Тема 3. ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВОВЙ БАЗЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО АППАРАТА
Как указывалось выше, одной из основополагающих идей в создании системы государственного управления советской власти было положение о необходимости слома старой государственной машины и создания новой, основанной на самоуправлении трудящихся. Но если ликвидация старых органов управления произошла достаточно быстро, то при выполнении второй задачи большевикам пришлось столкнуться с серьезными непредвиденными трудностями. Практика показала, что без использования специальных учреждений и ведомств, без специалистов, обладающих профессиональными знаниями в сфере промышленности, сельского хозяйства, финансов, почт и телеграфов, путей сообщения и т.д. обойтись было нельзя. Советы, как органы власти, не могли выполнить тех задач, которые на них возлагались.
В итоге, с первых месяцев своего правления большевики встали перед необходимостью использовать опыт старых государственных учреждений и, более того, старых специалистов. В первую очередь, это касалось центральных учреждений (наркоматов) и их ведомственных органов на местах[102]. Представительные органы власти (съезды Советов, исполкомы различных уровней, начиная с ВЦИКа) в меньшей степени были затронуты этим процессом.
Столкнувшись с саботажем дореволюционных чиновников, большевики пытались провести в жизнь свое программное положение о привлечении широких масс рабочих и крестьян в органы государственного управления. Ленин в тот период оптимистически заявлял: «У нас есть «чудесное средство» сразу, одним ударом, «удесятерить» наш государственный аппарат, средство, которым ни одно капиталистическое государство никогда не располагало и располагать не может. Это чудесное средство – привлечение трудящихся, привлечение бедноты к повседневной работе управления государством»[103].
Скорый выход из пропасти непрофессионализма руководство страны видело в данный период только в возвращении на государственные должности старых специалистов. В первую очередь это коснулось центральных органов управления, и к осени 1918 г. удельный вес старых специалистов в наркоматах составил в среднем 50% общего числа служащих.
Новый подход к формированию кадров государственных служащих потребовал пересмотра вопроса об оплате труда чиновников. Если с первых месяце своего правления большевистское руководство страны реализовывало идею установления средней заработной платы чиновника на уровне зарплаты высококвалифицированного рабочего[104], что привело к положению, когда ведущие специалисты получали не намного больше курьера или машинистки, то уже с апреля 1918 г. Совнарком повысил зарплату ответственным советским работникам и продолжал это делать и далее. Без этого привлечь на государственную службу высококвалифицированных специалистов из числа бывших госслужащих, имеющих опыт управленческой деятельности и специальные знания, было невозможно.
Но старые специалисты, для большинства которых энтузиазм и бескорыстная ответственность были не свойственны, вместе с опытом принесли в кабинеты государственных учреждений и старые методы работы.
По сути, данное сочетание, старые специалисты в органах управления и народные представители в органах власти, могло дать положительные результаты в управлении страной в переходный период. Но сложность заключалась в том, что первые в большинстве своем не хотели служить Советской власти, а вторые не умели эту власть реализовать, т.к. не готовы были в основной своей части к управленческой деятельности, основой которой должны быть как минимум среднее образование, аналитические навыки и практический опыт управления.
В первые годы Советской власти правовая база, регулирующая деятельность государственных органов власти и управления, была не стабильна, противоречива и имела много «правовых дыр», т.е. не охватывала всех необходимых вопросов. Таковым же было и положение с правовым регулированием деятельность государственных служащих. Существовали лишь разрозненные правовые акты.
На основании каких критериев партия собиралась формировать рабоче-крестьянский государственный аппарат, какие требования должны были предъявляться к выдвигаемым на «государственную» работу со стороны трудовых коллективов, партийных и профсоюзных организаций – правовые акты не дают ответа на эти вопросы. Но существует записка В.И.Ленина на имя Н.М.Книпович, которая определяет критерии, с которыми глава Советского правительства подходил к оценке кадров: а) с точки зрения добросовестности, б) с политической позиции, в) знания дела, г) администраторских способностей[105]. Эти критерии, как показывала практика, и были определяющими при выдвижении кадров на государственную службу.
