Схема 14. Механизм управления.
Территория – субъект РФ или несколько субъектов РФ (например, Центрально-Чернозёмный регион или федеральный округ) имеет собственную сложную инфраструктуру (природные ресурсы; промышленные и сельскохозяйственные объекты; транспортные развязки; населённые пункты; различные виды иных коммуникаций и т.д.). Управление такими комплексами – сложная задача, которую призван решать государственный аппарат, служащий опорной конструкцией любого государства.
Указанные отправные категории позволяют составить общее представление о предмете данного подраздела как о многосоставном ресурсе управленческой функции, используемом субъектом управления для достижения намеченных целей. Заметим, что субъект управления является частью механизма комплексного управления территорией и может рассматриваться как в обобщённом смысле, охватывающем всех лиц, наделённых властными полномочиями в процессе управления, так и в частном, применительно к субъектам управления, непосредственно контактирующим с объектом управления.
Составными частями механизма управления выступают (схема 14):
- научная база управления (концепции, теории, взгляды и представления исследователей об участниках управленческой деятельности, мотивации и целях их деятельности, способах организации и методах воздействия, обеспечивающих сил и средств);
- коллективные и индивидуальные субъекты управления на государственном и муниципальном уровнях, выполняющие свои функции на определённой территории;
- нормативно-правовая база управления, обеспечивающая правовое регулирование всех связанных с управлением групп общественных отношений и законный режим осуществления власти посредством регламентирования полномочий и территориальной юрисдикции органов управления;
- соответствующие публично-значимым целям научно обоснованные и нормативно закреплённые полномочия органов управления, процедуры и методы управленческого воздействия и взаимодействия с другими социальными институтами;
- постоянные и привлекаемые на временной основе для решения управленческих задач кадры;
- этика управленчески-исполнительских отношений как нормативно-моральная основа управления;
- материально-технические, финансовые, информационные и информационно-технологические, инструментальные средства обеспечения органов управления.
В каждой конкретной управленческой ситуации может быть различным число участвующих субъектов и объектов управления, сферы отношений и решаемые задачи развития. Например, высшее должностное лицо субъекта РФ осуществляет государственное управление используя механизмы отраслевого управления (промышленность, сельское хозяйство, транспорт, связи и т.д.), привлекая к решению управленческих задач иные органы управления.
Очевидно, что механизм государственного управления включает в себя механизмы отраслевого и межотраслевого управления, использует ресурсный потенциал механизма муниципального управления, а также общественного самоуправления.
Механизм управления «запускается» целенаправленным волевым управленческим актом, принимаемым и действующим в рамках определённых процедур управления, и предполагающим конкретное изменение объекта управления как результат управленческого воздействия. Общим знаменателем управленческих ошибок и индикатором управления служат реальные показатели развития экономики, науки, культуры, социальной сферы. При этом поведение объекта управления и динамика его состояний служат главными ориентирами.
Механизм управления должен в полной мере отражать взаимодействие разных элементов управления, имеющее характер устойчивых зависимостей и причинно-следственных связей, и в этом смысле он предстаёт орудием познания реальной действительности и научно-обоснованного воздействия на происходящие процессы.
При этом особенно важно обеспечить целенаправленность регулирования управляемых процессов.На это влияют, в т.ч. изменения, которые происходят в самом механизме управления «высшего уровня», а изменения происходят в механизмах управления всех уровней, и они взаимосвязаны. Эти процессы в свою очередь влияют на направленность преобразований в управлении делами, отраслями и т.д.
Учитывая административно-правовой (командный) характер управленческого воздействия выделяют следующие режимы управления по признаку степени понижения свободы объекта управления:
- явочный – режим государственного невмешательства, полная свобода объекта управления выбирать вариант своего поведения (государственное управление здесь как таковое отсутствует);
- регламентационный – государство формирует правовое пространство, в котором объект управления свободен выбирать вариант своего поведения, а государство не вмешивается в деятельность объекта, пока им соблюдаются «правила игры»;
- уведомительный – режим, связанный с необходимостью поставить государство в известность о выбранном поведении;
- договорный – поведение участников государственного управления строится в соответствии с условиями соглашения, заключенного между ними;
- регистрационный – обязанность зарегистрировать выбранное поведение;
- разрешительный – обязанность получить разрешение (лицензию, квоту, сертификат, аттестат) на выбранное поведение;
- распорядительный – поведение объекта строится на основании прямых указаний субъекта управления;
- запретительный – режим государственной монополии либо запрет определённых видов поведения и для субъекта и для объекта управления.
