Особенности административно-правовых отношений

Любые общественные отношения преобразуются под регулиру­ющим воздействием соответствующих норм права, т.е. приобрета­ют правовую форму – становятся правовыми отношениями. Сто­роны таких отношений становятся носителями взаимных юриди­ческих обязанностей и прав, а их связи – правовыми. Это дости­гается тем, что именно правовая норма устанавливает обязанности и права, определяет ответственность за их неисполнение или нару­шение прав одной из сторон. В этом смысле налицо следующий правовой механизм: правоотношение возникает непосредственно в процессе реализации предписаний, содержащихся в данной норме права.

Административные правоотношения являются разновиднос­тью правовых отношение, в силу чего для них характерно все то общее, что свойственно любому правовому отношению.

Административно-правовое отношение представляет собой урегулированное административно-правовой нормой управлен­ческое общественное отношение, в котором стороны выступают в качестве носителей взаимных прав и обязанностей, установ­ленных и гарантированных административно-правовой нормой.

Сторонами этих правовых отношений могут быть граждане России, иностранцы и лица без гражданства, общественные объ­единения, государственные и негосударственные предприятия и учреждения, государственные служащие, органы исполнитель­ной власти.

Как и в других правовых отношениях, обязанности и права сторон административных правоотношений носят взаимный ха­рактер: одна из сторон вправе требовать от другой стороны такого поведения, которое предусмотрено административно-правовой нормой. Правам одной стороны, следовательно, соответствуют обя­занности другой и наоборот.

Поясним это на примере. Гражданин подает в полномочный исполнительный орган заявление о назначении ему пенсии. Действующим пенсионным законода­тельством ему предоставлено право требовать от данного органа приема его заявле­ния, рассмотрения его в установленные сроки, получения от него официального решения либо ответа и т.п. Этим правам гражданина соответствуют юридические обязанности исполнительного органа принять заявление, рассмотреть его в уста­новленные сроки, дать гражданину официальный ответ и т.п. При этом исполни­тельный орган вправе потребовать от гражданина представления дополнительных материалов и сведений, необходимых для вынесения соответствующего решения по заявлению гражданина. Последний обязан выполнить данное требование испол­нительного органа, если, конечно, он заинтересован в положительном решении поставленного им в заявлении вопроса. Налицо, следовательно, то, что на юриди­ческом языке означает корреспонденцией обязанностей и прав сторон правоотно­шения.

Вместе с тем в содержании административно-правовых отноше­ний помимо общих качеств, присущих правоотношениям вообще, находят свое непосредственное выражение специфические черты административно-правового регулирования управленческих об­щественных отношений и государственно-управленческой дея­тельности. На этой основе достаточно четко проявляются особен­ности, характерные именно для административных правоотноше­ний. В чем они состоят?

1. При характеристике методов административно-правового регулирования управленческих общественных отношений особо отмечалось, что такого рода общественные связи по своей сути являются властеотношениями, т.е. построенными на началах «власть – подчинение». Такой подход в принципе возможен и при выяснении особенностей административно-правовых отноше­ний. Это естественно, так как административные правоотношения есть юридически оформленные управленческие отношения. Од­нако нельзя впадать в крайность и низводить роль администра­тивного права до признания того, что оно основано исключитель­но на государственном принуждении, на слепом подчинении одной стороны регулируемых им отношений воле другой стороны.

Да, в отличие, например, от гражданского права, рассчитанно­го на регулирование отношений юридического равенства сторон, административное право исходит из признания того факта, что в регулируемых им общественных отношениях приоритетными яв­ляются позиции, характеризующие административно-правовой статус одной стороны. Соответственно в такого рода отношениях нет юридического равенства сторон, ибо юридически властные полномочия концентрируются в руках одной стороны.

В административно-правовых отношениях властное начало вы­ражается непосредственно, а потому и является доминирующим признаком, отличающим их от иных правоотношений.

Таким образом, для административно-правовых отношений в наибольшей степени характерно проявление властной природы права. И эта их особенность не колеблется в условиях проведения экономических реформ, так как они (условия) настоятельно дик­туют необходимость расширения сферы нормативного регулирова­ния, придающего разнообразным общественным отношениям, включая управленческий, юридический характер.

2. Природа государственно-управленческой деятельности, а также особенности административно-правового регулирования управленческих отношений определяют необходимость выделе­ния субъекта управления. В такой роли всегда выступает та сторо­на административно-правовых отношений, в руках которой кон­центрируется власть.

Поскольку административно-правовые отношения складыва­ются в сфере социальной по своему характеру управленческой де­ятельности, власть предстает перед нами в виде средства волевого регулирования управленческих процессов и сознательно-волевого поведения их участников. Тем самым индивидуальное поведение координируется и подчиняется общим интересам совместной дея­тельности. Таково по существу содержание руководства поведени­ем людей, свойственное управлению.