Приоритет нравственной и политической сторон в характеристике управленческих кадров, естественно, был необходим в условиях создания новых основ общественной жизни, но недостаточное внимание к профессионализму как специалиста и управленца скоро почувствовали и сами руководители советского государства. Так, Н.Осинский (руководитель ВСНХ) в письме к В.И.Ленину сетует: «…на ответственных местах у нас сидит масса в первую очередь надежных, но в то же время бездарных людей. Как организатор вполне сознаю необходимость закрепления за собой аппаратов с надежными людьми, хотя бы и серыми. Но их слишком много, они слишком серы»[106].
Только в декабре 1922 г. были приняты «Временные правила о службе в госучреждениях и на предприятиях», в которых определялись критерии приема на государственную службу. В значительной степени данные правила были заимствованы из дореволюционного законодательства о государственной службе. В частности, это касалось ограничений, которые включали в себя запрет на поступление на госслужбу лицам, лишенным такого права по судебному приговору или состоящим в родстве при возможности подчиненности одного лица другому; выступать в качестве третьих лиц по делам учреждений и предприятий, в которых они состояли на службе; вступать с учреждениями и предприятиями, функционирующими в системе их ведомств, в коммерческие отношения.
Во Временных правилах ничего не говорилось о партийной принадлежности государственного служащего. Этот вопрос более конкретно рассматривался в совместном Постановлении Наркомтруда и ВЦСПСот 19 февраля 1923 года «О порядке найма работников высшей квалификации, а также требующих имущественного, политического и личного доверия», где указывались в качестве должностей требующих особого политического и личного доверия работники Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета, Совета Народных Комиссаров, Совета Труда и Обороны, Народного Комиссариата Юстиции и его местных органов, Государственного Политического Управления и его местных органов, губернских исполнительных комитетов, Народного Комиссариата по Военным Делам и его местных органов, Народного Комиссариата Иностранных Дел и его местных органов, Исполнительных Комитетов Коммунистического Интернационала и Коммунистического Интернационала Профессиональных Союзов, Центрального Комитета и губернских комитетов Российской Коммунистической Партии, Центрального Комитета и губернских комитетов РКСМ.
Сложным был и процесс формирования правовой основы функционирования местных органов власти, особенно на селе. А ведь именно в сельской местности жила и работала основная масса управленцев низового уровня.
В деревне ключевым звеном в системе советского государственного управления должны быть сельские Советы, т.к. они самым непосредственным образом соприкасались с населением и олицетворяли в его глазах всю советскую власть. В соответствии с политической доктриной и стратегией Советской власти в лице сельских Советов крестьянство должно было иметь организацию общественной самодеятельности широких масс, вовлекаемых в управление государством. Но анализ реальных возможностей и практики деятельности сельсоветов в 1920-е гг. показывает, что в данном вопросе было больше проблем, чем успехов.
Одной из основных причин такого положения является несовершенство правовой базы, регулирующей деятельность сельских советов.
Конституция РСФСР, принятая 9 июля 1918 г. на V Всероссийском съезде Советов и стала первым правовым актом, провозгласившим создание Советов и регулирующим их деятельность на местах, в том числе и на селе. По Конституции в селениях образовывались сельские Советы путем выборов по одному делегату от 100 человек, но не менее трех и не более 50 чел. Срок деятельности выбранного Совета составлял три месяца. Избирательное право было предоставлено не только домохозяевам, но и всем трудящимся обоего пола, достигшим 18 лет. Сельсовет избирал свой исполком в составе не более 5 человек, который должен был собираться два раза в неделю. Все члены сельсовета одновременно являлись и делегатами на волостные съезды Советов. Там, где это признавалось осуществимым, совет мог заменяться общим собранием избирателей.
