Тема 6. ПРОБЛЕМЫ КАЧЕСТВА УПРАВЛЕНЧЕСКИХ КАДРОВ
В начале 1920-х на ответственные должности назначались преимущественно члены РКП(б), особенно, если они были рабочими. Не говоря уже о том, что высшие должности были сформированы целиком из коммунистов. Интересно подчеркнуть, что уровень образования первых лиц государства (наркомов) был достаточно высокий. Например, высшим образованием обладали: Г.В. Чичерин (историк-филолог), Л.Б. Красин (инженер), Н.Н. Крестинский (юрист), А.В. Луначарский (философ, литератор), А.Н. Винокуров и Н.Н. Семашко (врачи); А.И. Рыков обладал незаконченным высшим образованием, Л.Д. Троцкий, Ф.Э., Дзержинский, А.Д. Цурюпа имели среднее образование, И.В. Сталин и В.В. Шмидт – низшим.[175]
Следующий уровень государственного аппарата занимали члены коллегий наркоматов. По социальному происхождению они принадлежали к разным социальным слоям. Но среди них имелись и выходцы из непролетарских слоев - партийцы, которые назначались на должности «с учетом их революционных заслуг». В большинстве своем они обладали высшим и средне специальным образованием. Среди других сотрудников структурных подразделений наркоматов рабочих было достаточно не много. Как отмечалось ранее, у рабочих, за счет которых пытались восполнить и организовать работу государственных органов, зачастую не хватало элементарного образования и кругозора для осуществления управленческих функций. Вследствие этого, на руководящие должности приходилось ставить людей, имевших навыки и опыт, в частности специалистов и служащих царского времени.
Показательной в этой связи является перепись московских государственных служащих, проведенная в 1922 г. Согласно материалам, можно установить, что кадровый корпус наркоматов с 1917 по 1922 г.г. был сформирован, по большей, части из служащих и специалистов дореволюционного периода. В наркоматах советской республики в 1922 г. работало 48092 человек, в том числе 10466 специалистов и 26965 служащих. Доля служащих, которые до революции были рабочими, была ничтожна: среди поступивших на работу в наркоматы в 1917-1918 г.г. – 1%, в 1919-1920 г.г. – 2%, в 1921-1922 г.г. 2,7%. На ответственной работе в центральных органах исполнительной власти в конце 1920-г. было всего от 1% до 10% рабочих[176].
Естественно, некомпетентность некоторых сотрудников, представлявших новый слой управленцев, проявлялась более всего в хозяйственной деятельности. Поэтому уже в конце гражданской войны именно старым спецам принадлежало ведущее место в указанной сфере. Подавляющее большинство дореволюционных специалистов заняли функциональные посты в верхнем управленческом слое: центрах и главках, в ВСНХ, где особенно требовались практический опыт и знания. Социальное происхождение их представляло собой широкий спектр, но основной чертой все же являлось то, что большинство были коммунистами с солидным стажем. «Считавшиеся же рабочими по существу были профессиональными революционерами и скорее относились к партийной интеллигенции. Специалисты и служащие в коллегиях главков и центров ВСНХ в 1920-м составляли 74%, рабочие – 26%, а коммунистами из общего количества были порядка 50%.»[177]
Несколько отличаются цифры, характеризующие следующую ступень управления – операционно-руководящий (средний) уровень. К нему относились заведующие отделами главков и центров. Интересно отметить, что процент выходцев из рабочих в этой среде составлял всего 4%. Отделы возглавляли в основном сотрудники имевшие высшее (63%) или законченное среднее (25%) образование. Причинно-следственные связи у данного явления достаточно просты: на этом уровне управления, как правило, требуются работники компетентные в своем деле, для четкого выстраивания функционирующей системы.
Если говорить об органах государственного управления на местах на начало 1920-х, то необходимо отметить, что в губернских и уездных исполкомах большинство сотрудников были коммунистами – 80,2 и 92,1%.
В волостных организациях коммунистов было около одной трети, зато беспартийных 67,8%.
В местом советском аппарате рабочие представляли достаточно не большую группу – порядка 10%, в уездном 39%, губернском 36,5[178].
Таким образом, в органах государственной власти на низшем уровне – наиболее близком к деревне, процент рабочих и коммунистов был достаточно не высок. Такая тенденция сохранилась вплоть до конца 1920-х.
Причин у данного явления было несколько. В первую очередь, это нежелание многих крестьян вступать в партию.
