Тема 5. УСЛОВИЯ РАБОТЫ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ КАДРОВ
Условия работы управленческих кадров самым непосредственных образом зависели от состояния страны в целом, от уровня ее экономического развития, состояния социальной и культурной инфраструктуры. Несмотря на значительные успехи восстановительного периода, было много проблем материального и организационного характера, ярко проявлялись последствия недостаточного образовательного и профессионального уровня работников советских учреждений и хозяйственных органов управления.
Проблемы становились еще более острыми, когда дело касалось управления на низовом уровне, т.к. низовые органы непосредственно были связаны с массами в деле обеспечения реализации государственной политики на местах. Наиболее остро этот вопрос стоял при управлении деревней. Это обуславливалось рядом причин.
Во-первых, в России, стране остававшейся преимущественно аграрной, крестьянство в 1920-е годы составляло абсолютное большинство населения (более 60%), и, как класс колеблющийся, в условиях строительства социализма требовало постоянного контроля со стороны государства, провозгласившего диктатуру пролетариата. При этом главная тяжесть всех хозяйственно-экономических мероприятий в 20-е годы была связана с экономикой сельского хозяйства. Основное бремя всей работы по проведению их в жизнь ложилось на низовой советский аппарат, широкая сеть органов которого, должна быть обеспеченна соответствующими кадрами.
Во-вторых, низовые государственные управленческие структуры олицетворяли для миллионов российских крестьян государство в целом, и от деятельности управленцев на местах зависело отношение их к советской власти вообще и конкретным ее действиям в частности. Не случайно при ЦК РКП(б) была создана специальная комиссия по вопросу низового советского аппарата и положению в деревне, которая определяла низовые советские органы власти в деревне в качестве одного «из важнейших и очень крепких приводных ремней, соединяющих крестьянство с рабочим классом и партией», а госаппарат и его низовая часть в особенности, - «местом стыка союза рабочего класса с крестьянством», орган, который «первым воспринимает на себе давление классов и, что совершенно неизбежно, отображает их», являясь в известном смысле «барометром отношения классов» [147]. На низовой советский аппарат были возложены обширные исполнительские функции, и он был тесно связан с крестьянством в повседневной практической работе, в которой «бумажной связи с населением» должно быть меньше всего, а необходимо было «живое общение»[148]
На деле же все было иначе.
Структура центральных органов управления в 20-е годы постоянно находилась в состоянии трансформации, не всегда присутствовала преемственность между старыми и новыми структурами. Это приводило к тому, что «сверху» на местные органы управления буквально сыпался поток писем и циркуляров с запросами информации о состоянии дел. В итоге на местах создавалась достаточно сложная система делопроизводства и «бумажная работа» составляла основную долю в общей структуре дел.
По данным проверок НК РКИ за 1923-1924 гг. в 50% всех волисполкомов в день проходило по 10 входящих и исходящих документов, в 20% - по 20, в 11% - до 30, в 8% - до 40, в 4% - до 50, в 2% - до 60[149]. Аналогичная картина наблюдалась и в сельсоветах. По 3 входящих и выходящих бумаги в день пропускали 57% всех сельсоветов, по 7 бумаг – 28%, по 12 бумаг – 15%[150]. Данные о распределении переписки по корреспондентам и содержанию документов показывают основные направления деятельности и характер работы, которую приходилось выполнять сельсоветам и волисполкомам. Так, в 1924 году через низовой сельский советский аппарат прошло 24.5 % документов по вопросам финансово-налогового обложения, 27% документов – по вопросам административно-судебной деятельности, 13% - по вопросам культурно-просветительной работы, 12% по вопросам землеустройства, 9% - по вопросам коммунального хозяйства, 4% - по военным делам, 10,5% - по делам селькоров.[151] Ситуация усугублялась тем, что нередко от сельсоветов и волисполкомов требовались сведения, которые необходимо было занести в особые формы, сложные по своей структуре и техническому оформлению. К тому же иногда сельсоветам предъявлялись требования о предоставлении аналогичных сведений по различным формам со стороны земельных, статистических и кооперативных органов. В ряде случаев одну и ту же информацию приходилось рассылать по 5-6 адресам[152]. Все это приводило к тому, что информация поступала «наверх» с опозданием или совсем не поступала. А ведь сельсоветы и вики – это первичные ячейки, представлявшие статистические сведения, на основе которых вышестоящие органы принимали управленческие решения, разрабатывались основы государственной политики.