Таков был первый вариант организации деревенского советского управления. Здесь сельсоветы вводились в единую систему государственного управления в противовес дореволюционной системе, включающей государственные органы управления и органы местного самоуправления.
Кроме этого, высшим органом управления в деревне становился не сельский сход, а сельсовет как собрание уполномоченных всего трудящегося населения. Сельский сход под именем общего собрания сохранялся как исключение и был более широким по своему составу (не только главы домохозяйств, но и все совершеннолетние их члены).
Новым был и состав лишенных избирательных прав жителей деревни (священники, лица, живущие на нетрудовые доходы, имеющие наемных рабочих, бывшие сотрудники полиции и др.).
Порядок выбора нового состава сельсоветов (каждые три месяца) был призван обеспечить привлечение к государственному управлению как можно более широкие массы крестьянства и всех трудящихся деревни, что соответствовало основной идее организации государственного управления в условиях советской власти.
Но практика первых лет деятельности сельсоветов показала, что положений Конституции для правового регулирования их деятельности было недостаточно. К тому же, часть из них не вполне ясно и точно трактовала деятельность сельсоветов. В связи с этим, VII съезд Советов в декабре 1919 г. поручает ВЦИКу разработать специальное положение о сельсоветах и волисполкомах. В феврале 1920 г. вышло первое Положение о сельских Советах[107].
Это положение не только подробно устанавливало структуру и направления деятельности сельсоветов, но и вносило ряд изменений в положения Конституции. Так, было установлено, что сельские Советы образуются не вообще «в селениях», а в селениях, имеющих не менее 300 жителей. Норма представительства осталась прежней (1 депутат на 100 чел.), но было исключено ограничение минимального состава совета в три человека, т.к. это и не требовалось, исходя из нормы представительства.
Также в Положении 1920 г. сохранилось право управлять местными делами и без создания сельсовета, но только для селений, в которых проживало менее 300 жителей, и то в исключительных случаях: дальность расположения от ближайшего более крупного населенного пункта, где создан Совет, естественные преграды до него и др.
Но, как и в Конституции, в Положении не указывалось, кто должен принимать решения о возможности управлять без сельсовета: высшие органы управления или само население данной деревни. Это приводило в ряде случаев к конфликтам местного населения с властями. В Положении только указывалось, что губисполкомам предоставлялось право повышать или понижать минимальную норму величины селений, образующих сельсоветы, но по возможности в общегубернском масштабе и с уведомлением НКВнудела.
При непосредственном управлении всего населения на собрании избирался председатель собрания, отвечавший за выполнение постановлений советской власти и местного собрания. Но в Положении не указывался срок его избрания, и само название его должности не соответствовало действительности, т.к. он продолжал действовать и после закрытия собрания.
Также в Положении 1920 г. была изменена представительная норма для самых маленьких селений, которые посылали одного делегата, даже если в них не было 100 жителей.
Численный состав исполкома сельсовета по сравнению с Конституцией был понижен с 5 до 3 человек, и при этом мог создаваться только в очень крупных селениях (более 10 тыс.). Во всех остальных случаях исполнительным органов сельсовета являлся его председатель, обязанный собирать заседания сельсовета уже не 2 раза в неделю, а 2 раза в месяц.
Уменьшено было в Положении 1920 г. и представительство деревенских делегатов при выборе волостных съездов Советов: вместо 1 делегата от 100 жителей сельсоветы должны были посылать 1 делегата на каждые 10 членов совета, т.е. от 1 тыс. жителей. Теперь населенные пункты, имеющие менее 300 жителей (если не было иного решения губисполкома) не имели представительства на волостных съездах Советов. В то же время особым примечанием было определено, что все сельсоветы, даже имеющие в своем составе менее 10 членов, посылали своего делегата на волостные съезды.
Кроме всего прочего, Положение 1920 г. вносило в систему создания сельсоветов ряд новых организационных моментов.
