Тема 7. Государственное регулирование регионального развития
Региональная политика – это сфера деятельности по управлению политическим, экономическим, социальным и экологическим развитием страны. Отражает как взаимоотношения между государством и регионами, так и регионов между собой. Причем, при наличии прочных межгосударственных интеграционных союзов это понятие приобретает и наднациональный контекст.
В России официально термин «региональная политика» определён в Указе "Об Основных положениях региональной политики в Российской Федерации" следующим образом – это «система целей и задач органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизм их реализации...»[5]. Это определение даёт понимание региональной политики как государственного управления территориального развития, направленное на смягчение региональных экономических диспропорций.
Пристальное внимание исследователей к региональной проблеме объясняется экономическим, социальным и природным разнообразием России, приводящим к несбалансированности социально-экономического развития. Одной из главных причин сложившейся ситуации является государственное устройство. Как известно, Россия является федеративным государством. В общем виде федерализм в России начала XXI в. характеризуется следующими особенностями:
— статусная асимметрия — шесть различных типов государственных (республики) и «рядовых» субъектов РФ;
— национальная «окрашенность» — 32 субъекта РФ (т. е. каждый третий) образованы по национально-этническим основаниям;
— конструктивная неупорядоченность — несколько самостоятельных субъектов РФ входят в состав других самостоятельных субъектов РФ, два субъекта РФ имеют административные центры на территории других субъектов РФ и т. д.;
— несбалансированность потребностей и собственных ресурсов для реализации статусных полномочий органов власти субъектов РФ;
— персонифицированность реальных федеративных отношений (допускаются нарушения общего порядка в политической, бюджетно-финансовой, национально-этнической сферах), зависящая от личности регионального лидера и его личных отношений с «центром»[6].
Эти характерные черты российского федерализма фактически формируют всю совокупность проблем в области регулирования регионального развития. В связи с чем, возрастает необходимость построения эффективной и сбалансированной системы управления региональным развитием, направленной на сохранение целостности государства, учитывающей специфику и особенности развития отдельных субъектов РФ, стимулирующей углубление экономических связей.
До 1996 г. в Российской Федерации отсутствовала нормативно-правовая база, регулирующая разработку и реализацию политики управления развитием субъектов РФ. Регулирование осуществлялось согласно федеративному договору и заключенным на его основе двусторонним договорам (соглашениям) субъектов Федерации с Правительством РФ, в результате которых равноправные, согласно Конституции РФ, субъекты стали иметь разные условия-договоры (права) с центром, по-разному влияющие на их социально-экономическое развитие.
В результате наметилась негативная тенденция — дезинтеграция национального и экономического пространства, которая проявилась в ослаблении прежних экономических связей (особенно региональных) и вытеснении их внешнеэкономическими. Однако в дальнейшем практика показала, что ни одному субъекту РФ автаркия не выгодна, поэтому постепенно пришло осознание необходимости расширения межрегионального экономического взаимодействия.
В соответствии с Указом Президента РФ № 803 «Об Основных положениях региональной политики в Российской Федерации»[7], подписанным в 1996 г., региональная политика стала рассматриваться как система целей и задач органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также как механизм их реализации (п. 1 ст. 1). В качестве главной цели предстоящего десятилетия провозглашалась стабилизация производства, возобновление экономического роста в каждом из субъектов РФ, повышение на этой основе уровня и качества жизни населения, создание научно-технических предпосылок укрепления позиции Российской Федерации в мире. Для достижения поставленной цели усилия органов государственной власти РФ и субъектов РФ должны быть сконцентрированы на решении следующих задач:
— укрепление экономических основ территориальной целостности и стабильности государства;
— содействие развитию и углублению экономической реформы, формированию во всех регионах многоукладной экономики, становлению региональных и общероссийских рынков товаров, труда и капитала, институциональной и рыночной инфраструктуры;
— сокращение чрезмерно глубоких различий в уровне социально-экономического развития регионов, поэтапное создание условий для укрепления в них собственной экономической базы повышения благосостояния населения, рационализация систем расселения;
— достижение экономически и социально оправданного уровня комплексности и рационализации структуры хозяйства регионов, повышение ее жизнеспособности в рыночных условиях;
— развитие межрегиональных инфраструктурных систем (транспорта, связи, информатики и других);
— стимулирование развития районов и городов, располагающих крупным научно-техническим потенциалом и могущих стать «локомотивами» и «точками роста» экономики субъектов РФ;
— оказание государственной поддержки районам экологического бедствия, регионам с высоким уровнем безработицы, демографическими и миграционными проблемами;
— разработка и реализация научно обоснованной политики в отношении регионов со сложными условиями хозяйствования, требующими специальных методов регулирования (районы Арктики и Крайнего Севера, Дальний Восток, приграничные регионы и другие);
— совершенствование экономического районирования страны
Несмотря на наличие в анализируемом документе очень важных для развития субъектов РФ положений, ряд аспектов, отражаемых в «Основных положениях...», не нашел должного освещения. Так, не отражено место региона в народнохозяйственной системе страны, а региональной политики — в системе государственного управления. Не рассмотрена институциональная структура реализации целей и задач региональной политики, проведения соответствующего мониторинга. Каждая из сформулированных в «Основных положениях...» задач региональной политики не имела четко определенных границ. Многие из них выходили за рамки собственно региональной политики. Данный нормативно-правовой акт не определял ни механизмы принятия и реализации решений, ни источники финансирования соответствующих мероприятий.