Кто в состоянии выразить в возникающих административно-правовых отношениях властное начало? Нетрудно предположить, что в подобной роли может выступать только та из их сторон, ко­торая наделена необходимыми для этого юридически властными полномочиями. Иначе говоря, имеется в виду такой участник этих правоотношений, которому нормы административного права отво­дят роль субъекта управления в рамках общей формулы управле­ния – «субъект – объект». Ни гражданин, ни общественное объ­единение, ни коммерческая структура негосударственного харак­тера, ни государственное предприятие либо учреждение на подоб­ную роль претендовать не имеют оснований. Выражаемая ими воля в административно-правовых отношениях является в силу этого вторичной. Каждый из названных участников администра­тивных правоотношений может решить самостоятельно только «свой» вопрос, т.е. вопрос своей собственной жизни и деятельнос­ти. Но этого явно недостаточно для того, чтобы выразить свою волю в сфере государственно-управленческой деятельности.

Как только у них возникает потребность «вторжения» в назван­ную сферу, соответствующие административно-правовые нормы придают им статус участников конкретных административно-пра­вовых отношений. В рамках такого рода правовых отношений со­ответственно общим закономерностям социального управления всегда находит свое выражение единая управляющая воля. Она и только она в состоянии обеспечить упорядочивающее воздействие на поведение тех, кто так или иначе затрагивает интересы данной сферы общественной жизни.

Таким образом, в административно-правовых отношениях всег­да выделяется субъект управления, всегда налицо приоритет воли такого субъекта, имеющей своим адресатом сознательно-во­левое поведение тех участников этого рода правовых отношений, которые выступают в роли объекта управления, всегда в том или ином варианте находит свое выражение соподчинение воль, всег­да воле «властвующего» участника подчиняется воля иных участников таких правовых отношений.

Таково фактическое соотношение сторон в административно-правовых отношениях.

3. Сфера государственного управления – управляемая сфера. В ней всегда и в полном объеме выражаются все основные качества управления в его государственно-властном понимании (исполни­тельная власть). Фактически все, что специфично для исполни­тельной власти и процесса ее реализации, непременно, хотя и в различных вариантах, обнаруживается в возникающих в этой сфере административно-правовых отношениях. Это понятно, ибо в ней должная согласованность поведения людей и их объединений обеспечивается государственными средствами. Поэтому в адми­нистративно-правовых отношениях всегда в той или иной форме получает свое выражение публично-правовой, т.е. государствен­ный, интерес.

Административно-правовые отношения прямо связаны с обес­печением управленческих целей и интересов государства, с прак­тической реализацией задач, функций и полномочий исполни­тельной власти в процессе государственно-управленченской дея­тельности.

Таким образом, для административно-правовых отношений характерна особая сфера общественной и государственной жизни – сфера государственного управления.

Интересы государства иного рода, т.е. не связанные напрямую с его управленческой деятельностью, обеспечиваются в иного рода правовых отношениях (например, в трудовых, гражданских и т.п.).

4. Те особенности административно-правовых отношений, о ко­торых шла речь, носят хотя и необходимый для правильного пони­мания их сути, но все-таки достаточно общий характер. В этом смысле они являются предпосылкой для анализа уже специфичес­ких признаков такого вида правовых отношений в чисто юриди­ческом аспекте.

На первый план среди них выдвигается следующий: главное состоит в выражении в административно-правовых отношениях публично-правового интереса. Его выразителем может быть толь­ко такой субъект, который, во-первых, действует от имени госу­дарства и, во-вторых, является носителем определенного комплек­са полномочий государственно-властного характера. Очевидно, что такими качествами обладает лишь соответствующий орган ис­полнительной власти.

Таким образом, специфической особенностью администра­тивно-правовых отношений является то, что во всех случаях необходимо следующее непременное условие – обязательное учас­тие в них стороны, наделенной юридически властными полномо­чиями. Такой стороной являются органы государственного управ­ления, т.е. субъекты исполнительной власти, а также представ­ляющие их должностные лица.

В этой связи может возникнуть вопрос: а как быть с управлен­ческими по своему характеру отношениями, складывающимися во внутриорганизационной деятельности органов законодатель­ной (представительной) и судебной властей, а также органов про­куратуры? Да, в подобных отношениях субъект исполнительной власти отсутствует. Тем не менее имеются достаточные основания считать, что и в этих случаях выделяется соответствующее звено, наделенное распорядительными полномочиями, характерными для субъектов исполнительной власти (например, руководитель Администрации Президента РФ, аппарата Государственной Думы), либо тот или иной руководитель таких государственных органов сам осуществляет полномочия распорядительного харак­тера (например, прокурор, председатель суда).

5. Следующая специфическая особенность административно-правовых отношений заключается в том, что, возникая по иници­ативе любой из сторон – и органа исполнительной власти, и граж­данина, и т.д., они в отличие от гражданско-правовых отношений договорного характера, для которых согласие второй стороны яв­ляется, как правило, обязательным, могут возникать (складывать­ся) без такого обязательного условия.