Узаконивалось, что селения, состоявшие из нескольких обществ, могли образовывать только один сельский Совет, общий для всех. Это уточнение было вызвано тем, что при создании сельсоветов с 1918 г. старые сельские общества, стремясь сохранить общее землепользование, создавали каждый свой сельсовет, т.к. связывали землепользование, установленное еще в период царской России, с советской организацией власти. Такой подход к созданию сельсоветов приводил к лишним административным расходам и в Положении 1920 г. был запрещен. Теперь небольшие селения, не имеющие права создавать свой сельсовет, должны были объединяться для выборов единого сельского Совета. Данные выборы производились на общем собрании всех селений, и лишь при неблагоприятных условиях допускалось раздельное проведение собраний при праве иметь в сельсовете представителей от каждого селения.
Новым в Положении 1920 г. было и то, что сокращался исполнительный орган сельсовета в селениях, являющихся центром волости. Функции этого упраздненного органа передавались волисполкому. Но практика показала, что выполнять работу председателя сельсовета волисполком был не в состоянии и почти повсеместно ее не проводил. Таким образом, волостные села оставались без своего органа власти.
Также в рамках усовершенствования структуры сельсоветов была запрещена организация отделов сельсоветах (в противовес параграфу 65 Конституции), определены положения об ответственности председателя сельсовета, об установлении штата технических сотрудников, статья о вознаграждении выборных работников.
Новым было и то, что при сельсоветах могли организовываться ячейки содействия РКИ и комиссии по всем направлениям работы сельсовета.
Особенно обширной в Положении 1920 г. была часть, касающаяся задач и функций сельсоветов. Этому были посвящены 54 параграфа (с 15 по 68). Перечень функций сельсоветов включал в себя: выдачу различных удостоверений гражданам данной местности, регистрацию рождения и смерти, организацию совхозов, содержание мостов, грунтовых и шоссейных дорог, содержание пожарных машин, изъятие продуктов по продразверстке, контроль за охраной труда, ведение учета военнообязанных и перевязочных средств, обеспечение призыва граждан в вооруженные силы, всеобщее военное обучение трудящихся, организацию изб-читален и школ грамоты, хозяйственное содержание школ, больниц, помощь нуждающимся и т.п. Практика показала, что ни один сельсовет, исходя из своих возможностей, не мог выполнить все эти функции.
В качестве одного из новых элементов деятельности сельсоветов зафиксированных в Положении, было определение об обязательности постановлений сельсовета для всего населения соответствующего населенного пункта. Это положение призвано было повысить статус сельсоветов. Но проблема заключалась в том, что оно носило чисто декларативный характер, т.к., несмотря на то, что оно повторялось и в последующих правовых актах, регламентирующих деятельность сельсоветов, привлечь граждан за невыполнение распоряжений сельсовета по закону было нельзя.
В целом жизнь показала, что данное положение требовало совершенствования, и 26 января 1922 г. было утверждено новое Положение о сельсоветах[108]. В нем уже не было оказавшейся несостоятельной детализации функций сельсоветов, они были определены в общем виде, одним параграфом. Но пункт предыдущего Положения, касающийся обязательности для всех граждан данного селения выполнять распоряжения сельсовета, сохранился в прежнем виде и также не получил раскрытия на предмет ответственности за его несоблюдение, т.е. остался декларативным.
В новом Положении был изменен срок, на который избирался сельсовет. В Положении 1920 г. он вообще не был зафиксирован, и действовала норма Конституции о трехмесячном сроке. В Положении 1922 г., учитывая пожелания самих крестьян, отмечавших, что за 3 месяца человек даже не успевал войти в курс дела, срок, на который выбирался сельский совет, был увеличен до 1 года. По сути, Положение только закрепило существующую практику.
Существенные изменения были внесены и в нормы представительства в сельсоветы. Был увеличен минимальный показатель численности селений, в которых создавались отдельные сельсоветы: с 300 до 400 жителей. Губисполкомы теперь имели право только понижать эту норму.