Кроме внешнего документооборота в систему делопроизводства сельсоветов и волисполкомов входили документы, обеспечивающие жизнедеятельность населения: различного вида справки, ходатайства, выписки. А здесь проблема заключалась в том, что местные органы власти и управления не имели чаще всего единой формы создания подобных документов и, как правило, содержание их и основные параметры определялись на месте. Нередко это приводило к путанице, неточности информации и наряду с загруженностью бумажной работой усиливало волокиту в деятельности государственного аппарата и в центре и на местах. А это уже была проблема политическая, связанная с отношением населения к советской власти в целом, т.к. местные органы власти и управления были в глазах населения ее олицетворением на местах.
Но являлось ли виной работников местных органов власти имеющая место волокита и неразбериха? Для того, чтобы ответить на этот вопрос, необходимо посмотреть, в каких условиях приходилось выполнять свои обязанности работникам низового управленческого аппарата в деревне. Если даже волиспокомы не всегда имели приспособленные помещения, необходимые канцелярские принадлежности, копировальную бумагу и пишущую машинку (нередко приходилось от руки заготавливать несколько десятков экземпляров писем для сельсоветов[153]), то в сельсоветах положение было совсем плачевное. В результатах обследования состояния дел в низовых советских органах нередко содержались заметки типа «ВИКи без дверей и с побитыми стеклами – это очень нередкое явление.»[154].
Очень показательным является одно из описаний сельсовета, сделанное в ходе обследования положения дел в советских учреждениях на местах в 1924г.: «Когда мы пришли проверять делопроизводство, то оказалось, что оно хранится в том же шкафу, в котором хранится домашняя утварь и заключается в клочках бумаги разного формата и цвета… На канцелярские принадлежности и бумагу сельсовет не имеет ни копейки. Входящий и исходящий журнал представляет собой просто синюю тетрадку, которая пожертвована сельским учителем. Причем председатель совета уже сам впоследствии додумался, как вести свой журнал: начало тетради он отметил для «входящих», а затем перевернул тетрадку другой стороной и определил ее для «исходящих».
Вот его архив. Тут собраны бумажки, они очень аккуратно подшиты, причем председатель сельсовета сам их подшивал и обернул газетой…
Вот далее протоколы заседаний сельсовета. Опять те же кое-как скрепленные листы бумаги. Причем председатель опять таки сам установил для ведения их определенную форму. В некоторых местах записи сделаны карандашом, в некоторых чернилами», что председатель объяснил следующим образом: «Я сначала пишу, как умею в заседании карандашом, а потом когда прихожу домой, пишу чернилами». Действительная причина этого заключалась в том, что «более сложные, трудные по формулировке постановления, такие как, например, приветствия XIII партсъезду, или постановление по поводу знаменитых сельскохозяйственных «ножниц», оказались не под силу председателю и потому были потом формулированы и записаны чернилами… учителем…»
Ведомости по специальным вопросам – страхованию, аренде, земельному вопросу, список плательщиков налогов – «все это производилось на бумаге, пожертвованной то учительством, то кооператорами и т.д.
Все это чрезвычайно большая и ответственная работа, и легко себе представить, каковы ее результаты в подобных условиях.»[155]
Столь обширная цитата приведена в связи с тем, что в ней очень точно и многосторонне показана жизнь сельсовета в 20-е годы, и подобная картина была достаточно распространена в этот период в сельской местности.
Существенно ограничивало возможности деятельности работников местных советов и состояние почтовой связи в деревне.
