О соблюдении Протокола N 1 к Конвенции "Защита собственности". 2 страница

Современные тенденции расширения определения понятия "беженцы". Понятие так называемых мандатных категорий лиц, подпадающих под защиту (мандат) УВКБ ООН, намного шире понятия конвенционных беженцев. Заключение Исполкома УВКБ N 22 (XXXII) 1981 г. включило в число беженцев de facto индивидов, которые "вследствие внешней агрессии, оккупации, иностранного доминирования или событий, серьезно нарушающих общественный порядок" вынуждены покинуть пределы своих стран (общие положения, п. 1). Отсутствие признания правового статуса беженца у таких лиц не исключает их из сферы компетенции УВКБ ООН. Особенно четко сформирована его позиция относительно необходимости распространения статуса беженцев на тех, кто покинул собственное государство в результате международных и внутренних вооруженных конфликтов. Стоит также отметить, что массовые грубые нарушения прав человека, не указанные отдельно в определении беженца в Конвенции 1951 г., сегодня выступают существенным фактором, приводящим к бегству людей за пределы проводящих такую политику стран.

УВКБ ООН рассматривает институт временного убежища как возможность обеспечить лиц, не подпадающих под универсальные критерии признания беженцем, ограниченным набором прав и гарантий безопасности. Ключевым моментом является объективно существующее лишение таких лиц защиты со стороны государства происхождения и отсутствие у них статуса беженца в принимающей стране. До принятия долгосрочного решения по их проблеме временное убежище призвано стать формой заботы об их благополучном пребывании на ее территории. Этот механизм использовался странами Юго-Восточной Азии для приема вьетнамских граждан, которые впоследствии были расселены в странах Западной Европы, США и Японии в соответствии с Декларацией и Комплексным планом действий по проблеме индокитайских беженцев 1989 г. Согласно ч. 2 ст. 12 Федерального закона "О беженцах" временное убежище может быть предоставлено, если заявитель имеет основания для признания его беженцем, но ограничивается просьбой о предоставлении возможности временно пребывать на территории Российской Федерации или же не имеет таких оснований, но из гуманных побуждений не может быть выдворен за ее пределы.

К настоящему моменту понятие "беженец" употребляется в расширенной формулировке в ряде региональных международно-правовых актов. Так, Конвенция Организации африканского единства (ОАЕ) по конкретным аспектам проблем беженцев 1969 г. дополнительно относит к категории беженцев любое лицо, которое вследствие внешней агрессии, оккупации, иностранного господства или событий, серьезно нарушающих общественный порядок в части своей страны или по всей ее территории, вынуждено искать убежище за ее пределами (п. 2 ст. I). Соглашение СНГ о помощи беженцам и вынужденным переселенцам, действующее в редакции 1995 г., дополняет основания для преследования индивида, перечисленные в Конвенции 1951 г., его принадлежностью к определенной социальной группе "в связи с вооруженными и межнациональными конфликтами" (ст. 1).

Таким образом, на региональном уровне наблюдается тенденция к расширению правовых оснований для приобретения статуса беженца, которая связана с ситуациями внутренней политической нестабильности и военных действий. В документах УВКБ ООН лица, пересекшие границы своих государств вследствие таких событий, иногда именуются "беженцами от войны" (war refugees). Нормы IV Женевской конвенции о защите гражданского населения во время войны 1949 г. и Дополнительного протокола I к Женевским конвенциям 1949 г. предусматривают сохранение полученного ранее правового статуса беженцев в этот период и особого отношения к их потребностям, что должно быть гарантировано воюющими сторонами. Однако основы приобретения статуса беженцев для лиц, совершивших массовые перемещения в результате военных событий, до сих пор не урегулированы международным правом на универсальном уровне.