Если раньше 1 депутат избирался от 100 жителей, то теперь этот показатель вырос до 200, при этом сокращалось и максимальное число членов сельсовета: с 50 до 25 человек. Минимальный показатель не устанавливался, но путем расчета (на 400 жителей по 1 от 200) можно определить, что он сокращался до двух человек.
В отношении председателей общих собраний в селениях, где они заменяли сельсоветы, было установлено, что сроки, на которые они избирались, должны устанавливаться волисполкомами и утверждаться уездными отделами внутренних дел.
Структура исполнительных органов сельсовета оставалась прежней, но точнее были сформулированы положения об их ответственности перед сельсоветом, волисполкомом и уездным ОВД. Также более четко была прописана ответственность членов сельсовета, определены санкции за нарушения: отстранение от занимаемой должности, т.е. исключение из состава Совета; предание суду по решению президиума уисполкома в указанных случаях и др. За членами сельсоветов закреплялось право выйти из состава членов сельсовета по своему желанию («покинуть свой пост»), но это право ограничивалось добавлением «лишь с ведома и согласия волисполкома».
В Положении 1922 г. отсутствовали пункты о техническом персонале сельсоветов, о размерах содержания выборного состава. Осталось только указание о том, что председатели сельсоветов получают содержание от губисполкомов за счет местных средств. Эти изменения сильно подорвали материальные и финансовые возможности сельсоветов.
Положительным моментом являлось только то, что был исключен пункт о выполнении волисполкомом функции исполнительных органов сельсоветов в волостных селах. Это было необходимо, т.к. жизнь показала полную непригодность прежнего положения.
В новом Положении параграф об организации при каждом сельсовете ячеек содействия РКИ и комиссий по всем отраслям его работы был исключен, несмотря на то, что он был призван привлечь широкие деревенские массы к государственному управлению. Практика показала, что это намерение было не реальным при существовавших ресурсных возможностях сельсоветов. Данный пункт был заменен общим указанием на право председателя сельсовета привлекать к советской работе в качестве участников комиссий и для иных поручений членов сельсовета. Но и это право ограничивалось необходимостью его утверждения в каждом конкретном случае решением волисполкома.
В Положение 1922 г. не было включено право каждого населенного пункта иметь не менее 1 представителя в составе членов сельсовета, учитывая, что в противном случае каждый хутор (а это, как правило, были зажиточные хозяйства) мог потребовать себе места в сельсовете.
Также были внесены некоторые изменения в порядок представительства сельсоветов на волостных съездах. В связи с новыми нормами выбора в сам сельсовет изменялась и норма представительства в волсъездах: не 1 чел. от 1 тыс., а 1 чел. от 2 тыс.. Совсем было исключено право самостоятельного представительства на волсъездах сельсоветов с числом менее 10 членов. Это привело к тому, что большинство сельсоветов, чтобы послать своего представителя на волсъезд, должны были объединяться.
Таким образом, новое Положение о сельских Советах, ликвидируя одни недостатки предыдущего Положения (1920 г.), обрастало новыми, порождая иной круг проблем в деятельности низовых органов власти в деревне. Новые нормы представительства сужали круг людей, непосредственно связанных с деятельностью органов власти на местах. А это шло вразрез с идеей широкого привлечения населения к управлению государством. Ограничение ресурсных возможностей сельсоветов отталкивало от них население, что также противоречило указанной выше идее. Снова встал вопрос об изменении правовой основы деятельности сельсоветов, и новое (третье за 4 года!) Положение о сельских советах было утверждено в 1924 г.[109]
По данному Положению восстанавливалась прежняя (конституционная) норма представительства в сельсоветах (1 чел. от 100) и образования отдельного совета (300 чел.). Был увеличен максимум членов сельсоветов до 100, а минимум автоматически, исходя из норм представительства, снова, как и в Конституции и Положении 1920 г., определялся в количестве 3 чел.
Положение об участии в Советах мелких селений оставлено было прежним (или объединенный Совет, или общее собрание избирателей). Но в этом случае сельсовет для селений с числом жителей менее 50 выделял одного из членов в качестве уполномоченного Совета.