Таким образом, административно-правовые отношения могут возникать и вопреки желанию или согласию второй сто­роны.

Участие властвующего субъекта в подобных правовых отноше­ниях уже предполагает, что ему предписывается в определяемых административно-правовыми нормами условиях совершение таких действий, которые влекут за собой возникновение конкрет­ных административных правоотношений. Такой субъект, а им яв­ляется исполнительный орган (должностное лицо), обязан по своей инициативе и своими действиями обеспечивать возникнове­ние таких правоотношений, не вступая при этом в договорные связи со второй стороной. Причем такое поведение этого субъек­та – не возможность, а его прямая юридическая обязанность. Так, при обнаружении факта совершения административного правона­рушения полномочное должностное лицо возбуждает производст­во по привлечению нарушителя к административной ответствен­ности, несмотря на любые возражения нарушителя. Не менее по­казательны случаи, когда вышестоящий исполнительный орган дает обязательное для нижестоящих органов предписание, хотя оно и может вызвать возражения адресата. Сам факт предписания (юридическое действие) уже создает административное правоотно­шение.

Конечно, правоотношение может возникнуть по инициативе, например, гражданина, причем оно далеко не во всех случаях может соответствовать чисто служебным интересам исполнитель­ного органа или должностного лица (например, при обжаловании неправомерных управленческих действий). Однако сам факт пода­чи жалобы уже вызывает к жизни административное правоотно­шение со всеми присущими ему атрибутами (обязанность принять и рассмотреть жалобу и т.п.).

6. Между сторонами административно-правовых отношений могут возникать различного рода споры. Так, гражданин может быть не согласен с предпринятыми в его адрес действиями испол­нительных органов (должностных лиц), юридические лица также могут оспаривать их действия и т.п. Разрешение таких споров, как правило, осуществляется в административном, т.е. во внесудеб­ном, порядке. Выражается такое разрешение в принятии полно­мочным исполнительным органом (должностным лицом) односто­роннего юридически властного решения по предмету спора. Пред­метом спора чаще всего является законность оспариваемых управ­ленческих действий или решений.

Довольно часто действующее законодательство предусматрива­ет судебный порядок рассмотрения и разрешения административ­но-правовых споров либо в качестве самостоятельного (например, обжалование на основании ч. 2 ст. 46 Конституции РФ), либо аль­тернативного (обжалование постановлений о наложении админи­стративных взысканий может быть обжаловано как в вышестоя­щий исполнительный орган, так и в суд).

Таким образом, административно-правовые споры, между сто­ронами административных правоотношений решаются преиму­щественно путем реализации полномочными субъектами исполнительной власти принадлежащих им юридически властных полномочий.

7. За нарушение требований административно-правовых норм стороны административных правоотношений несут ответствен­ность, но не друг перед другом, что характерно для гражданско-правовых отношений. Виновная сторона отвечает перед уполномо­ченным исполнительным органом (должностным лицом). В таком порядке наступает, в частности, дисциплинарная и администра­тивная ответственность. В предусмотренных законом случаях от­ветственность возможна и в судебном порядке (например, за совер­шение ряда административных правонарушений).

Если нарушением административно-правовых норм нанесен материальный ущерб другой стороне данного правоотношения, то на виновную сторону возлагается обязанность его возмещения. Ре­шение об этом принимается одновременно с применением меры административной ответственности. Так, КоАП (ст. 40) предусмат­ривает возможность возмещения материального ущерба в размере, не превышающем одной второй минимального размера оплаты труда. Независимо от размера причиненного материального ущер­ба его возмещение возможно только в судебном порядке на основе норм гражданско-процессуального законодательства.

Таким образом, ответственность стороны административ­но-правового отношения наступает перед государством в лице его соответствующих органов (исполнительных либо судебных). Такой порядок ответственности обусловлен тем, что нарушение административно-правовых норм посягает на публично-правовые интересы, которые, как уже известно, способны выразить только государственные органы.

Административно-правовые отношения возникают при нали­чии условий, предусмотренных нормами административного права. Это юридические факты, т.е. обстоятельства, с которыми данная норма связывает возникновение правовых отношений между соответствующими сторонами. В таком качестве выступают действия и события.

Действия – результат активного волеизъявления того или иного субъекта, обладающего административной правоспособнос­тью и дееспособностью. Они могут быть правомерными и неправо­мерными.

Правомерные действия соответствуют требованиям админи­стративного права. Это правомерные действия граждан и других возможных участников административно-правовых отношений. Основным видом юридических фактов являются в силу особенностей сферы государственного управления индивидуальные (т.е. не­нормативные) правовые акты исполнительных органов (должност­ных лиц).

Неправомерные действия не соответствуют требованиям адми­нистративно-правовых норм, нарушают их. Это дисциплинарные и административные правонарушения. Ими может также быть без­действие (например, непринятие службой внутренних дел мер по обеспечению общественной безопасности и общественного по­рядка).

События – явления, независимые от воли людей (смерть, сти­хийное бедствие и т.п.).