Муниципальных услуг населению

Управление оказанием муниципальных услуг служит важнейшей составной частью муниципального управления и является ключевым к пониманию всех социально-экономических процессов, происходящих на местном уровне. За последнее время вопрос о муниципальных услугах оказался в центре внимания органов государственной власти и местного самоуправления, особенно в связи с переходом к их предоставлению в электронной форме. Однако при этом возник ряд вопросов терминологического и методологического плана, требующих обсуждения.

Понятие и свойства муниципальных услуг: известно, что свой анализ капиталистического общества К. Маркс начал с исследования товара – именно так была названа им самая первая глава «Капитала». Товар по Марксу – это элементарная форма человеческого богатства. Через простой акт купли-продажи товара была вскрыта вся система экономических отношений в капиталистическом обществе. Примерно ту же роль элементарной формы жизненного блага на местном уровне играет муниципальная услуга. У всякой услуги, как и у материального продукта, есть производитель и потребитель, отношения между которыми являются первоосновой всех экономических и социальных отношений между людьми на территории муниципального образования.

Услуга в сравнении с материальным продуктом более индивидуализирована и более локализована во времени и в пространстве, в большей мере носит местный характер. Во всем мире удельный вес расходов на оплату услуг в валовом национальном продукте возрастает, а цены на услуги растут быстрее, чем на материальные продукты.

Часто услуга сопровождает материальный продукт, следует за ним. Самым ярким примером является торговля, когда между производителем и потребителем товара стоит продавец, с которым и имеет дело покупатель. Вместе с ценой товара покупатель оплачивает и стоимость торговой услуги. Не все услуги, в которых нуждается человек, связаны с местом его проживания (например, транспортные услуги вне поселения, туристические, курортные, банковские, информационные и другие услуги). Однако подавляющее большинство услуг люди хотят получать непосредственно там, где они живут и работают. Эти услуги и следовало бы называть муниципальными. На сегодня нет единого подхода к тому, какие услуги следует относить к числу муниципальных, и имеется, по крайней мере, три подхода.

Первый подход используется в ряде правительственных документов, где под муниципальными (как и государственными) услугами понимаются услуги, оказываемые в органах государственной власти и местного самоуправления или в уполномоченных на это государственных и муниципальных учреждениях. То есть критерием отнесения услуги к муниципальной является статус исполнителя услуги.

Второй подход использован в Бюджетном кодексе РФ. В статье 6 дано следующее определение применительно к муниципальным услугам: муниципальные услуги – услуги, оказываемые физическим и юридическим лицам в соответствии с муниципальным заданием органами местного самоуправления, бюджетными учреждениями, иными юридическими лицами безвозмездно или по ценам (тарифам), устанавливаемым в порядке, определенном органами местного самоуправления. То есть здесь критерием отнесения той или иной услуги к муниципальной относится наличие бюджетного финансирования в прямой или косвенной (через ценовое или тарифное регулирование) форме.

Третий, широкий подход относит к муниципальным услугам все услуги, за предоставление которых органы местного самоуправления несут ту или иную меру ответственности в соответствии с действующим законодательством. То есть здесь критерием является не статус исполнителя услуги и не способ ее финансирования, а наличие ответственности органа местного самоуправления за то, чтобы данная услуга предоставлялась на территории муниципального образования.

Под муниципальными услугами все услуги, которые предоставляются в месте проживания человека или в непосредственной близости от него и за обеспечение которых органы местного самоуправления несут ту или иную меру ответственности.