Важно учитывать закономерность, связанную с явлениями «разрыва» правопреемственности государственных органов и принятых ими актов. Это приводит к утрате цикличности управления и ослаблению его устойчивости. Новые органы и кадры нередко начинают всё сначала, забывая об имеющемся опыте и пр. Тогда юридические режимы теряют стабильность.
В любом случае важно, чтобы изменения не вели к пренебрежению публичными интересами и законами.
Объективный процесс децентрализации управления требует создания эффективного механизма комплексного управления территорией. Это особенно важно для России с её федеративным устройством.
Все виды территорий требуют разных способов управления (с учётом особенностей развития), но они должны быть комплексными по набору определяемых целей и выбираемых средств.
Правовая база комплексного управления территорией включает в себя:
- положения Конституции РФ о территории, компетенции, системы государственных органов и правового регулирования;
- нормы конституций и уставов субъектов РФ об их территориях, компетенциях, ресурсах, населении, госструктурах, правовых актах и др.;
- федеральные законы, законы субъектов РФ и др.
Территориальный аспект не стал важным нормативным ориентиром ни для федеральных органов государственной власти (в положениях нечётко определены формы их взаимодействия с региональными органами и задачи обеспечения комплексного развития территорий в разрезе их функций), ни для хозяйствующих субъектов, которые слабо учитывают общесоциальные и общеэкономические потребности территорий.
Для эффективного управления субъекту управления необходимы характеристики объектов управления, к которым относятся:
- сведения об административно-территориальном устройстве, населённых пунктах, описания границ и т.д.;
- информация о населении области, его структуре, изменениях количества и состава населения, занятости граждан и др.;
- сведения об экономике области, удельном весе объектов различных форм собственности и динамике их соотношения;
- точные данные о ресурсах области (природных), структуре земельного фонда, лесного фонда, земельном кадастре;
- сведения об экономике и финансовых ресурсах, их движении;
- показатели социально-культурной жизни региона и их динамика.
Решению этих задач способствует работа Федеральной службы государственной статистики, ведение различных реестров (реестровый способ), аналитическая работа (анализ комплексный, отраслевой и др.).
Говоря о правовом обеспечении этих направлений деятельности органов государственной власти следует учитывать действие различных законодательных актов специального регулирования. Например, федеральные законы «Об охране окружающей среды», «О государственном земельном кадастре» и др.
Краткий юридический словарь
1. Полномочия субъектов государственного управления – предоставленные нормативными правовыми актами органам государственной власти и их должностным лицам права и обязанности по управлению в определённой сфере деятельности, основанном на целенаправленном использовании различных ресурсов при решении управленческих задач.
2. Публичная власть – это власть, выделенная из общества и не совпадающая с населениемстраны, являющаяся одним из признаков, отличающих государство от общественного строя (обычно противопоставляется общественной власти; появление публичной власти связано с возникновением первых государств).
3. Регион – часть территории Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий.
4. Ресурс –
1. Запасы, источники чего-нибудь (природные ресурсы, экономические ресурсы, трудовые ресурсы).
2. Средство, к которому обращаются в необходимом случае.
5. Трудовые ресурсы – часть населения страны, которая способна работать, участвовать в процессе производства.
Список литературы
1. Административное право и процесс: полный курс. Второе издание, дополненное и переработанное / Ю.А. Тихомиров. – М.: Изд. Тихомирова М.Ю., 2005. – 697 с.
2. Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Е. Крутских. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: ИНФРА-М, 2003. – 704 с. – (Серия «Библиотека словарей «ИНФРА-М»).
3. Лексин В. Административная реформа: федеральный, региональный и местный уровни. Статья 1. Исполнительная власть федеративной России как предмет административной реформы // Российский экономический журнал. 2006. № 2.