Другой аспект проблемы современных беженцев состоит в том, что в определенной ситуации весьма затруднительно провести грань между политическими и экономическими факторами, послужившими причинами исхода людей. С одной стороны, условия социальной нищеты и низкого экономического уровня страны происхождения не являются основанием для предоставления статуса беженцев, с другой - международное сообщество сегодня наблюдает совокупность таких причин, порождающих внешнюю миграцию, как политическая нестабильность, вооруженные столкновения и экономические кризисы в отдельном государстве. Материальные проблемы людей как очевидный мотив выезда могут быть связаны с фактами их дискриминации по социальным или национальным мотивам. Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 11 декабря 1987 г. 42/186 "Экологическая перспектива до 2000 г. и далее" предлагает как одно из направлений сотрудничества государств защиту экологических беженцев, покинувших места своего проживания вследствие сочетания роста народонаселения с "бедностью, деградацией окружающей среды и неблагополучной экономической ситуацией" (п. 6).

Термин "мигрант" не имеет определения в международном праве. Решение Экономического суда СНГ 1996 г. N С-1/14-96 объединяет этим термином всех лиц, совершающих пространственные перемещения вне зависимости от их причин, длительности и пространственных границ. Современные типы миграции могут быть классифицированы, в зависимости от целей выезда, как трудовые, семейные, образовательные, туристические, этнические, исторические, транзитные передвижения. Из всех типов международной миграции вынужденное перемещение людей было и остается наиболее значимым предметом межгосударственного регулирования с точки зрения защиты и уважения прав и свобод человека. Поэтому на универсальном международно-правовом уровне должны быть решены проблемы статуса тех вынужденных мигрантов, которые находятся вне сферы действия существующих межгосударственных актов о беженцах и лицах, ищущих убежище.

Международно-правовые подходы к проблеме перемещенных лиц. Впервые термин "перемещенные лица" был применен в Уставе Международной организации по делам беженцев (МОБ) 1946 г. по отношению к лицам, насильственно вывезенным в результате действий фашистских и сходных с ними режимов в ходе Второй мировой войны с оккупированных территорий для использования их принудительного труда или "высланным по расовым, религиозным или политическим соображениям" (п. 1, ч. "В"). В период 1947 - 1951 гг. МОБ удалось репатриировать более 1 млн. перемещенных лиц. Позиции государств по поводу перемещенных лиц в послевоенное время существенно различались. Социалистические страны настаивали на быстрой репатриации этих людей в государства их гражданства и заключении двусторонних договоров по репатриации. Западноевропейские и заокеанские государства склонялись к обеспечению права перемещенных лиц на свободное передвижение, к собственному выбору ими принимающей страны и исключительно добровольной репатриации. В Конвенции о статусе беженцев 1951 г. и в Уставе УВКБ ООН 1950 г. термин "перемещенные лица" своего отражения не нашел.

Картахенская декларация о беженцах 1984 г., принятая государствами Центральной Америки, упоминает об их озабоченности "положением лиц, перемещенных в собственных странах" и призывает национальные власти и компетентные международные организации "предложить этим лицам защиту и помощь" (п. 9). Ряд резолюций Генеральной Ассамблеи ООН предоставляет Верховному комиссару по делам беженцев полномочия включить такие группы людей в свой мандат, обеспечивающий защиту и гуманитарную поддержку в пределах стран их происхождения. Определенная часть перемещенных лиц в случае пересечения ими международных границ вполне может претендовать на получение статуса беженца в принимающих странах. Внутреннее вынужденное перемещение в любой момент способно перейти во внешнюю миграцию.