В 1921 г. была проведена перепись ответственных работников профсоюзных, советских, хозяйственных, фабрично-заводских и партийных организаций и предприятий. В переписи учувствовало 14828 человек по 45 губерниям. Полученные на выходе цифры были следующими: 34,6% - рабочие фабрично-заводской и кустарной промышленности, 16,3% были крестьяне, 29,7 – служащие и техническая интеллигенция, 13,5 – дети рабочих и крестьян, 5,9% - прочие. Интересно отметить, что только 3,3% всех ответственных работников имели высшее образование и 16,9% - среднее образование.[179]
На среднем уровне управления в промышленности значительную часть руководящего состава составляли рабочие. Так в соответствии с данными статистического отдела ВСНХ от 1921 г. они составляли 45% в составах президиумов губернских СНХ.
По показателям уровня образования складывалась следующая картина: с низшим образование было 50,2%, без образования 5,2%, с неоконченным высшем и средним 35,8%, с неполным средним 8,5%.[180].
Наиболее остро проблемы качественного состава кадров стояли на местах.
Статистические данные за 1922-1925 годы, раскрывающие качественную характеристику работников низовых советских органов дают очень красноречивую картину (См.: Рис. 1, 2).
Рис. 1. Группировка членов сельсоветов по образовательному уровню[181]
Рис. 2. Группировка членов волисполкомов по образовательному уровню[182]
Приведенные данные ясно показывают, что образовательный уровень работников советских органов на селе был очень низок: абсолютное большинство работников волисполкомов и сельсоветов (около 90%) имели низшее или домашнее образование. Нередко в деревне главным критерием, по которому избирали человека на руководящую должность, было умение читать и писать.
Ситуация осложнялась тем, что промежуток между выборами в сельсоветы до 1924 года составлял всего 3 месяца и за этот срок члены сельсовета и его председатель не могли освоить всех «премудростей» управленческой деятельности, а положение с делопроизводством, как показывалось выше, заставляло каждого нового председателя все начинать почти с нуля. А повторно избиралось незначительное число членов сельсоветов и волисполкомов (См.: Рис. 3).
Рис. 3. Группировка членов волисполкома по стажу на советской работе[183]
Новое Положение о сельсоветах, принятое 1924 году продлило срок между выборами до 1 года, но коренным образом ситуацию это не смогло изменить. А достаточно низкий уровень образования работников волисполкомов и сельсоветов не позволял им быстро вникать в суть дела и овладевать необходимыми навыками.
По данным НКВД о результатах избирательной компании в советы РСФСР в 1924-1925 г» в РСФСР сельсоветах насчитывалось около 700 тыс. чел., в каждом сельсовете в среднем 11-17 человек. В составе волисполкомов было около 25 тыс. чел, в среднем по 5 чел. в каждом ВИКе.[184] Это огромная масса управленцев нуждалась в серьезной профессиональной подготовке и помощи со стороны вышестоящих органов. Учитывая это, руководство страны во второй половине 20-х годов начинает целенаправленную работу по совершенствованию деятельности низового советского аппарата. Так, в области рационализации его делопроизводства и организационной структуры с 1927 года начал работать созданный при НК РКИ Институт техники управления[185]. Работа велась в низовых звеньях: село – волость (район) – округ.
В 1929 году был создан особый Кабинет низового советского аппарата, разрабатывающий проблемы совершенствования делопроизводства, учета, счетоводства, отчетности и бухгалтерского дела в советских органах власти и управления и различных государственных организаций на местах.
В первую очередь внимание обращалось на упрощение делопроизводства и техники работы сельсоветов и волисполкомов (райисполкомов). Были изучены графики и схемы движения документов в ВИКах, состояние делопроизводства в волисполкомах и сельсоветах, разработаны мероприятия по их рационализации, формы различных видов документации[186]
Изданные Институтом инструкции по делопроизводству для сельсоветов и волисполкомов (ВИКов) были разосланы на места в количестве 75 тыс. экземпляров.[187]
Значительная работа проводилась и по совершенствованию техники управления в местных учреждениях Народного Комиссариата Земледелия РСФСР и СССР. Проводились обследования и разрабатывались материалы по рационализации землеустроительных[188], переселенческих[189] органов НКЗема, организаций сельскохозяйственной кооперации[190], агрономических и ветеринарных организаций[191], сельскохозяйственных предприятий[192]
Работа по рационализации местного аппарата дополнялась мероприятиями по совершенствованию техники управления в центральных органах управления.