Развернутую характеристику ее к середине 1920-х годов дает доклад заместитель наркома почт и телеграфа Любовича, заслушанный 10 сентября 1924 года на заседании административно-организационной подкомиссии комиссии ЦК РКП(б) по низовому советскому аппарату.
В целом по СССР, при общей площади более 18 кв. верст, насчитывалось более 330 тыс. сел, деревень и других населенных пунктов, в которых проживало около 135 млн. жителей, в том числе сельского населения – 1113 млн. чел.
По данным на 1 апреля 1924 года в стране насчитывалось 9045 почтовых отделений, в том числе 7 125 нормальных и 1920 упрощенных (вспомогательных пунктов). В среднем на одно почтовое отделение приходилось 18 тыс. жителей и одно почтовое отделение приходилось на 2030 кв. верст. В сельской местности этот показатель был еще выше: среднее расстояние от сел и деревень до ближайшего почтового отделения составляло приблизительно 25 верст.
Из 7 238 волостей около 2 тысяч, по данным на 1 января 1924 года не имели правильной почтовой связи. Данный показатель несколько уменьшался по мере проведения районирования, которое приводило к укрупнению волостей и в каждой новой волости почтовое ведомство по возможности открывало почтовые отделения. Но в целом на 1 января 1924 года было значительное количество волостей, которые не имели своих почтовых отделений, а до ближайших находились на значительном расстоянии (См.: Табл. 1):
Таблица 1 Данные о волисполкомах, не имеющих правильной почтовой связи (на 01.01.24.)[156]
| Округа | Всего ВИКов | Из них не имеют почтовой связи | Из них расположены от почтовых учреждений | ||
| до 10 верст | до 20 верст | до 30 верст | |||
| Харьковский | |||||
| Воронежский | |||||
| Средне-Волжский | |||||
| Нижне-Волжский | |||||
| Уральский | |||||
| Московский | - | - | - | ||
| Восточно-Сибирский | |||||
| Верхне-Волжский |
Волисполкому, на территории которых не было почтовых учреждений, для получения корреспонденции (казенной и частной) командировали в ближайшие почтовые отделения своих уполномоченных. Но из-за недостатка средств и людей это делалось нерегулярно. Для решения этой проблемы НКПочтель по согласованию с НКВД внес во ВЦИК представление. обязывающее ВИКи не реже двух раз в неделю получать почту в ближайших п/о.
На местах, на территории волисполкомов, полученная почта выдавалась адресатам под расписку уполномоченным ВИКа. Но лица, ответственного за хранение и раздачу корреспонденции в штате волисполкома как правило не было и корреспонденция могла неделями лежать в волисполкоме в ожидании случайного попутчика к адресату. И решить эту проблемы НКПочтель не мог из-за нехватки средств. это ставило под угрозу выполнение решения XIII съезда партии, требовавшего «бросить 2 млн. газет в деревню – не менее 1 газеты на 10 дворов»[157]
Еще одной проблемой в обеспечении сельского населения услугами почтовой связи было состояние дорог и транспорта для доставки почтовых отправлений. Почтовые тракты представляли их себя грунтовые дороги. которые в период распутицы были, практически непроходимыми. Но ограниченными были средства на перевозку почты по трактам. Бюджетных средств отпускалось для этих целей меньше, чем до революции (См.: Табл.2):
Таблица 2. Сравнительные данные по объему средств, отпускаемых на перевозку почты по почтовым трактам в 1913г. и 1924 г.[158]
| 1913 (верст) | 1924 (км) | |
| Длина трактов | 178 063 | 165 683 |
| Размер кредита на перевозку почты (млн. руб) |
Данные таблицы показывают, что финансовые возможности почтового ведомства при перевозке почты в сельской местности были в 5,5 раз меньше, чем в дореволюционной России. Здесь не учтены еще средства, которые на почту тратили земства. Конечно, здесь необходимо учитывать то, что 1913 год – то период наивысшего экономического развития России до революции и подготовка к войне требовала развития почтовой связи. Но к середине 20-х годов потребности сельского населения в почтовой связи увеличились в связи с ростом численности грамотных среди детей и взрослых, и из-за расширения политических и гражданских прав населения. А в существующих условиях сельские советы и волисполкомы не только не могли удовлетворять информационные потребности населения, но и сами нередко находились на «голодном информационном пайке» в отношении сведений об очередных мерах руководства страны в области сельского хозяйства. Это в конечном итоге приводило к искажению и без того не всегда радостной для крестьянина информации «сверху». Тем самым, терялась связь между различными уровнями управления, а с учетом российских масштабов это делало положение власти угрожающим.