Руководящие принципы ООН по вопросам внутреннего перемещения 1998 г. содержат понятие "внутренне перемещенные лица" (internally displaced persons). К этой категории относятся индивиды, которые были принуждены покинуть свое обычное место жительства в результате вооруженных конфликтов или во избежание их последствий, имевших место проявлений насилия, нарушений прав человека, природных или вызванных деятельностью людей катастроф и не пересекли при этом международных границ своего государства. Руководящие принципы 1998 г. являются рекомендательным международно-правовым актом, содержащим 30 общих правил для деятельности правительств и гуманитарных организаций по оказанию помощи перемещенным лицам. Они сформулированы в виде перечня принципов. Так, Принципом 15 установлены особые права внутренне перемещенных лиц:

- искать безопасности в другой части страны;

- покидать свою страну и искать убежище в другом государстве;

- получать защиту от насильственного возвращения или расселения в любом месте, где их жизнь, безопасность, свобода и (или) здоровье будут находиться под угрозой. Принцип 28 (1) возлагает на компетентные власти обязанности по созданию условий, которые позволят внутренне перемещенным лицам добровольно вернуться, в безопасности и достойным образом, в свои дома или места обычной резиденции или добровольно расселиться в другой части страны.

В 2009 г. была принята Конвенция Африканского союза о защите лиц, перемещенных внутри страны, и оказании им помощи в Африке, получившая название Кампальской конвенции. К настоящему моменту это единственный региональный международный договор о статусе внутренне перемещенных лиц. В силу международно-правового принципа невмешательства внутренние перемещения граждан входят в национально-правовую сферу регулирования. Когда государство не справляется самостоятельно с последствиями внутренних конфликтов или катастроф, международное сообщество предлагает отдельные формы помощи и контроля за соблюдением прав перемещенных лиц. Приоритетом в любом случае являются действия национальных властей, обеспечивающих в силу государственного суверенитета принятие соответствующих мер в ситуации внутренних перемещений. Статьи 11 и 12 Конвенции устанавливают обязанности государств-участников по стимулированию и созданию условий для: 1) добровольного возвращения, 2) местной интеграции и 3) расселения в ином регионе на устойчивой основе, с тем чтобы перемещенные лица сами определяли наиболее приемлемую для них форму защиты. Также предусмотрено получение ими справедливой компенсации за причиненный ущерб. Обязательства Африканского союза как международной региональной организации по Конвенции (ст. 7) включают такие меры, как осуществление гуманитарной интервенции в то государство-участник, где имеют место военные преступления, геноцид и преступления против человечности (ч. 1), и усиление потенциала Союза в отношении защиты и помощи внутренне перемещенным лицам (ч. 3 "а").

В Докладе ООН об осуществлении целей в области развития за 2010 г. приведены данные о 42 млн. человек, которые были вынуждены покинуть свое постоянное место жительства в результате вооруженных конфликтов или преследований. Из них 15,2 млн. являются беженцами, пересекшими международные границы, остальные переместились в пределах собственных стран. Поэтому проблема внутригосударственного и международно-правового регулирования статуса внутренне перемещенных лиц остается актуальной и требует поиска гуманитарных подходов.

Защита внутренне перемещенных лиц в Российской Федерации связана с реализацией отдельных норм Закона РФ от 19 февраля 1993 г. N 4530-1 "О вынужденных переселенцах". Статус вынужденных переселенцев в рамках сотрудничества государств - участников СНГ послужил своеобразной правовой альтернативой статусу беженца. Согласно ч. 1 ст. 1 Закона "О вынужденных переселенцах" этот термин применяется к гражданину Российской Федерации, "покинувшему место жительства вследствие совершенного в отношении него или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой и национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводами для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовыми нарушениями общественного порядка". Изначально федеральное законодательство о вынужденных переселенцах было создано с целью установить особый правовой статус соотечественников, выезжающих из бывших республик СССР по причинам нарушения прав человека, межнациональных конфликтов и дискриминации отдельных этнических групп населения. Часть 2 ст. 1 указанного Закона позволяет признать вынужденными переселенцами как граждан Российской Федерации, покинувших свое место жительства на территории иностранного государства, так и переместившихся по указанным обстоятельствам из одного субъекта РФ в другой.

Таким образом, осуществление международно-правовой защиты вынужденных мигрантов связано с применением соответствующих универсальных и региональных норм принимающими государствами, обеспечением доступа к процедурам признания их статуса и наличием национального законодательства, которое закрепляет права и обязанности таких лиц.