Руководству страны не приходилось рассчитывать и на политическую сознательность работников низовых советских органов в деревне. Данные о партийной принадлежности работников волостных и сельских советов (Табл. 3.) свидетельствуют о низкой партийной прослойке в данных органах власти.
Таблица 3 Партийный состав сельских выборных органов в 1924-1925 гг.
(в % к общему числу)[193]
| Сельские выборные органы | Члены РКП(б) и кандидаты | Члены ВЛКСМ | Беспартийные |
| Сельсоветы | 5,7 | 3,7 | 90,6 |
| Председатели сельсоветов | 16.3 | 3,8 | 79,9 |
| Волостные съезды | 17,4 | 6.1 | 76,5 |
| Волисполкомы | 48,4 | 4,4 | 47,2 |
| Председатели волисполкомов | 87,0 | 0,7 | 12,3 |
Таким образом, и требования партийной дисциплины не были сколь ни будь значимым рычагом в повышении эффективности низового советского аппарата.
Некомпетентность работников и отсутствие ресурсов делали работу низовых советских органов не только неэффективной и часто компрометирующей саму идею советской власти в глазах крестьянства. Вряд ли крестьяне могли признать своей власть в тех местностях, где в советах «Безудержная грубость царит вовсю. «Мат» топором висит в воздухе. Крестьянина не выслушивают внимательно, ему не расскажут толком в чем дело, не дают спокойненько совета – дело начинается с окрика, ругани, этим и кончается»[194].
И в то же время обследования фиксировали факты «деятельного участия в оказании помощи служителям церковного культа и церкви» со стороны советов: «наряжают подводы за дровами, за пихтами для украшения церкви и проч.», а дело с обслуживанием нужд и запросов населения «обстоит плохо».[195]
Социальный состав так же не позволял стать волостным и сельским советам опорой власти на местах, особенно если ее действия связаны с ущемлением интересов индивидуального крестьянского хозяйства. (Табл. 4.):
Таблица 4. Социальный состав членов сельсоветов, волисполкомов и волсъездов в 1924-1925 гг.[196]
| Сельские выборные органы | Крестьяне | Рабочие и батраки | Служа-щие | Интелли-генты (учителя, агрономы и пр.) | ||
| Всего | В том числе | |||||
| Безлоша-дные | Освобож-денные от налога по маломощ-ности | |||||
| Сельсоветы | 92,5 | 9,8 | 6,9 | 2,6 | 3,0 | 1,9 |
| Председатели сельсоветов | 94,9 | 17,4 | 7,4 | 2,6 | 2,4 | 0,1 |
| Волостные съезды | 82,7 | 18,2 | 8,1 | 4,8 | 8,8 | 3,7 |
| Волисполкомы | 70,0 | 25,7 | 7,1 | 8,3 | 16,2 | 4,6 |
| Председатели волисполкомов | 50,2 | 18,7 | 4,3 | 12,9 | 35,4 | 1,5 |
Основную массу членов сельсоветов, волисполкомов и волсъездов составляли крестьяне (от 50,2% среди председателей волисполкомов до 94,9% среди предсельсоветов). Хотя в волостном звене доля крестьян уменьшается за счет увеличения процента рабочих и служащих, по сравнению с сельсоветами повышается и процент бедноты (безлошадных и освобожденных от налога крестьян).
Таким образом, хотя на волостном уровне крестьяне, особенно середняки и зажиточные, представлены в меньшей степени, чем на сельском, но в целом они играли главную роль в деятельности низовых советских органов, и действовали в первую очередь в интересах самостоятельного крестьянского хозяйства, в ущерб классовым интересам советской власти.
Все выше перечисленные проблемы, связанные с деятельностью органов советской власти на местах делали очень сложной задачу, поставленную ЦК партией перед руководством страны: «… построить хорошо работающий, дешевый, простой, честный и доступный даже для малограмотной части населения низовой советский аппарат».[197]
Но при наличии всех имеющихся проблем кадровая работа партийных органов оказывала существенное влияние на качественный состав и эффективность работы управленческих кадров и кадров специалистов.
Именно в первое десятилетие Советской власти были созданы и апробированы основные формы и методы кадровой работы, связанные с подбором, расстановкой и повышением профессионального уровня кадров.