Право образования исполкомов в крупных селениях было предоставлено губисполкомам, без ограничения их какой-либо минимальной нормой.
Новым аспектом в Положении 1924 г. было регулирование деятельности сельских сходов и установление их взаимоотношений с сельсоветами.
Также точнее был определен круг деятельности сельсоветов, изменена норма представительства от сельсоветов на волсъездах: 1 делегат от 3 депутатов сельсовета.
В сфере организационных вопросов в Положении 1924 г. вновь, как и в 1922 г., устанавливалась возможность организации комиссий при сельсовете, но уже без согласия волисполкома. Ячейку содействия РКИ заменяла особая ревизионная комиссия, избираемая не Советом, а общим собранием, перед которым она должна давать отчет о деятельности совета. Это призвано было существенно повысить уровень общественного контроля за деятельностью сельского Совета.
В отношении технического персонала проблема не была решена и данным Положением. Было указано, что секретари могут быть только в некоторых сельсоветах в случае особой необходимости с ведома уисполкома. Это сохранило имеющиеся проблемы в деятельности сельсовета, лишающие его возможности откликнуться на все нужды и просьбы со стороны населения.
В целом, новое Положение о сельских Советах в известной степени возвращалось к Положению 1920 г.: некоторые его нормы восстанавливало полностью (представительство), иные в частично измененном виде (круг деятельности Советов, их структура и др.).
Таким образом, процесс формирования правовой базы деятельности сельсоветов, как основного звена советской системы государственного управления, показывает как сложно формировалась эта система. Правовое регулирование нередко было больше похоже на правовую чехарду, правовое экспериментирование, а не на четкую управленческую деятельность высших государственных органов власти. Кроме того, что это делало трудной работу самих Советов, непоследовательность в правовых вопросах отталкивала от советской власти широкие массы крестьянства, которые приходили к выводу, что советская власть сама не знает, чего она хочет от своих низовых органов.
Немало проблем и противоречий существовало и в правовых положениях, регулирующих сам процесс выборов в сельские Советы. Главную роль в этом процессе играли собрания жителей, имеющих избирательные права (сельские собрания). По отношению к ним избранные ими сельсоветы по существу являлись исполнительными органами. И здесь одним из главных вопросов было определение размера района действия сельсовета, который, как низовая ячейка советского аппарата, призван был удовлетворять на местах все основные потребности крестьян.
Максимальная граница должна была обеспечить близость сельсовета к населению, чтобы крестьянину не приходилось терять много времени на связь с ним. Минимальная граница должна была определяться с учетом того, чтобы сельсовет работал с полной нагрузкой и не имел лишних штатов. Хотя даже при небольших размерах района действия сельсовета последнему необходимо было иметь технического работника (секретаря и т.п.), который смог бы отвечать на просьбы крестьян в отсутствие на месте в конкретный момент председателя или кого-либо из членов.
При определении размеров районов действия сельсоветов необходимо было считаться не только с радиусом заселенной территории, но и естественными препятствиями, мешающими сообщению, качеством дорог, путями экономического тяготения, национальным составом населения. Но данные моменты не были учтены законодательством, и при выборах в сельсоветы, как уже отмечалось выше, устанавливалась единая норма представительства – 1 депутат от 100 человек.
Но основная проблема заключается в том, что по действующему законодательству устанавливались две формы управления в сельской местности: в малых селениях (до 300 чел.) управление осуществлялось непосредственно всем совершеннолетним населением, а в более крупных – через своих представителей, выбранных в сельсовет. Статистика показывала, что большинство сельсоветов объединяло территории с население не более 1 тысячи и состояло из 3-10 членов. Таким образом, в большинстве сельских населенных пунктов управление осуществлялось органом власти, располагающим ничтожным числом работников. Практика показывала, что такие малочисленные сельсоветы были не в состоянии решать возложенные на них задачи, и управление сельской жизнью осуществлялось, как правило, общими собраниями, что принижало среди населения роль сельсоветов как органов власти.