Материальное положение работников низового аппарата так же было очень тяжелым, что еще больше осложняло кадровую проблему на местах. Так, размеры заработной платы членов волисполкомов были различны в разных губерниях: от 12 руб. – в Пензенской губернии до 40 рублей и более (но таких губерний мало). Пестротой отличалась и зарплата технического персонала:
- сторожа – не более 4.5 рублей,
- квалифицированные работники (бухгалтеры и др.) – от 10 до 25 рублей.
Средняя зарплата в ВИКах была от 16 до 20 рублей. Председатель сельсовета в большинстве случаев получал 4-5 рублей в месяц[159].
Как видно из вышеописанных сюжетов, серьезной проблемой для сельсоветов были их финансовые и материальные возможности. Компетенция сельсоветов, установленная Положением 1924 г., как указывалось выше, была очень широкой, но средства из госбюджета для ее обеспечения отпускались только на зарплату председателю и секретарю и некоторые иные нужды, но в крайне минимальном размере. Таким образом, сельсовет должен был изыскивать средства для решения поставленных перед ним задач в самой деревне, среди ее населения, в рамках самообложения.
Все это делало сельсоветы зависимыми и от населения, особенно зажиточного, и от решения сельского схода, и от отношения к ним общественных организаций, действующих в деревне. Это способствовало развитию взяточничества и иных злоупотреблений со стороны сельсоветов, что в итоге еще больше снижало их авторитет в деревне.
Естественно, данная ситуация не могла не беспокоить власть. В первую очередь необходимо было, и это неоднократно подчеркивали в своих выступлениях партийные и государственные работники всех уровней, знать истинное положение на местах. С этой целью с середины 1920-х гг. начинается усиливаться работа по обследованию деятельности советских органов на селе. В январе 1925 г., как уже указывалось, был создан новый орган, призванный заниматься проблемами низового советского аппарата в деревне – Комиссия по сельсоветам и волисполкомам при совещании по советскому строительству при Президиуме ЦИК СССР. С 7 января по 28 марта данная комиссия сосредоточила свое внимание на проработке материалов, полученных в ходе обследования низового советского аппарата. По специальному вопроснику собирались сведения о состоянии дел в сельсоветах и волисполкомах 8 губерний, областей и автономных республик и 7 округам Северо-Кавказского края. Было обследовано 56 ВИКов и 115 сельсоветов. Из общего числа волостей 10 обследовались инструкторами ЦК РКП(б) и членами ЦИК СССР. Кроме этого в распоряжении комиссии были доклады ряда наркоматов о работе ведомственных учреждений и организаций в волостях, районах и селах и материалы по низовому аппарату, представленные органами НКВД. Для изучения данных материалов при комиссии по сельсоветам и волисполкомам было создано 3 подкомиссии: по изучению работы волисполкомов, по сельсоветам и сельским сходам, по волостному бюджету. Вводы и оценки, сделанные ими по результатам работы с данными материалами[160], были представлены II сессии совещания по советскому строительству Президиума ЦИК СССР.
Данное обследование показало, что положение с низовыми советскими органами в различных регионах страны было неодинаковым.