Именно наличие установленной законодательством ответственности органов местного самоуправления является, по нашему мнению, главным критерием отнесения той или иной услуги к числу муниципальных. К муниципальным услугам в таком понимании относится весь комплекс жилищно-коммунальных, транспортных (в пределах территории поселения), бытовых, торговых, общеобразовательных, медицинских, культурных, досуговых и других услуг. С этих позиций то, что мы называем «комплексным социально-экономическим развитием» муниципального образования, означает не что иное, как целенаправленное изменение ситуации в сторону увеличения объема и повышения качества муниципальных услуг, а муниципальная экономика есть не что иное, как экономика оказания муниципальных услуг. В то же время не относятся, например, к муниципальным услуги по государственному пенсионному обеспечению граждан, которые хотя и предоставляются по месту их проживания, но полностью осуществляются органами государственного пенсионного фонда. Несколько лет назад, когда начисление и доставку государственных пенсий осуществляли муниципальные социальные службы, эта услуга была муниципальной. Услуги по опеке и попечительству отнесены законодательством к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ, однако многие из них в установленном порядке передали эти полномочия органам местного самоуправления вместе с субвенциями на их реализацию. Поэтому данную категорию услуг можно с некоторой условностью отнести к муниципальным. Для других подходов предлагается использовать следующую терминологию.

Бюджетные муниципальные услуги – часть муниципальных услуг, оказываемых гражданам и юридическим лицам безвозмездно или по регулируемым ценам и тарифам.

Административные муниципальные услуги – часть муниципальных услуг, оказываемых непосредственно органами местного самоуправления либо уполномоченными ими муниципальными учреждениями в документальной форме.

Потребительские муниципальные услуги – муниципальные услуги, оказываемые в форме жизненных благ. Эти последние имеют ряд специфических свойств:

- необходимость бесперебойного (для ряда услуг – круглосуточного) оказания;

- необходимость рассредоточения по территории населенного пункта с целью максимального приближения к месту проживания человека (для крупных городов это достаточно сложная задача);

- практическая невозможность ограничения свободного доступа неограниченного круга потребителей к некоторым муниципальным услугам;

- местный монополизм исполнителей отдельных муниципальных услуг (водоснабжение, электроснабжение и т.п.).

Имеется также терминологическая путаница в понятиях услуг и функций. В ряде официальных документов используется понятие услуга и в скобках функция. Представляется, что это неправильно. Качественное различие между функцией и услугой состоит в том, что исполнение какой-либо функции может не иметь конкретного потребителя, это элемент технологии, тогда как у любой услуги должен быть четко определен ее производитель и потребитель, между которыми устанавливаются соответствующие правовые и финансовые взаимоотношения.

Укрупненный перечень муниципальных услуг, оказание которых обязана обеспечить местная власть, перечислен в Федеральном законе № 131-ФЗ в качестве вопросов местного значения. Потребителями муниципальных услуг являются как жители, так и предприятия и организации, обслуживающие нужды населения. Школе или больнице нужны тепло, вода, свет, вывоз мусора, услуги по ремонту помещений, больнице нужна стирка белья и т.д.

Перечень, объемы и качество муниципальных услуг, предоставляемых населению на территории конкретного муниципального образования, могут изменяться в широких пределах в зависимости от природно-климатических условий, финансовых возможностей и других факторов. С учетом этих факторов органы местного самоуправления в соответствии с требованиями части 2 статьи 53 Федерального закона № 131-ФЗ должны самостоятельно устанавливать по вопросам местного значения муниципальные минимальные социальные стандарты, определяющие объемы, качество и периодичность предоставления отдельных муниципальных услуг, а также нормативы расходов местных бюджетов на эти цели.

Муниципальное образование обязано вести реестр муниципальных услуг. Постановлением Правительства РФ от 15.06.2009 г. № 478 «О единой системе информационно-справочной поддержки граждан и организаций по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления с использованием информационно-коммуникационной сети Интернет утверждены Правила размещения в федеральных государственных информационных системах «Сводный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)» и «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)» сведений о государственных и муниципальных услугах (функциях). Органам местного самоуправления рекомендовано принять соответствующие решения, определить из числа сотрудников органов местного самоуправления лиц, ответственных за размещение указанных сведений, и организовать получение ими сертификатов ключей подписей и средств электронной цифровой подписи. Рекомендовано также создать муниципальные реестры муниципальных услуг (функций) и принять меры по обеспечению размещения в сводном реестре сведений о муниципальных услугах (функциях). Это большая и сложная работа, которую придется выполнять в ближайшее время.

