Государственное управление отраслями социальной сферы Российской Федерации
Отрасли социальной сферы призваны удовлетворять культурные, образовательные, медицинские, духовные потребности, а также завершать процесс создания материальных благ и их доведение до потребителя. Они предъявляют большой спрос на рабочую силу, различные машины и оборудование, материалы, финансовые ресурсы, и в этом проявляется их связь с материальным производством. В свою очередь, высокий уровень развития социальной сферы оказывает огромное влияние на формирование человека — работника с активной жизненной позицией, на повышение производительности общественного труда.
Концепция устойчивого развития к важнейшим составным частям национального капитала относит образование, науку, культуру. Приоритетное их развитие считается определяющим для экономического роста.
Государство регулирует деятельность учреждений и предприятий социальной сферы с помощью правовых, финансовых и административных рычагов. Во многих случаях в социальной сфере не допускается приватизация или коммерциализация. Необходимые расходы по содержанию объектов в интересах гарантирования конституционных прав граждан покрывает государство.
Полномочия в области управления отраслями социальной сферы разделены между федеральными, региональными и муниципальными органами власти. Большинство вопросов развития отраслей социальной сферы решаются местными органами. Федеральные органы обосновывают направления государственной политики в конкретных отраслях, устанавливают порядок лицензирования деятельности по социальному обслуживанию, решают крупномасштабные и острые социальные проблемы.
Основными отраслями социальной сферы являются культура, образование, здравоохранение. Каждая из них удовлетворяет специфические потребности человека — как духовные, так и материальные, которые не являются взаимозаменяемыми. Характерными чертами их развития является высокая капиталоемкость и фондоемкость; долгосрочная окупаемость вложений; стабильно возрастающий спрос на количество и качество услуг, обязательность активного государственного участия.
Управление сферой культуры
Долгосрочные цели политики государства в сфере культуры заключаются в формировании нравственных основ демократического строя, создании условий для воспроизводства и развития творческого потенциала общества, сохранения разнообразия национальных традиций народов страны, доступности услуг учреждений культуры1Основные учреждения культуры — театры, музеи, массовые библиотеки, архивы, кинопрокат, средства массовой информации, дома культуры..
Усилия направляются на преодоление разрыва между культурными потребностями общества и возможностями их удовлетворения из-за слабой материально-технической базы учреждений культуры, повышение эффективности выделяемых на развитие культуры ресурсов. Доходы учреждений культуры за счет оказания платных услуг ограничиваются ее общественным назначением. Поэтому решающую роль играют государственная поддержка, многоканальное финансирование, в том числе благотворительность. Законодательством определен норматив финансирования культуры за счет государства (2% расходной части федерального бюджета). Государственное финансирование кинопроизводства из федерального бюджета должно составлять не менее 0,2% его расходной части и не более, как правило. 70% сметной стоимости производства и проката фильма. Средства выделяются продюсеру, прокатчику, демонстратору по договору с органом исполнительной власти.
Реализуется федеральная целевая программа «Культура России» (2006—2010 гг.). Основными ее направлениями являются обеспечение сохранности историко-культурного наследия, поддержка отечественных производителей культурных благ и их продвижение на мировые рынки, обновление оборудования организаций сферы культуры и массовых коммуникаций, развитие системы художественного образования и художественного творчества, адресная поддержка профессионального искусства.
Объемы финансирования программы на пять лет составят 64,1 млрд. руб., из них за счет федерального бюджета — 54,3 млрд. руб., в том числе на 2006 г. — 11,0 и 9,8 млрд. руб. соответственно.
Другие направления развития культуры обеспечиваются разработкой и финансированием региональных и муниципальных программ.
Управление культурой осуществляется на основе взаимодействия как государственных, так и негосударственных организаций культуры, фондов, творческих союзов.
Органом федеральной власти, участвующим в управлении культурой, является Министерство культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации (Минкультуры России). Министерство отвечает за финансирование из федерального бюджета развития и сохранения культурного наследия, подготовку творческих кадров высшей квалификации, обеспечение деятельности особо ценных объектов культуры, развитие международного и межрегионального культурного сотрудничества. Органы исполнительной власти субъектов РФ реализуют региональные программы с учетом местных, национальных и других особенностей, содействуют развитию культуры в муниципальных образованиях, поддерживают культуру малочисленных народов.
Управление сферой образования
Главной целью образования является гармоничное развитие личности и творческих способностей человека, повышение интеллектуального и культурного потенциала страны.
Образование вооружает человека знаниями о природе, обществе, себе самом, учит, как можно больше производить материальных и духовных благ, повышать качество жизни. Классическое образование формирует и специалиста и человека как личность.