11.8. Трудящиеся-мигранты

Трудовая миграция представляет собой наибольшую часть всех добровольных передвижений населения в современном мире. Международно-правовое регулирование статуса трудящихся-мигрантов обусловлено взаимными интересами государств в сфере обмена трудовыми ресурсами как в рамках отдельного региона, так и на межрегиональной основе. Поэтому регламентация трудовой миграции в международном праве является элементом общих интеграционных механизмов сотрудничества государств, создающих региональные или субрегиональные экономические объединения. К ним можно отнести СНГ, ЕврАзЭС, ЕС, МЕРКОСУР, НАФТА и другие межгосударственные союзы. Особенностью регулирования трудовой миграции является обеспечение возвращения участвующих в ней лиц, что отличает ее от таких видов добровольных передвижений людей, как переезд на постоянное место жительства в иностранное государство с целью воссоединения семьи или возвращение соотечественников на историческую родину.

В ч. 1 ст. 2 Международной конвенции ООН о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990 г. (далее - Конвенция 1990 г.) они определены как "лица, которые будут заниматься, занимаются или занимались оплачиваемой деятельностью в государстве, гражданами которого они не являются". Общепризнанным международно-правовым стандартом в области прав человека выступает право на труд. Оно сформулировано в ч. 1 ст. 6 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. как право каждого индивида на "получение возможности зарабатывать себе на жизнь трудом, который он свободно выбирает и на который он свободно соглашается". Статья 2 Конвенции 1990 г. включает в понятие "трудящийся-мигрант" приграничных и сезонных иностранных работников, моряков и лиц, занятых на стационарных прибрежных установках, переезжающих на короткие периоды времени в ходе трудовой деятельности из одного государства в другое; трудящихся на проекте или по найму, а также иностранных граждан, которые работают в стране приема по другим основаниям. Статья 7 указанной Конвенции обязывает государства-участники уважать и обеспечивать права трудящихся-мигрантов и членов их семей, находящихся на их территории или под их юрисдикцией, без какой бы то ни было дискриминации.

Национальный режим в отношении условий труда и жизнедеятельности трудящихся-мигрантов и членов их семей, с тем чтобы эти условия "соответствовали нормам пригодности, техники безопасности, охраны здоровья и принципам человеческого достоинства", установлен ст. 70 Конвенции 1990 г. К приоритетным областям защиты трудящихся-мигрантов можно отнести их социальное обеспечение, семейное единство и участие в культурной жизни, реализацию профессиональных прав и образование, здравоохранение и обеспечение общих стандартов прав и свобод человека (ст. ст. 8 - 30, 39 - 45 Конвенции). Помимо этого государства-участники обязаны принимать надлежащие и эффективные меры для предупреждения незаконного найма трудящихся-мигрантов, что не должно наносить ущерба их правам, вытекающим из найма, в отношении нанимателя (ч. 2 ст. 68 Конвенции). Государства-участники также должны принимать меры для прекращения неурегулированного положения трудящихся-мигрантов, у которых отсутствует постоянный статус (ч. 1 ст. 69 Конвенции).

Широкий спектр прав и свобод трудящихся-мигрантов, установленный Конвенцией 1990 г., затрудняет присоединение к ней принимающих государств. Основной причиной этого является неготовность предоставить национальный режим для такого обширного перечня прав и невозможность обеспечить компенсацию незаконно нанятым работодателем иностранным гражданам. К настоящему моменту Конвенция ратифицирована 47 странами, РФ в ней не участвует, так же как и другие государства, осуществляющие прием трудовых мигрантов.