4. Ожегов С.И. и Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений / Российская академия наук. Институт русского языка им. В.В. Виноградова. – 4-е изд., дополненное. – М.: Азбуковник, 1999. – 944 с. С. 354.
5. Пашин В.М. Принципиальные черты системы исполнительной власти Российской Федерации (на примере регионального управления» // Исполнительное право, 2006. № 4.
6. http://www.glossary.ru/cgi-bin/gl_sch2.cgi?RPurtusu,o9.
7. Википедия – Свободная энциклопедия. http://ru.wikipedia.org/wiki/ Европейская хартия местного самоуправления; Публичная власть.
8. Свободная энциклопедия «Викисловарь». http://ru.wiktionary.org/wiki/ комплексный.
[1]Закон Курской области от 2.10.2001 г. № 67-ЗКО (ред от 22.08.2007 г.) // Курская правда от 5 октября 2001 г.
[2]См.: статья 4 Закона Курской области от 5.07.1997 г. № 15-ЗКО «О защите населения и территории области от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
[3] Там же. Статья 6.
[4]См.: http://www.glossary.ru/cgi-bin/gl_sch2.cgi?RPurtusu,o9.
[5]См.: Парламентская газета от 1 апреля 2003 г. (№ 59).
[6]См.: Постановление губернатора Курской области от 14.05.2005 г. № 349 «Об утверждении Положения о комитете по экономике и развитию Курской области» // Курская правда от 18 октября 2005 г. (№ 212).
[7]Понятия «полномочия» и «власть» не идентичны. Полномочие – это делегированное, ограниченное, свойственное данной должности право управлять, используя ресурсы организации. Власть – это реальная способность действовать или возможность влиять на ситуацию. Можно иметь власть, не имея полномочий, или наоборот.
[8]Совершено в Страсбурге 15 октября 1985 г. (участницы – 44 из 47 стран-участниц Совета Европы). См.: http://ru.wikipedia.org/wiki/Европейская хартия местного самоуправления.
[9]См.: Федеральный закон от 11.04.1998 г. № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» // СЗ РФ, 1998. № 15. Ст. 1695.
[10]См.: Закон РСФСР от 6.07.1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» // Ведомости СНД и ВС РСФСР, 1991. № 29. Ст. 1010.
[11]Федеральный закон от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ, 2003. № 40. Ст. 3822.
[12]См.: Указ Президента РФ от 3.06.1996 г. № 803 «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации» // Российская газета от 11 июня 1996 г. (№ 109).
[13]См.: Пашин В.М. Принципиальные черты системы исполнительной власти Российской Федерации (на примере регионального управления» // Исполнительное право, 2006. № 4.
[14]Точное число самих территориальных органов по экспертным оценкам может превысить 2 тысячи. См.: Лексин В. Административная реформа: федеральный, региональный и местный уровни. Статья 1. Исполнительная власть федеративной России как предмет административной реформы // Российский экономический журнал. 2006. № 2. С. 45.
[15] Структура документа:
1. Основные цели региональной политики в Российской Федерации.
2. Развитие федеративных отношений и роль местного самоуправления
2.1. Развитие федеративных отношений.
2.2. Роль местного самоуправления в развитии федеративных отношений.
3. Основные положения региональной экономической политики.
3.1. Цели и задачи региональной экономической политики.
3.2. Методы и формы реализации региональной экономической политики.
3.3. Государственное регулирование международной и внешнеэкономической деятельности субъектов Российской Федерации.
4. Основные положения региональной политики в социальной сфере.
4.1. Задачи региональной социальной политики.
4.2. Региональная политика в области повышения уровня жизни населения.
4.3. Региональная политика в сфере занятости.
4.4. Региональная политика в сфере обеспечения экологической безопасности.
5. Региональные аспекты национально-этнических отношений.
6. Нормативная правовая база региональной политики.
[16]См.: Ожегов С.И. и Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений / Российская академия наук. Институт русского языка им. В.В. Виноградова. – 4-е изд., дополненное. – М.: Азбуковник, 1999. – 944 с. С. 354.
[17]См.: Свободная энциклопедия «Викисловарь». http://ru.wiktionary.org/wiki/комплексный.