Во-первых, сельсоветы были различными по численности населения. Самые крупные насчитывали более 13,5 тыс. человек (Кущевский сельсовет Кубанского округа), а самые малочисленные менее 400 человек (Казыево-Бишалапский сельсовет Татреспублики)[161]. Но большая часть обследованных сельсоветов насчитывали от 1 до 3 тыс. человек населения[162].
Размеры сельсоветов по числу входящих в район их деятельности селений так же были различны. В промышленных губерниях сельсоветы объединяли до 20–40 мелких селений (до 200 чел.), в степной зоне – 2–3 крупных (до 1 тыс. чел.). В отсталых национальных районах сельсовет создавался чаще всего в рамках одного селения с числом жителей от 500 до 1000 чел.[163]
Результаты укрупнения сельсоветов дали противоречивые результаты. С одной стороны, они позволили сократить расходы на аппарат. Но в то же время они отдалили сельсоветы от населения. По ряду губерний территории сельсоветов охватывали целую бывшую волость, и от некоторых населенных пунктов они стали находиться на расстоянии 15–20 верст. Это приводило к тому, что сельсовет не мог оказывать должного влияния на состояние культурной, хозяйственной и политической жизни в отдаленных деревнях, а для крестьян обращение в сельсовет со своими проблемами стало намного труднее.
Материалы обследования показали, что одну их основных трудностей в деятельности низовых органов составляло определение отношения к различных имущественным группам крестьянства. С одной стороны, они должны были завоевать доверие крестьянства, с другой – соблюдать принципы классового подхода в своей деятельности. В материалах обследования делается попытка определить критерии, по которым крестьяне делились на классовые группы. Так, при определении середняцкого хозяйства выделялись следующие признаки: «хозяйство с средней для района нормой пахотной земли на хозяйство, 2 головами рабочего скота и 1–2 коровами, и прибегающее к наемному труду лишь во время летней сельскохозяйственной страды, и то больше случайно, имеющему лишь временный характер в силу ряда обстоятельств (отсутствие или болезнь кого-либо из членов семьи)»[164]. Но единых критериев оценки не было ни на местах, ни в высших эшелонах власти, и оценки в этом вопросе давались на основании «усмотрения местных властей».
Но при всем этом можно было с уверенностью отметить следующие общие для различных регионов черты. Преобладающее большинство хозяйств в промышленной губернии принадлежало к группе середняцких (иногда их доля достигала более 90%). В степных же районах и в национальных республиках с сельскохозяйственной направленностью преобладающими являлись бедняцкие хозяйства. К кулацким отнесено было не более 5% хозяйств (за исключением одной волости в Саратовской губернии, где доля кулачества определялась в 13%). Но комиссией было заявлено, что в ряде губерний, в том числе в Саратовской, при обследовании в кулацкие были занесены и просто зажиточные хозяйства, не эксплуатирующие чужой труд.[165]
В ходе данных обследований необходимо было определить характер отношения крестьянства к власти и выяснить общую политическую ситуацию в деревне. Важным показателем в этом были выборы в низовые органы власти и, прежде всего, в сельсоветы.
В итоге было обнаружено, что четкая выборная система на местах, практически, везде отсутствовала. Большинство сельских избирательных комиссий нормы представительства в Советы устанавливало по своему усмотрению. В итоге даже в пределах одной губернии выбирали по 1 депутату и от 50, и от 100, и от 120, и от 200, и даже от 500 человек[166]. Это свидетельствовало, что со стороны губернских и уездных властей каких-либо указаний и контроля в этом вопросе не было.
Активность сельского населения на выборах в сельсоветы была невысокая. В выборах участвовало не более 35% избирателей, а по ряду сельсоветов и менее 10%. Причины этого комиссия видела в отсутствии трех основных условий: 1) активной предвыборной компании и своевременного сообщения о сроках проведения выборов (о выборах сообщалось иногда в день их проведения); 2)подходящего для крестьянина времени выборов (относительно свободного от сельхозработ); 3)необходимого помещения для проведения выборов. Население отталкивало от участия в выборах и то, что далеко не всегда учитывалось их мнение при предложении кандидатур в состав сельсоветов. Нередко голосование проводилось общим списком, заранее подготовленным избирательной комиссией[167].