Универсальное международно-правовое регулирование трудовой миграции также опирается на соответствующие конвенции, декларации и рекомендации Международной организации труда (МОТ), к которым можно отнести: Конвенцию N 97 о трудящихся-мигрантах 1949 г., Конвенцию N 118 о равноправии граждан страны и иностранцев и лиц без гражданства в области социального обеспечения 1962 г., Конвенцию N 143 о злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения 1975 г., Рекомендацию N 100 о защите работников-мигрантов в слаборазвитых странах и территориях 1955 г., Рекомендацию N 151 о работниках-мигрантах 1975 г. и Декларацию МОТ об основополагающих принципах и правах в сфере труда 1998 г. Совместно с содержанием Конвенции 1990 г. указанные международно-правовые акты закрепляют специальные принципы обращения с трудящимися-мигрантами, включающие недискриминацию по любым основаниям, равное обращение, единство семей, применение национального режима в сфере занятости и социального обеспечения и гарантии общих прав и свобод человека в принимающем государстве.

На уровне Совета Европы международно-правовое регулирование трудовой миграции представлено Европейской социальной хартией 1961 г., пересмотренной в 1996 г., и Европейской конвенцией о правовом статусе трудящихся-мигрантов 1977 г. (ETS N 093). Ключевое положение Хартии устанавливает право иностранцев на трудовую деятельность наряду и на равных основаниях с собственными гражданами, которое должно быть обеспечено государствами-участниками (п. 18 ч. I). Пользуясь возможностью ратифицировать содержание Хартии частично, Российская Федерация Федеральным законом от 3 июня 2009 г. N 101-ФЗ взяла на себя международные обязательства в отношении права граждан на трудовую миграцию в страны - участницы Хартии (ч. 4 ст. 18), равенства обращения с работниками-мигрантами в области налогов, сборов и отчислений (ч. 5 ст. 19) и разрешения на перевод ими любой части заработка и сбережений (ч. 9 ст. 19). Европейская конвенция о правовом статусе трудящихся-мигрантов 1977 г. предусматривает обязанность государств-участников еще до отъезда трудящегося-мигранта из страны происхождения обеспечить его трудовым контрактом или конкретным предложением работы (ст. 5). Таким образом, международно-правовые акты Совета Европы направлены на регламентацию законных форм занятости и законного пребывания трудящихся-мигрантов.

Трудовая миграция на территорию государств - членов ЕС регулируется их учредительными договорами в соответствии с общим принципом обеспечения свободы движения товаров, услуг, капиталов и людей. Действующий Договор о функционировании ЕС (ДФЕС) 2007 г. закрепляет в ч. 1 ст. 45 обязанность государств-членов обеспечивать свободное передвижение работников внутри Союза и в ч. 3 ст. 45 - их право "принимать реально предлагаемую работу". Такая формулировка связана с расширительным толкованием работы как возможности найма, индивидуального предпринимательства или самоорганизации трудовой занятости. Предметом совместной компетенции Союза и государств-членов выступают такие направления деятельности, как визовый режим ЕС, единая иммиграционная политика, меры по интеграции иностранцев, организация специальной системы контроля над внешними границами (ст. 67 ДФЕС). Отдельные категории трудящихся-мигрантов являются объектом регулирования вторичного права ЕС в форме специальных директив и регламентов Европейского парламента и Совета ЕС, где предусмотрена раздельная регламентация трудовых передвижений граждан ЕС и иностранных граждан третьих стран. К ним относятся Директива 2004/38/ЕС от 29 апреля 2004 г. о праве граждан Союза и членов их семей свободно передвигаться и проживать на территории государств-членов, Директива 2009/50/ЕС от 25 мая 2009 г. об условиях въезда и проживания граждан третьих стран для целей осуществления высококвалифицированной трудовой деятельности, Директива 2009/52/ЕС от 18 июня 2009 г. об установлении минимальных стандартов в отношении санкций и мер к работодателям незаконно пребывающих граждан третьих стран, Шенгенский кодекс о границах (Регламент N 562/2006 от 15 марта 2006 г.) и Шенгенский визовый кодекс (Регламент N 810/2009 от 13 июля 2009 г.).

