Правовые акты, регулирующие предоставление

Муниципальных услуг

Нормативное регулирование понятия государственных услуг осуществлялось в процессе реализации административной реформы еще до принятия соответствующего Федерального Закона. К примеру, в Указе Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами. Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 года № 679 был установлен Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг. Анализ данного документа свидетельствует о том, что под оказанием государственной услуги понимается последовательность действий (административных процедур) исполнительного органа государственной власти. В последующем такое понимание государственной (а по аналогии и муниципальной) услуги в целом перешло и в Федеральный закон от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

Само по себе принятие данного Федерального закона явилось значимым событием, прорывом в вопросе повышения эффективности системы государственного (муниципального) управления. В нем установлены принципы и общие требования к предоставлению государственных и муниципальных услуг, их стандартам, порядок разработки административных регламентов, предусмотрена организация многофункциональных центров предоставления указанных услуг по принципу «одного окна», большое внимание уделено использованию информационно-коммуникационных технологий, универсальных электронных карт при предоставлении государственных и муниципальных услуг. Кроме того, прослеживается его нацеленность на минимизацию коррупциогенных факторов в рассматриваемой сфере.

Тем не менее, рядом авторов данный закон уже изначально на стадии рассмотрения проекта характеризовался искусственно зауженным предметом правового регулирования, поскольку в нем в качестве государственных (муниципальных) услуг не рассматривалось предоставление гражданам предусмотренных законодательством благ (услуги больниц, школ, ЖКХ и другие), он «фактически регулирует только административные властные услуги», «его название не соответствует содержанию – на решение реальных проблем он направлен только в очень узкой части».

Так, статья 1 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», обозначающая сферу его действия, выделяет 3 направления оказания услуг, каждое из которых имеет различную степень своего правового регулирования.

1. Предоставление государственных и муниципальных услуг соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия.

2. Предоставление услуг организациями, участвующими в предоставлении государственных и муниципальных услуг. С одной стороны, участие организаций (в том числе коммерческих) в процессе предоставления государственных (муниципальных) услуг – положительное явление, свидетельствующее об усилении сотрудничества власти и бизнеса. По мнению А.В.Белицкой[31], «передача функций по предоставлению публичных услуг в рамках государственно-частного партнерства позволит сократить расходы бюджета, повысить эффективность и качество предоставления услуг, контролировать издержки, фокусировать внимание органов исполнительной власти на основной деятельности, обеспечить доступность новых технологий и новаторских методов управления, сократить число административного и управленческого персонала». Однако данный автор ведет речь о государственно-частном партнерстве в сфере публичных, то есть образовательных, жилищно-коммунальных и др. услуг, а в Федеральном законе, как уже отмечалось выше, имеются в виду государственные (муниципальные) услуги как услуги, оказываемые непосредственно властными органами. Таким образом, возникает вопрос, насколько оправданно и правомерно участие коммерческих организаций фактически в деятельности государственных и муниципальных органов по реализации властных функций?

3. Предоставление услуг государственными и муниципальными учреждениями и другими организациями, в которых размещается государственное задание (заказ) или муниципальное задание (заказ), если указанные услуги включены в перечень, установленный Правительством Российской Федерации, или дополнительный перечень, утверждаемый высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

На наш взгляд, рассматриваемый вид услуг и есть тот недостающий компонент правового регулирования, который должен был бы охватить всю сферу реализации государственных и муниципальных функций по удовлетворению потребностей населения (включая здравоохранение, образование, ЖКХ и другие). Однако федеральный законодатель значительно ограничил регулирование данного вида предоставления услуг. По Федеральному закону № 210-ФЗ требуется подтверждение бесспорно государственного (муниципального) характера этих услуг в виде включения в перечни государственных (муниципальных) услуг. Не просматриваются и критерии включения данных услуг в соответствующие перечни.

Также имеется определенная проблемность правового регулирования вопросов организации предоставления муниципальных услуг. По Федеральному закону № 210-ФЗ оно должно осуществляться в пределах полномочий по решению вопросов местного значения. Однако в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные образования имеют право на решение и иных вопросов (создание музеев, участие в деятельности по опеке и попечительству и другие). Данные услуги также не попадают в сферу регулирования Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», что существенно снижает гарантии прав граждан на их предоставление, в том числе с использованием информационно-коммуникационных технологий.

Таким образом, анализ сферы действия Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» выявил основную проблему – недостаточное правовое регулирование принципов, общих требований, регламентов и стандартов предоставления услуг иными, помимо исполнительных органов власти и органов государственных внебюджетных фондов, субъектами реализации государственных и муниципальных функций.

Статья 3 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» устанавливает общее право субъектов нормотворчества по принятию в соответствии с данным Федеральным законом, другими федеральными законами нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов, регулирующих отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг.

Обозначив основные проблемы правового регулирования организации предоставления государственных и муниципальных услуг, можно сделать следующие выводы[32]:

1. Федеральным законом «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» фактически урегулирован порядок организации деятельности государственных и муниципальных органов при предоставлении указанных услуг гражданам и организациям. В то же время функции государства не могут ограничиваться выдачей справок, поскольку это будет означать самоустранение государства из социальной сферы, чреватое крупномасштабными общественными потрясениями.

2. Не вошли в сферу регулирования рассматриваемого Федерального закона полномочия органов местного самоуправления, выходящие за пределы вопросов местного значения.

3. Провозглашенный в качестве принципа заявительный характер получения государственной (муниципальной) услуги вывел из сферы правового регулирования ту область отношений, при которой запрос заявителя не является необходимым или в принципе невозможен.

4. Не нашел отражение в Федеральном законе № 210-ФЗ порядок предоставления государственной (муниципальной) услуги самим органам власти, хотя ряд нормативных правовых актов (прежде всего федерального уровня) допускает случаи, когда запрашивающей стороной (заявителем) выступают властные органы.

5. Неконкретный характер статьи 3, устанавливающей нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, отсутствие дифференциации нормативного регулирования в зависимости от уровня публичной власти, ответственной за реализацию своих функций, приводит к неоднозначному толкованию данной нормы.

Таким образом, федеральным законодателем снята только часть накопившихся вопросов в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг в широком понимании данного понятия. Принятие Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» знаменует собой начало долгого пути реформирования системы взаимоотношений между государственными (муниципальными) структурами и населением. Очевидно, что дальнейшая практическая реализация Федерального закона № 210-ФЗ поставит перед законодателем ряд проблем, часть которых уже поднимается в научной среде и обозначена в данном законодательном исследовании. Причем некоторые из них законодательно решаемы уже на сегодняшнем этапе его исполнения:

- конкретизация системы нормативных правовых актов согласно уровню публичных органов;

- признание в качестве муниципальной услуги реализации части полномочий органов местного самоуправления, не входящих в круг вопросов местного значения;

- отказ от заявительного принципа оказания услуги;

- дополнение понятия заявителя органами публичной власти.

Кардинальное изменение сферы действия Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» на сегодняшний день невозможно в связи с требующимися большими финансовыми затратами, отсутствием апробации концепции действующей редакции закона, а также ставшими хроническими проблемами неэффективного разграничения полномочий между федеральными, региональными и муниципальными органами власти.

В целом, несмотря на нерешенные вопросы правового регулирования сферы оказания государственных и муниципальных услуг, следует отметить бесспорное достоинство данного Федерального закона, утвердившего термин «услуга» в качестве обозначающего смысл деятельности органов власти. Полагаем, что установка «власть для народа» в дальнейшем найдет полноценное воплощение в содержании указанного закона.