Классификация и способы оплаты муниципальных услуг: для определения меры ответственности органов местного самоуправления за предоставление муниципальных услуг и потребности в финансовых ресурсах на эти цели крайне важна их классификация. Когда мы говорим о слабости финансовой базы местного самоуправления, мы, по сути, говорим о нехватке у органов местного самоуправления средств на финансирование предоставления муниципальных услуг. Между тем, объем финансовых ресурсов, необходимых органам местного самоуправления на эти цели, зависит от того, кто конкретно будет платить за какую услугу: потребитель, местный бюджет или оба они в какой-то пропорции. Самому исполнителю услуги это в принципе безразлично, он должен получить деньги за свой труд в объеме, как минимум окупающем его затраты. При прочих равных условиях лучше всего, чтобы потребители муниципальных услуг сами оплачивали их. Преимущества оплаты услуги ее потребителем:

- обеспечивается возможность количественной и качественной оценки услуги ее потребителем;

- появляется заинтересованность в экономном потреблении услуги;

- стимулируется качественная работа исполнителя.

Бесплатность или заниженная плата за муниципальную услугу всегда развращает и исполнителя и потребителя услуги, ведет к некачественной работе и расточительному использованию ресурсов. Если на минуту предположить, что все потребители муниципальных услуг будут полностью оплачивать их, потребность муниципалитета в финансовых средствах окажется минимальной. На самом деле такое невозможно и к разным типам муниципальных услуг требуется различный подход. Для классификации муниципальных услуг мы будем использовать три признака: тип услуги, характер взаимоотношений между производителем и потребителем услуги и собственно способ оплаты услуги. Выше уже говорилось о разделении муниципальных услуг на две большие группы: потребительские и административные. По характеру взаимоотношений между поставщиком (производителем) и потребителем услуг муниципальные услуги можно разделить на три группы: а) частные, б) общественные, в) общественные по предоставлению, но частные по потреблению.

Частные муниципальные услуги характеризуются тем, что их оказание и потребление носит индивидуальный характер: бытовые, торговые, ремонтные услуги, такси и т.п. Здесь потребитель выступает в роли заказчика услуги, оценивает ее качество и оплачивает по сложившимся в рыночной среде ценам и тарифам (кроме административных услуг).

Общественные услуги отличаются тем, что их объем и качество не поддаются непосредственному измерению потребителем (благоустройство территории, содержание дорог, парков, скверов, уличное освещение, охрана общественного порядка, содержание мест захоронения и др.). Эти услуги предоставляются неопределенному кругу потребителей, и их должен оплачивать бюджет.

Наиболее сложные проблемы возникают при определении способа оплаты услуг третьей группы, общественных по форме их предоставления, но частных по характеру потребления. К таким услугам относятся охрана здоровья населения, возможность получения дошкольного и школьного образования, доступ к достижениям культуры и др.

Классификация муниципальных услуг: проблемы оплаты этих услуг связаны с тем, что многие из них являются социально значимыми, их предоставление каждому гарантировано Конституцией Российской Федерации независимо от уровня его материального благосостояния. В то же время должно быть обеспечено экономное потребление данных услуг. Поэтому для их оплаты целесообразно сочетание личного и бюджетного финансирования, причем соотношения между ними могут быть самыми разными и неодинаковыми для разных услуг и различных групп населения. Для получения некоторых дорогостоящих услуг в качестве третьего источника финансирования (кроме оплаты потребителем и бюджетного финансирования) могут использоваться различные системы страхования, например, медицинское страхование или страхование имущества от пожара.