В 2005 г. Министерство регионального развития РФ разработало концепцию Стратегии социально-экономического развития регионов РФ на 2005—2020 гг.[8], согласно которой основная миссия политики регионального развития РФ на ближайшую перспективу определяется как содействие социально-экономическому развитию субъектов РФ и муниципальных образований с целью: повышения благосостояния и качества жизни населения на территории России; обеспечения устойчивых темпов качественного экономического роста; усиления конкурентных позиций России и ее регионов в мире. Реализация поставленных целей возможна только за счет мобилизации активности субъектов РФ и повышения эффективности использования местных ресурсов. Проведение таких социально-экономических преобразований позволит не только значительно увеличить ВВП, но и провести комплекс мер по снижению уровня бедности.
Стратегические цели региональной политики РФ в рамках данной Концепции заключались в следующем:
— обеспечение глобальной конкурентоспособности России и ее регионов,
— стимулирование процесса новой «регионализации» — консолидация ресурсов российских регионов для ускоренного экономического роста и изменения структуры экономики,
— развитие человеческого капитала, повышение пространственной и квалификационной мобильности населения,
— улучшение экологической ситуации в регионах Российской Федерации для сбалансированности экономического развития,
— повышение качества управления и использования общественных финансов на субфедеральном уровне[9].
В документе предлагались механизмы социально-экономического развития субъектов РФ, среди которых: Генеральная схема пространственного развития РФ; создание правового фундамента (в частности, необходимость принятия Федеральных законов «О пространственном развитии РФ» и «Об основах государственного регулирования регионального развития Российской Федерации»); совершенствование системы федерального мониторинга региональных социально-экономических показателей; формирование системы государственных организационно-финансовых институтов, отвечающих за отдельные направления реализации Стратегии социально-экономического развития регионов РФ.
В дальнейшем Министерство регионального развития РФ с целью дополнения и корректировки данной концепции, а также руководствуясь пунктом 1.1 раздела I выписки из Протокола оперативного совещания Совета Безопасности Российской Федерации от 15 сентября 2008 г., разработало проект Концепции совершенствования региональной политики в РФ[10]. В данном документе базовая цель региональной политики определялась как обеспечение сбалансированного социально-экономического развития субъектов РФ, сокращение уровня дифференциации в социально-экономическом положении субъектов РФ и качестве жизни населения. Причем под сбалансированным территориальным развитием РФ понимается создание таких условий, которые позволят каждому субъекту РФ иметь необходимые и достаточные ресурсы для обеспечения достойных условий жизни населения, комплексного развития и повышения конкурентоспособности экономики регионов[11]. В рамках данной концепции определялись долгосрочные направления развития для каждого федерального округа РФ. В последующем стали приниматься Стратегии развития федеральных округов РФ.
Для реализации целей, поставленных в Концепции совершенствования региональной политики в РФ, необходима определенная децентрализация власти, что усилит значение функции координации со стороны центральных органов власти для сохранения целостности национального пространства. Расширение финансовой и управленческой автономии субъектов РФ должно способствовать активизации поиска неиспользованного природного, географического и социального потенциала и преимуществ развития каждого региона, стимулировать территориальное разделение труда и межтерриториальную кооперацию.
Основные методы реализации региональной политики можно условно разделить на:
I. экономические, оказывающие стимулирующее или ограничивающее воздействие на развитие регионов,
II. административные, включающие систему административных запретов.
I. Экономические методы реализации региональной политики могут быть разделены на прямые и косвенные.
При использовании прямых методов (регулирование государственной собственности, управление предприятиями государственного сектора, государственные закупки, целевое финансирование, субсидии и льготы, дотационные выплаты, трансферты, выплаты по социальной защите) субъект управления непосредственно воздействует на объект управления.
При использовании косвенных методов, включающих инструменты фискальной, кредитно-денежной, внешнеэкономической, социальной политики, воздействие осуществляется опосредованно через окружающую экономическую среду, в которой функционирует объект.
II. Административные методы регулирования регионального развития базируются на отношениях власти и подчинения, и осуществляются в форме:
n административных распоряжений, постановлений, адресуемых субъектам регионального воспроизводственного процесса, воздействующих на конкретно сложившуюся ситуацию;
n правил, регулирующих деятельность функционирующих в регионе предприятий и организаций различных форм собственности;
n рекомендаций, а также контроля (например, финансово-бюджетного) и надзора (например, санитарно-эпидемиологического).
Использование только административных методов, или только экономических, не сможет обеспечить эффективное решение всех проблем, возникающих в процессе регионального воспроизводства. Поэтому необходимо определенный синтез данных методов, что позволит обеспечить сбалансированное региональное развитие на всей территории РФ.