Не способствовала укреплению позиций сельсоветов и сама процедура выборов. Их организовывала и проводила специальная избирательная комиссия, которая кроме всего прочего отвечала за составление и опубликование списков лиц, лишенных избирательных прав. Но практика показывала, что нередкими были случаи, когда губернские и уездные комиссии, не считаясь с инструкцией ВЦИК, запрещали создавать сельские избирательные комиссии, возлагая всю работу по выборам на волостные избиркомы.
По инструкции выборы должны были проходить на общих собраниях избирателей всего района действия сельсовета. При выполнении этого требования возникал ряд проблем.
Во-первых, практика показывала, что чем больше селение, тем меньше был процент участвующих в выборах. Точных данных по явке избирателей собрать было невозможно, т.к. регистрация на избирательных участках не велась, а в больших селениях этого и сделать было невозможно, исходя из использовавшихся технологий подсчета. В отчетах давалась приближенная, округленная, как правило, в большую сторону, цифра. Точно также приблизительно давалось и число избирателей по отдельным участкам. Так, С.И.Чугунов приводит данные о 3 сельсоветах одной из волостей Псковского уезда, где число избирателей было равное (по 1500 человек в каждом), а численность всего населения в данных районах оказывалась различной (от 1500 до 2750 чел.). В другом случае наблюдалось явное преуменьшение числа избирателей (на 1155 чел. общего населения – 400 избирателей, т.е. одна треть). Но в целом даже приблизительные данные показывали низкую явку избирателей с колебаниями от 2 до 33%. Чугуновым приводятся данные об участии в выборах в среднем около 7% избирателей, что явно противоречило официальным данным НКВнудела[110]. Все это приводило к тому, что при существовавших нормах в состав сельсовета выбиралось до половины тех, кто явился на выборы (например, 25 из 50).
Но даже если бы изъявили желание явиться на выборы большинство избирателей, могла возникнуть новая проблема, связанная с тем, что сама процедура проведения собрания была не реальной, т.к. в деревнях вряд ли можно было найти помещение, вместившее бы всех присутствующих.
Третьей проблемой, связанной с процедурой выборов на общем собрании, можно назвать возможность (или скорее, невозможность) отзыва члена сельсовета и отчета их перед избирателями. Данная проблема возникала в связи с тем, что каждого члена Совета избирало все собрание, и отчет о работе Совета оценивался в целом (по всему составу). Персональную ответственность было сложно установить.
В то же время без внимания сельсовета оказывались уже существующие органы местного самоуправления в каждом селении, и большом и малом, имеющие свои названия: деревенские старшины, деревенские выборные, а в крупных селениях – председатели сотен, осьмаков, концов и т.п. Члены этого самодеятельного крестьянского «аппарата», как правило, не входили в состав сельсоветов, но именно они осуществляли реальное руководство хозяйственной и общественной жизнью крестьянства, без всякой канцелярии и отчетности перед вышестоящими органами. Таким образом, Советы в деревне оказывались нередко лишним органом, к которому крестьяне, в лучшем случае, относились безразлично.
Не обеспечивали выборы и связи сельсоветов с государственными и общественными организациями, действующими в деревне: кооперативами, обществами взаимопомощи, женскими, культурно-просветительными организациями и др. В деятельности Советов члены данных организаций имели только право совещательного голоса (такое право, кстати, имел каждый, кто присутствовал на заседании сельсовета). Положение о сельсоветах и инструкции о выборах не предполагали автоматического включения руководителей данных организаций в состав сельсоветов, даже после того как вышли законодательные акты, запрещающие выбирать в состав руководящих органов сельских общественных организаций лиц, лишенных избирательных прав.
Таким образом, сам процесс выборов сельсовета создавал условия для отсутствия представительности Советов, изолированности органов советской власти от других организаций, действующих в деревне, не способствовал превращению сельсовета в орган, координирующий их деятельность.