Органы местного самоуправления должны держать под непосредственным управлением или контролем услуги местных монополистов, а также все бюджетные услуги. Цены и тарифы на эти услуги должны быть регулируемыми, их нельзя отдавать во власть рыночной стихии. Измерители объема и результативности муниципальных услуг: необходимость экономии бюджетных средств на оказание потребительских муниципальных услуг делает злободневным вопрос об оценке объема оказанной услуги. Проблемы не возникает, когда существует прямой измеритель услуги: размер жилой площади, счетчик расхода электроэнергии, газа, воды и т.п. Однако часто прямого измерителя нет, и приходится прибегать к косвенным измерителям, в качестве которых могут использоваться следующие:

- с человека (вода при отсутствии приборов учета);

- за установку (радиоточка, телевизионная антенна, телефон при безлимитной системе оплаты);

- за вход (городской транспорт, музей);

- с квадратного метра жилой площади (отопление, вывоз мусора, лифт).

Выбор косвенного измерителя объема услуги не всегда очевиден и должен быть предметом анализа. Использование косвенных измерителей часто бывает выгодно поставщику услуги, поскольку позволяет скрыть нерациональные расходы и производственные потери (например, тепла или воды в сетях). Поэтому везде, где только возможно, следует переходить на прямое измерение объема муниципальных услуг, устанавливать счетчики.

Не менее важная проблема – оценка результативности оказания отдельных услуг. При ограниченности финансовых средств муниципальной власти постоянно приходится решать проблему, какие бюджетные услуги и в каком объеме предоставлять, а от каких отказываться. При этом в составе бюджетных расходов необходимо учитывать и оценивать не только прямые затраты на предоставление той или иной бюджетной услуги, но и административные расходы, связанные с организацией этой работы, а также возможные косвенные расходы.

Результативность муниципальных услуг определяется с помощью показателей, характеризующих степень удовлетворения тех или иных потребностей населения или потери от отсутствия данной услуги. Самым важным индикатором такого рода служит увеличение или уменьшение количества обращений и жалоб населения на отсутствие или низкое качество услуг. Органы местного самоуправления должны уметь оценивать результативность каждой услуги, соизмерять полученный результат с полными затратами на его достижение (т.е. оценивать эффективность оказания услуги) и на основе такого сопоставления производить выбор приоритетов.

Роль органов местного самоуправления в предоставлении муниципальных услуг Непосредственную работу по оказанию потребительских муниципальных услуг могут проводить предприятия и организации всех форм собственности и организационно-правовых форм, а также индивидуальные предприниматели. Для предоставления важнейших услуг, контроль над которыми местная власть не может выпустить из рук, администрация муниципального образования может создавать муниципальные предприятия и учреждения. Одновременно она должна создавать частному бизнесу благоприятные условия для оказания муниципальных услуг. Таким образом, роль органов местного самоуправления в оказании огромного спектра многообразных муниципальных услуг может быть различной:

- за первую группу муниципальных услуг органы местного самоуправления несут полную ответственность, обязаны обеспечить их предоставление населению и полностью финансировать из местных бюджетов (содержание дорог, благоустройство территории, содержание школьных зданий, содержание мест захоронения и т.п.);

- за вторую группу муниципальных услуг основную ответственность и финансовую нагрузку несут органы государственной власти, а органы местного самоуправления содействуют в их оказании и участвуют в финансировании расходов (охрана общественного порядка, пожарная безопасность, социальная поддержка отдельных групп населения и т.п.);

- за третью группу муниципальных услуг органы местного самоуправления несут полную ответственность, хотя финансируют частично, в доле с населением и государством (льготные категории граждан). К этой группе относятся жилищно-коммунальные услуги, городской транспорт, детские дошкольные учреждения, культура и т.п.;

- четвертую группу муниципальных услуг (частные услуги) полностью финансируют их потребители, а органы местного самоуправления лишь создают условия для возможности оказания этих услуг путем правового регулирования, сдачи в аренду помещений, предоставления земельных участков, подключения к инженерным коммуникациям и т.д. (торговля, бытовое обслуживание, гостиницы и др.).

Управление процессом оказания муниципальных услуг, выбор наиболее эффективных измерителей и способов оплаты, сочетания личного и бюджетного финансирования услуг в различных сферах муниципальной деятельности, сочетания муниципального и частного секторов экономики при оказании муниципальных услуг является одним из ключевых моментов искусства муниципальной политики.