Установлено, что объем знаний удваивается за каждые 10 лет. Не хватит всей жизни, чтобы их освоить. Технический прогресс позволяет перевести знания в электронную форму, справочники, используемые по мере необходимости. Поэтому образование не сводится только к усвоению суммы знаний — важно не только то, что человек знает, но и может ли он ориентироваться в ситуациях, самообучаться, творчески решать задачи.
Государство провозглашает гуманистический характер образования, общедоступность и адаптивность его к особенностям развития обучающихся, светский характер государственных и муниципальных образовательных учреждений, плюрализм в образовании и демократизм в управлении им.
Государственная сеть образовательных учреждений создается в соответствии с потребностями городского и сельского населения, с учетом национальных и региональных особенностей. Среднее профессиональное образование ориентируется на запросы населения и местные рынки труда Система высшего профессионального образования учитывает потребности в специалистах и интересы отдельной личности.
Образование базируется на государственных образовательных стандартах, включающих федеральный и национально-региональный компоненты. Они являются основой объективной оценки квалификации выпускников независимо от форм получения образования. Федеральные компоненты, определяющие обязательный минимум содержания образовательных программ и требования к уровню подготовки выпускников, устанавливают федеральные органы государственной власти.
Образовательная деятельность является лицензируемой. Лицензия выдается государственным органом управления образованием или органом местного самоуправления на основе заключения экспертной комиссии, создаваемой этими органами.
Право образовательного учреждения на выдачу выпускникам документа государственного образца о соответствующем уровне образования возникает после его государственной аккредитации. Государственная аккредитация проводится федеральными и ведомственными государственными органами управления образованием и удостоверяется свидетельством о государственной аккредитации, подтверждающим государственный статус учреждения, соответствие качества подготовки выпускников требованиям государственных образовательных стандартов.
Аттестация образовательного учреждения проводится один раз в пять лет. Она является основной формой государственно-общественного контроля за образовательной деятельностью. Ее целью служит установление соответствия содержания и качества обучения требованиям государственных образовательных стандартов. Положительное заключение аттестационной комиссии служит основанием для получения образовательным учреждением государственной аккредитации. Основанием для отказа в государственной аккредитации может быть несоответствие заявленных в учредительных документах типа, вида, категории образовательного учреждения требованиям и критериям, предъявляемым к ним.
Состояние образования небезразлично для каждого гражданина, каждой семьи, так как от него зависит будущее сегодняшних детей и будущее страны. Поэтому население всегда готово участвовать в его проблемах вплоть до финансирования учебного процесса. Для бизнеса тоже важно качество будущей рабочей силы, ее интеллектуальный уровень. Всеобщая заинтересованность в развитии образования наглядно реализуется стимулированием государством семейных, корпоративных, спонсорских вложений льготами по налогам на доходы и прибыль.
Россия поддерживает достаточно высокий уровень образования нации. Обеспечивается общедоступное, в том числе гарантированное, бесплатное образование на всех ступенях и уровнях системы образования, а на конкурсной основе — бесплатность среднего профессионального, высшего и послевузовского образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях.
Финансирование осуществляется на основе государственных и местных нормативов, определяемых в расчете на одного обучающегося по каждому типу и виду учреждений. Нормативы финансирования негосударственных образовательных учреждений не могут быть ниже нормативов аналогичных государственных и муниципальных учреждений на данной территории. Негосударственные учреждения после их аккредитации получают право на государственное или муниципальное финансирование.
Учебные центры Минобрнауки России и профессиональные курсы обучения и переподготовки населения предоставляют услуги по договорам и на конкурсной основе. Заказчиками подготовки выступают службы занятости, союзы предпринимателей, отдельные предприятия. ПТУ преобразуются в профессиональные лицеи (начальное профобразование) и перелаются для управления на региональный уровень.
Образовательные учреждения могут оказывать платные дополнительные образовательные услуги, не предусмотренные соответствующими образовательными программами и государственными стандартами. Доходы от такой деятельности реинвестируются в образовательное учреждение по его усмотрению. Такая деятельность не относится к предпринимательству. Платные образовательные услуги не могут оказываться вместо образовательной деятельности, финансируемой бюджетом. Заработанные таким способом средства изымаются в бюджет. Негосударственные образовательные учреждения вправе взимать плату с обучающихся за образовательные услуги, в том числе за обучение в пределах государственных образовательных стандартов. Взаимоотношения негосударственного образовательного учреждения и обучающегося, его родителей (представителей) регулируются договором.