Выход из подобной ситуации нередко находили сами крестьяне. Так, были примеры, когда выборы в Советы проводились не на общих собраниях, а по деревням, входившим в район деятельности сельсоветов, и не по утвержденным законом нормам, а по одному от каждой деревни. Все выбранные лица в данном случае, по мнению крестьян, входили не в сельсовет, а являлись членами «сельского съезда Советов», который выбирал председателя и его заместителя. На этом работа съезда заканчивалась, а делегаты его избирательными комиссиями вносились в состав вновь избранного сельсовета[111]. Такая процедура делала состав данного сельсовета представленным от всех селений, входящих в район его деятельности, повышались показатели явки избирателей (на основании данных их деревень), у членов сельсовета появлялась ответственность перед «своими» избирателями.
При анализе возможностей сельсоветов для реализации возложенных на них функций неизбежно встает вопрос об их исполнительных органах. В соответствии со всеми издаваемыми Положениями основным исполнительным органом сельсоветов являлся председатель, и только в особо крупных селениях, которых было немного, Положение 1922 г. разрешало введение должности технического секретаря, а Положение 1924 г. давало право губисполкомам по своему усмотрению в крупных по территории сельсоветах (от 10 тыс. населения) образовывать сельские исполкомы, устанавливая для них штаты, исходя из местных условий. На практике губисполкомы этим правом, практически, не пользовались, т.к. не могли гарантировать оплаты работникам такого исполкома.
Но необходимость особого штата исполкома возникала и в селениях с меньшим числом жителей. После укрупнения большинство районов деятельности сельсоветов начитывало по 2–4 тыс. человек. В таких условиях, как показывала практика, для того чтобы выполнить все возложенные на него задачи, сельсовету нужны были:
– технические работники, которые могли бы вести канцелярию и выдавать необходимые справки в отсутствие председателя;
– при наличии у сельсовета хлебозапасного магазина – работники, обеспечивающие его работу;
– специалисты, отвечающие за эксплуатацию имущества, находившегося в ведении сельсовета (сенокосы, лесные участки, мельницы и т.д.);
– дорожные и пожарные уполномоченные, рассыльные, сторожа и т.д. и т.п.
Кроме этого, многие сельские Советы вынуждены были иметь собственного ямщика, так как. плата за использование частных лошадей была очень высокой.[112] Весь этот штат работников существовал на местные средства, которые сельсовет должен был собирать с населения.
На непродуманность правовых норм, регулирующих деятельность сельсоветов, указывают и положения о периодичности созыва заседаний сельсовета и обязанности отчета его членов перед избирателями. В Конституции (ст.59) содержалась норма созыва заседаний сельсоветов – 2 заседания в неделю. В Положении 1924 г. она обозначена как «не менее одного заседания в две недели». В постановлении VII съезда Советов установлено, что каждый депутат должен отчитываться перед своими избирателями также раз в две недели, а Положение 1924 г. только фиксировало эту обязанность, не устанавливая срока.
Проблема здесь заключалась, во-первых, в том, что в условиях сельской местности, особенно в крупных селениях или районах сельсоветов, состоящих из нескольких деревень (а таких было большинство) не всегда возможно было даже раз в две недели собрать не только общее собрание, но и состав сельсовета, особенно в весенне-летнее время (страда!); а во-вторых, как уже отмечалось ранее, при существовавших правилах выбора в сельсоветы его членам было невозможно выделить группу «своих» избирателей, а на собрание могли прийти и те люди (из числа имеющих избирательные права), которые вообще не участвовали в последних выборах. Все это делало требование о сроках созыва заседаний сельсоветов нереальным, а деятельность их членов, в условиях коллективной ответственности, практически, бесконтрольной со стороны избирателей.
Кроме этого, нормативные акты требовали от сельсоветов в обязательном порядке только отчетов о проделанной работе, а вопросов обсуждени<