Конвенция о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей государств - участников СНГ 2008 г., которая подписана РФ и ратифицирована Арменией, Беларусью, Азербайджаном, Киргизией, Казахстаном и Украиной, определяет перечень профессиональных прав, в которых трудящиеся-мигранты уравнены с собственными гражданами сторон (ч. 1 ст. 6). Он представлен такими областями, как безопасные условия труда, равное вознаграждение за равнозначный труд, пользование жильем на возмездной основе, социальное страхование, возмещение вреда, причиненного на производстве, и доступ к другой оплачиваемой занятости. Термин "трудящийся-мигрант" применяется в Конвенции 2008 г. по отношению к лицам, являющимся гражданами одной из сторон, законно находящимся и на законном основании занимающимся оплачиваемой трудовой деятельностью на территории другой стороны (ст. 1). Таким образом, содержание указанной Конвенции распространяется исключительно на трудящихся-мигрантов с урегулированным правовым статусом.

Концепция согласованной социальной политики ЕврАзЭС, утвержденная решением Межгосударственного Совета от 18 апреля 2007 г. N 335, учитывала сферу миграции населения. В ч. V Концепции среди ожидаемых результатов реализации единой социальной политики отмечено "свободное перемещение граждан и функционирование единого рынка труда" и "использование общего образовательного пространства". Соглашение о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей, подписанное правительствами РФ, Республики Беларусь и Республики Казахстан в 2010 г. и вступившее в силу 1 января 2012 г., создает режим наибольшего благоприятствования для трудящихся-мигрантов, являющихся гражданами сторон. Статья 3 Соглашения 2010 г. устанавливает, что "деятельность, связанная с привлечением трудящихся-мигрантов, осуществляется работодателями государства трудоустройства без учета ограничений по защите национального рынка труда" и трудящимся-мигрантам не требуется получение разрешений на ее осуществление на территории участников. Статья 7 Соглашения 2010 г. закрепляет основные направления сотрудничества сторон: согласование политики в сфере регулирования внешней трудовой миграции; содействие организованному набору трудящихся-мигрантов на территории сторон; предупреждение незаконного использования их труда; обмен информацией по вопросам правового статуса трудящихся-мигрантов и членов их семей. Несмотря на трехсторонний характер Соглашения, ст. 22 делает его открытым для "присоединения к нему других государств, являющихся членами Таможенного союза в рамках Евразийского экономического сообщества, с согласия всех государств - участников Соглашения".

Евразийский экономический союз (ЕАЭС), участниками которого на основе учредительного договора от 29 мая 2014 г. стали Армения, Беларусь, Казахстан и Российская Федерация, продолжит создание единого экономического пространства и определит перспективы международно-правового регулирования региональной трудовой миграции.

11.9. Защита меньшинств и коренных народов

Меньшинства. Межгосударственное сотрудничество по вопросам, связанным с защитой меньшинств, стало интенсивно развиваться только после Первой мировой войны, начиная с 1919 г. Оно явилось предшественником универсального сотрудничества в области прав человека. Право народов на самоопределение на меньшинства не распространяется. Не ставится в какой бы то ни было плоскости и вопрос о возможности их наделения международной правосубъектностью. В какой-то степени это объясняется тем, что на практике предпочтение было отдано концепции защиты прав лиц, принадлежащих к меньшинствам, а не прав самих меньшинств.

В качестве примера можно привести ст. 27 Международного пакта о гражданских и политических правах, согласно которой в странах, где существуют меньшинства, "лицам, принадлежащим к таким меньшинствам, не может быть отказано в праве совместно с другими членами той же группы пользоваться своей культурой, исповедовать свою религию и исполнять ее обряды, а также пользоваться родным языком". Нежелание поднимать вопрос о защите прав меньшинств объяснялось как опасениями поощрять обособленность меньшинств, которая могла бы привести к их искусственной изоляции и стимулировать вражду с остальной частью населения, так и боязнью появления среди некоторых меньшинств сепаратистских настроений.

