страны и ее развитие. В то же время масштабность и динамичность государственных дел неизбежно порождают измене­ния, которые перерастают из количественных в качественные. И тогда актуальным становится проведение государственных реформ, которые призваны обеспечить новое состояние публичной власти и обновленный механизм ее влияния на общественную жизнь. Мера преемственности и новизны служит главным показателем эффек­тивности преобразований, иначе последствия перестроек могут быть не предсказуемыми и плохими.

Цели реформы и задачи, решаемые последовательно, этапы, сис­темные мероприятия, участники, сроки, ожидаемые результаты — таковы слагаемые любой реформы. Государственные реформы, проводимые в нашей стране в последние годы, не всегда связаны между собой и подчас не приводят к намеченным итогам. Поэтому в общем контексте модернизации Российского государства и про­водимых федеральной, судебной, налоговой и других реформ осо­бое значение приобретает административная реформа. Это наибо­лее масштабная реформа, охватывающая не только собственно ор­ганы государства, но и регулирование сфер государственной и об­щественной жизни, деятельность всех организаций, предприятий и учреждений. Такова формула науки управления: субъект воздейст­вует на объект для перевода его в новое состояние.

Учитывая уроки далеко прошлого и последних лет, нельзя рас­тягивать во времени административную реформу. Только ее после­довательное осуществление позволит реально усовершенствовать государственный аппарат и повысить эффективность управления государственными делами. Правовое обеспечение административ­ной реформы на всех этапах ее осуществления придает государст­венному управлению стабильный и эффективный характер.

[1] БСЭ. М., 1980. С. 1226.

2 Алехин А., Кармолицкий А., Козлов Ю. Административное право Российской Федерации. М., 1997. С. 4.

[3] Четвериков B.C. Основы управления ОФД. М., 1989. С. 16.

[4] Консультант Плюс: Федерального закона от 04.07.2003 N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

[5] СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3176.

[6] СЗ РФ. 1997. N 12. Ст. 4383; 2001. N 11. Ст. 1001.

[7] СЗ РФ. 2003. N 50. Ст. 4850.

[8] СЗ РФ. 2002. N 4. Ст. 251.

[9] Соловьев С.М.. Публичные чтения о Петре Великом. - М.: Наука, 1974

[10] Томсиков В.А Светило русской бюрократии. - М.: Молодая гвардия, 1991.

[11] Лев Толстой и русские цари. - М.: ТОО Культурно-просветительная фирма «Кстати», 1995, с. 101-110.

[12] Коркунов Н.М.. Русское государственное право. Том II, часть особенная, изд. шестое. - С.-Петербург, 1909

[13] Шершеневич Г.Ф.. Общая теория права. Учебное пособие. Том I, вып. 1. - М.: Юрид. колледж МГУ, 1995, с. 182-196; том II, вып. 2, 3, 4, М.: Юрид. колледж МГУ, с. 123-130, 218-230

[14] Тихомиров Л.В.. Монархическая государственность. - 1905. Переиздание С.-Петербург, 1992, с. 36-45, 270-272, 609-618

[15] См.: Государственная дума, 1906-1917. Стенографические отчеты. Том I. - М.: 1995, с. 73-75

[16] См.: Российское законодательство Х-ХХ вв. Законодательство эпохи буржуазно-демократических революций. Том 9. - М.: Юрид. лит., 1994

[17] Управленческие процедуры /отв. ред. Б. М. Лазарев. — М.: Наука, 1988.

[18] Байтин М. И., Яковенко О. В. Теоретические вопросы правовой процедуры. Журнал Российского права, 2000, №8.

[19] Судебная реформа в России. — М., 2001.

[20] Тихомиров Ю. А., Талапина Э. В. Введение в российское право. — М., 2003; Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс. Полный курс. С.534—545. — М.: Юринформцентр, 2001.