Достаточно показательным с точки зрения представительства в Советах основных групп сельского населения оказался состав Советов после перевыборов. Большинство представленных комиссии материалов показало, что из общего числа избранных членов сельсоветов более половины (54,3%) составляли бедняки. Середняков было всего 6%[168]. Это была достаточно противоречивая ситуация, т.к. с одной стороны, она свидетельствовала о том, что власть в деревне осуществляют те слои населения, которые ближе всего к пролетариату; с другой – наводила на мысль о том, что середняк – «основная фигура в деревне» – не участвует в работе властных органов, что свидетельствует о его индифферентности по отношению к советской власти в целом.
Анализ работы обследованных сельсоветов в значительной степени подтвердил эти опасения. Тесной связи сельсоветов с населением, привлечения его к своей работе не было обнаружено в большинстве сельсоветов. Менее трети их них получили удовлетворительную оценку членов комиссии, да и то лишь потому, что в работу были «втянуты все члены сельсовета; заседания устраиваются не реже 1 раза в месяц, имеются постоянные секции и комиссии». В большинстве же сельсоветов вся работа выполнялась в основном председателем и секретарем без всякого участия в ней остальных членов сельсовета. Даже заседания сельсоветов в большинстве их них проходили реже, чем раз в месяц и характеризовались тем, что «проходят быстро, вопросы разрешаются формально, почти без прений; «председатели ставят вопросы на разрешение сельсовета только для утверждения своих решений по этим вопросам, а не для проработки их по существу»[169].
Кроме этого, наличие секций при сельсовете далеко не всегда свидетельствовало о наличии у него широкого крестьянского актива. Несмотря на то, что среди перечня секций наиболее распространенными были такие, как земельная, школьная, санитарная, т.е. затрагивающие самые насущные крестьянские проблемы, работа этих секций отличалась в большинстве случаев замкнутостью. В их состав входили в основном члены сельсовета, иногда – кресткома. Широкие слои населения деревни к работе данных секций оказались безучастными, а в самих сельсоветах не было нередко даже положения о секциях, и с формами и методами их деятельности члены сельсовета были даже не знакомы. Да и деятельность самих сельсоветов творчеством и активностью не отличалась. Очень показательной в этом отношении и достаточно распространенной была ситуация, описывающая деятельность одного из сельсоветов Курской губернии: «Сельсовет почти ничего не работает, даже не знает, какие на него по закону возложены обязанности и функции, и то, что прикажет ВИК сельсовету, он то и делает, своей инициативы не проявляет. Работы среди крестьян по вовлечению их в советское строительство не ведет»[170]. При этом необходимо подчеркнуть, что отчетность сельсоветов перед избирателями и всем населением чаще всего велась 1 раз в год – перед новыми выборами.
Справедливости ради, необходимо отметить, что в ряде обследованных сельсоветов, особенно Северного Кавказа, Киевской губернии и др. советские органы на селе работали более активно. Но и в этом случае характер рассматриваемых на заседаниях вопросов показывал, что сельсоветы являлись более административными органами, чем выразителями интересов крестьянства, т.к. организационные вопросы в их работе занимали основную часть. При этом отмечалось, что делопроизводство оставалось на низком уровне и планирование работы сельсоветов ведется очень редко[171]. Все это делало ее не только далекой от интересов основной массы крестьянства, но и хаотичной, носящей случайный характер или зависящей от инструкций сверху.
Важной проблемой, характеризующей деятельность сельсоветов, было и их взаимоотношение с общественными организациями и органами крестьянского самоуправления.