Дополнительное финансирование обеспечивается, например, деятельностью попечительных советов Родители и работодатели, представляя потребности рынка, оказывают влияние на учебные программы, устанавливают доплаты учителям из внебюджетных источников.
Однако провозглашение образования приоритетом, базовой демократической ценностью не подкрепляется в полной мере практическими делами. На обучение одного ученика общеобразовательной школы расходуется в год 70% средств от минимальной потребности. Средняя заработная плата учителя едва превышает прожиточный минимум, незначительные периодические ее повышения и надбавки не решают проблемы. Система профессионального образования сократила обучение с 1200 до 250 профессий, в основном из-за невостребованности рынком, а государственный заказ отменен.
Функции Министерства образования и науки РФ ограниченны, управленческая вертикаль не действует. Управление образованием построено на государственно-общественных началах Федеральные органы управления образованием могут инспектировать образовательные учреждения и любой орган управления образованием в порядке надзора, но не могут самостоятельно принимать к рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции органов управления образованием субъектов РФ и местных органов управления. В то же время законом об образовании школе предоставлена широкая автономия.
Деятельность органов управления образованием в целом направлена на обеспечение федеральной программы развития образования, выполнение государственных образовательных стандартов и функционирование системы образования. Однако она не имеет достаточного материального и финансового обеспечения.
Ряд стран ставит в сфере образования весьма высокие задачи. Финляндия добивается, чтобы не менее 60% представителей каждого поколения получали высшее образование. Япония намерена перейти ко всеобщему высшему образованию. В России еще жива традиция ставить амбициозные задачи, в том числе и в образовании. Чтобы сделать образование доступным, качественным и эффективным, предстоит в первую очередь поднять социальный статус учителя, укрепить материальную и финансовую базу образовательных учреждении.
Управление здравоохранением
Право на здоровье является важнейшим достижением цивилизации. Социальное государство не только проводит политику охраны здоровья, но и берет на себя ответственность за демографическую ситуацию в стране. Согласно концепции Всемирной организации здравоохранения здоровье не является объектом рыночных отношений. ВОЗ реализует глобальную стратегию «Здоровье для всех», предусматривающую гарантии и доступность медицинской помощи.
Систему здравоохранения образуют лечебно-профилактические, научно-исследовательские, аптечные, образовательные и другие учреждения, предприятия по производству медицинской техники, лекарств и органы управления здравоохранением. Кроме государственного развивается муниципальное и частное здравоохранение.
В мире 50% медицинских услуг приходится на долю муниципальных бюджетов. 40% — на долю государственных и 10% — на долю частных. Услуги оплачиваются из государственных (муниципальных) бюджетов фонда обязательного медицинского страхования или средствами пациентов.
Задачей здравоохранения является более полное удовлетворение потребностей населения в качественной доступной медицинской и лекарственной помощи, создание условий для здоровой, активной жизни людей, конкуренции лечебно-профилактических учреждений независимо от форм собственности, свободного выбора гражданами медицинского учреждения.
Наиболее общим показателем развития здравоохранения служит доля ассигнований на медицинскую помощь по отношению к ВВП. В России они составляют 2%, что значительно меньше, чем во многих других странах (например.США — 14%, Германия — 10; Венгрия — 7; Польша — 6; в СССР этот показатель равнялся 5%).
Расходы на здравоохранение в расчете на душу населения составляют: в США — 3900 долл., странах Западной Европы — 2000—2500, России — 300 долл. в год.
Показателями деятельности учреждений здравоохранения являются объемы медицинской помощи (количество посещений амбулаторий и поликлиник, дней лечения в стационаре, койкодней, вызовов «скорой помощи» и т.д.). Разрабатываются нормативы медицинской помощи в расчете на 1000 человек, обслуживаемых учреждением здравоохранения в год.
Объем финансирования медицинских учреждений зависит от количества персонала и койкомест. Используются нормы финансирования здравоохранения, отражающие размеры затрат по предоставлению бесплатной медицинской помощи в расчете на человека.
За счет бюджетных средств должна оплачиваться гарантированная бесплатная медицинская помощь при условии сохранения ее доступности для всех граждан.
Большие надежды возлагаются на обязательное медицинское страхование (ОМС). Оно обеспечивает защиту интересов пациентов не только медицинскими учреждениями, но и страховыми компаниями. Средства обязательного и добровольного медицинского страхования расходуются на оплату услуг (использовать их на развитие материальной базы не разрешается). Их доля в общем объеме финансирования составляет 1/3.