С течением времени, однако, стало укрепляться мнение о том, что в каких-то ситуациях следует на международном уровне ставить вопрос о защите прав меньшинств как таковых. Особенно заметно эта тенденция проявилась в Западной Европе. Ее можно обнаружить уже в Декларации о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам, принятой Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 47/135 18 декабря 1992 г. Декларация основана на концепции защиты прав лиц, принадлежащих к меньшинствам, о чем свидетельствует ее название. Вместе с тем в ст. 1 Декларации сказано: "Государства охраняют на их соответствующих территориях существование и самобытность национальных или этнических, культурных, религиозных и языковых меньшинств и поощряют создание условий для развития этой самобытности". Здесь явно содержится указание на право меньшинств как таковых на существование и самобытность.

Многое зависит от того, о какой категории меньшинств идет речь. В рамках системы Лиги Наций внимание концентрировалось на защите расовых, религиозных и языковых меньшинств. После 1945 г. в деление меньшинств на категории вносятся некоторые изменения и уточнения. В Конвенции ЮНЕСКО о борьбе с дискриминацией в области образования от 14 декабря 1960 г. упоминаются лица, принадлежащие к национальным меньшинствам (подп. "с" п. 1 ст. 5). В ст. 27 Пакта о гражданских и политических правах говорится об этнических, религиозных и языковых меньшинствах. В Декларации о меньшинствах 1992 г. в названии, преамбуле и ст. 2 говорится о лицах, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам. Союз "или" появился в качестве компромисса, поскольку при разработке проекта Декларации некоторые делегации возражали против включения термина "национальные меньшинства", считая, что необходимо следовать терминологии ст. 27 Пакта. Установленную Декларацией классификацию меньшинств в настоящее время можно считать общепризнанной. Культурные меньшинства, упомянутые в ст. 1 Декларации, вряд ли могут рассматриваться как относительно самостоятельная категория меньшинств. Они скорее всего представляют собой производное от других категорий меньшинств, перечисленных в Декларации, поэтому этот термин не получил широкого распространения в международных документах. Практика свидетельствует в пользу того, что доминирующей категорией среди различных категорий меньшинств являются национальные меньшинства либо национальные и этнические.

Широкая концепция понятия "национальное меньшинство" нашла отражение в заключенной 21 октября 1994 г. между некоторыми членами СНГ Конвенции об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам. В ст. 1 Конвенции предусматривается: "Для целей настоящей Конвенции под лицами, принадлежащими к национальным меньшинствам, понимаются лица, постоянно проживающие на территории одной договаривающейся стороны и имеющие ее гражданство, которые по своему этническому происхождению, языку, культуре, религии или традициям отличаются от основного населения данной договаривающейся стороны". Россия ее не ратифицировала, поскольку в Государственной Думе вызвало негативную реакцию выражение "основное население". Косвенно на широкой концепции национальных меньшинств основана и Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств Совета Европы от 1 февраля 1995 г., хотя определения национальных меньшинств она не содержит. Россия в ней не участвует.

Как показывает практика, в Совете Европы сложился иной взгляд на понятие меньшинств, чем в ООН. Консультативный комитет, созданный Рамочной конвенцией Совета Европы о защите национальных меньшинств 1995 г., в заключениях о положении национальных меньшинств в государствах-участниках придерживается широкого толкования этого понятия. Он относит к ним коренные народы, национальные, этнические, языковые и даже иногда религиозные группы. Конвенция оставляет за государствами право определять, кого они считают меньшинствами. Некоторые участники Конвенции, используя это, принимают законодательные акты, явно противоречащие целям и духу Конвенции. Так, Латвия и Эстония включают в национальные меньшинства только собственных граждан, искусственно лишая тем самым значительную часть русскоязычного населения, имевшего их гражданство в советский период, режима защиты, предусматриваемого Конвенцией. Есть государства, в законодательстве которых перечисляются группы лиц, рассматриваемые ими как национальные меньшинства, исключающие из этой категории некоторые многочисленные группы, явно обладающие признаками национальных меньшинств (например, в ФРГ к национальным меньшинствам не относятся турки).