Выше отмечалось, что в силу устоявшихся традиций в жизнедеятельности крестьянства значительную роль продолжали играть сельские сходы. Несмотря на то, что действующее законодательство предполагало руководство сельскими сходами со стороны сельсоветов, на практике это проявлялось очень слабо. В некоторых сельсоветах даже не всегда знали о днях созыва схода, в лучшем случае они просто отправляли в волость решение схода, не участвуя в его формировании. В то же время наблюдалась и другая крайность, когда сельсовет своей работой полностью заменял сход, созывая расширенные заседания сельсовета. Это, возможно, был лучший вариант, но если учесть, что и посещаемость сходов также была невелика (в среднем 8–10%[172]), то говорить о тесном и широком взаимодействии сельсоветов через сходы со всем крестьянским населением своего региона вряд ли будет правильным. Более того, активное участие сельсоветов в работе схода иногда приводило к тому, что вопросы, обсуждаемые на нем («Империалистические устремления Америки», «Неделя МОРПа» и т.п.[173]), были далеки от непосредственных интересов крестьян, что в итоге «отбивает у них охоту к посещению сходов».
Анализ взаимоотношения низовых органов власти с обществами крестьянской взаимопомощи, кооперацией, земельными обществами также показал отсутствие существенного влияния на их деятельность со стороны сельсоветов.
Практически единственным средством активизации работы сельсоветов являлось использование ими потенциала сельской интеллигенции. В составе сельсоветов она составляла значительную долю (более 13%). В подавляющем большинстве Советов на селе местные учителя вошли в их состав. В меньшей степени, но также активно работали в Советах местные специалисты сельского хозяйства (агрономы, ветеринары и др.). Руководимая ими работа изб-читален, проведение популярных лекций, организация клубной работы – все это широко приветствовалось крестьянством. Но и здесь была существенная проблема, которая не позволяла им развернуться в соответствии с потребностью населения: отсутствие соответствующих помещений. Эта задача решалась только там, где сельсоветы смогли найти контакт с местным населением и кооперацией, которая имела определенные средства для строительства клубов или аренды помещения у частных лиц.
Значительным тормозом в деятельности сельских Советов являлся характер исполнения принимаемых решений. Основная проблема здесь заключалась в том, что, несмотря на создание института сельских исполнителей при сельсоветах, их работа в значительной степени зависела от местных условий, в большинстве случаев никак не оплачивалась, и требовать от них добросовестной и оперативной работы сельсоветы далеко не всегда могли. Кроме этого, загруженность их была очень большой, а подбор людей для этой работы часто проводился формально, их обязанности не были четко определены. Соответствующих инструкций сверху не было, и иногда в их обязанности сельсоветы вменяли «чистку конюшни сельсовета», «мытье полов»[174] и т.п. Ответственные трудолюбивые люди редко соглашались на эту работу еще и потому, что в период нахождения на данной должности при большой загруженности они не могли уделять достаточного внимания своему хозяйству, и оно нередко несло серьезные убытки. В итоге, в качестве уполномоченных сельсовета нередко выступали люди, которые не имели своего хозяйства и не пользовались уважением в среде трудящегося крестьянства, что отражалось на качестве исполнения принятых сельсоветом решений.
В характеристике сельсоветов важным аспектом являлись их финансовые возможности. Выше мы уже указывали, что недостаток финансов существенно сдерживал деятельность органов власти на местах. Эту проблему призвано было решить введение волостного бюджета, но медленное решение по поводу источников его формирования не позволяло этого сделать. Кроме этого, волбюджет предусматривал лишь зарплату для членов сельсовета (нередко только для председателя и секретаря), а все остальные расходы сельсовет должен был осуществлять с помощью широкого применения самообложения крестьянского населения. Этот процесс тоже не регулировался законодательно. Более того, он был даже запрещен, но выхода у сельсоветов не было и в большинстве мест за счет самообложения и натурповинностей составлялись достаточно объемные сметы.
Но проблемы не ограничивались только загруженностью управленческих работников, их плохими условиями работы, тяжелым материальным положением на местах. Важным фактором, влияющим на эффективность работы управленческих структур, являлся профессиональный уровень работников.