Платными могут быть услуги в виде профилактической, лечебно-диагностической, реабилитационной, протезно-ортопедической и зубопротезной помощи, осуществляемые по договорам с гражданами или организациями. Деятельность по оказанию лечебно-профилактическими учреждениями платных медицинских услуг, являющихся дополнительными к гарантированному объему бесплатной медицинской помощи, регулируются государством независимо от ведомственной подчиненности и форм собственности данных учреждений. Контролируются их организация, качество оказания медицинских услуг, правильность взимания платы.
В Великобритании в 1946 г. создана и ныне действует Национальная служба здравоохранения. Она финансируется правительством и управляется местными властями. Расходы на 82% покрываются из налогов, 18% составляют отчисления, производимые работодателями. Оплата врача напрямую зависит от количества обслуживания пациентов. Стоматологическая помощь работающим оплачивается в размере 40% стоимости, а бесплатно оказывается детям до 16 лет, школьникам и студентам, беременным и женщинам, имеющим детей в возрасте до одного года, людям старше 60 лет, пенсионерам, инвалидам, ветеранам войны, безработным, низкооплачиваемым и получающим социальную помощь. Все эти категории граждан получают лекарства по рецептам бесплатно, остальные платят за любое выписанное врачом лекарство 5,5 ф.ст.
Федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в области охраны здоровья, является Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации (Минздравсоцразвития России).
Минздравсоцразвития России решает комплексные проблемы здравоохранения: профилактика заболеваний, медицинская помощь, проблемы инвалидности, медицинская экспертиза; обеспечение санитарно- эпидемиологического благополучия населения; охрана семьи, материнства, отцовства и детства; контроль качества лекарственных препаратов и медицинской техники; подготовка кадров и научно- исследовательская деятельность; медицинское страхование.
Предприятия и учреждения здравоохранения могут выполнять свои функции только при наличии лицензии на избранный вид деятельности. Лицензии выдаются на основе сертификата соответствия условий их деятельности установленным стандартам лицензионными комиссиями, создаваемыми органами государственного управления субъекта РФ или местной администрацией по их поручению.
Развитие основных отраслей социальной сферы возведено в ранг национальных проектов. Но при этом дополнительное их финансирование составляет незначительную величину по отношению к традиционным бюджетным расходам.
Национальные проекты, видимо, предполагают не преобразование базовых условий социального развития, а решение каких-то частных вопросов, эффектных по внешнему оформлению. И это касается не только выборочного повышения заработной платы врачам и учителям.
Например, в здравоохранении на оснащение всех лечебных учреждении выделяется 10% отпущенных средств, а львиная доля — на строительство 15 гигантских медицинских объектов. За 12 лет в стране не зарегистрировано ни одного отечественного лекарства, но гибель фармакологии, видимо, мало кого волнует. К проблемам образования привлекается крупный бизнес. И в чем конкретно бизнес намерен поучаствовать? — Открыть самую лучшую в мире бизнес-школу на 200 студентов с платой за обучение от 30 тыс. долл. в год ОАО «Русал» будет предоставлять в каких-то объемах кредиты для оплаты за учебу. Компания «Норникель» подключится к возрождению ПТУ. В жилищно-коммунальном комплексе все сводится к покупке жилья в частную собственность» в том числе с помощью кредитов. И неизвестно, сможет ли средний гражданин просто снять квартиру на любой срок за приемлемую плату.
19. Государственное управление развитием образования в РФ
Управление образования в значительной степени предопределяет будущее образовательной системы. От того, как устроено и как срабатывает управление, в решающей мере зависят качество и эффективность системы образования, характер и направление ее развития.
Управление системой образования включает в себя:
1. формирование системы взаимодействующих федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования;
2. осуществление стратегического планирования развития системы образования;
3. принятие и реализацию государственных программ Российской Федерации, федеральных и региональных программ, направленных на развитие системы образования;
4. проведение мониторинга в системе образования;
5. информационное и методическое обеспечение деятельности федеральных государственных органов, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственное управление в сфере образования, и органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования;
6. государственную регламентацию образовательной деятельности;
7. независимую оценку качества образования, общественную и общественно- профессиональную аккредитацию;
8. подготовку и повышение квалификации работников федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственное управление в сфере образования, органов местного самоуправления в сфере образования, руководителей и педагогических работников образовательных организаций.
3. Государственное управление в сфере образования осуществляют в пределах своих полномочий федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации. В муниципальных районах и городских округах управление в сфере образования осуществляется соответствующими органами местного самоуправления.
4. Федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в сфере образования, являются федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере образования, а также федеральные государственные органы, имеющие в своем ведении образовательные организации.
5.Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно - правовому регулированию в сфере образования, осуществляет координацию деятельности в сфере образования федеральных государственных органов, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и иных субъектов системы образования.