Современная система органов исполнительной власти

В Российской Федерации

В связи с распадом СССР в конце 1991 г., а так же переводом государственных предприятий и учреждений на работу в условиях рыночной экономики, многие производственные ведомства преобразуются в общества с ограниченной ответственностью, концерны, акционерные общества и т. д. Уходит в прошлое широкий набор министерств: цветной и черной металлургии, лесной промышленности, легкой промышленности и другие. Они проходят процедуру акционирования и приватизации. В государстве остаются контрольные ведомства, охранные, социальные (образовательные, научные, здравоохранения, культуры). Администрирование сменяется монетаризмом в управлении. «Силовые ведомства» подвергаются грубой ломке.

Особенно болезненно процесс реформирования отразился на Вооруженных силах. Реформа свелась к механическому сокращению финансирования, сокращению и упразднению структурных подразделений. Ликвидируется Западная группа войск, объединяются войска ВВС и ПВО, продаются по цене лома корабли ВМФ, медленно и только частично происходит перевод служащих на контрактную основу службы, объединяются военные академии. Все это отразилось на понижении боеготовности войск, что и отразилось на ведении военных действий в период контртеррористической операции на Северном Кавказе в 1994-1996 гг., и позднее с 1999 г. по настоящее время. Структура и функции центрального аппарата Министерства обороны существенно не изменились.

22 октября 1991 г. упраздняется Комитет государственной безопасности при Совете министров СССР. Сокращается численность сотрудников службы государственной безопасности. Становятся самостоятельными главные подразделения бывшего КГБ: Служба внешней разведки, федеральная служба контрразведки, пограничные войска, федеральная служба охраны. Создается служба охраны Президента (с 1996 г. объединена с федеральной службой охраны). Самостоятельным ведомством становиться Федеральное агентство правительственной связи (техническая разведка). 22 октября 1991 г. Совет министров РСФСР утвердил Положение о Министерстве внутренних дел РСФСР, в котором были определены задачи, функции и структура центрального аппарата МВД РСФСР. Делается даже попытка создания объединенного Министерства безопасности и внутренних дел, но Конституционный Суд 14 января 1992 г. признал данный указ не соответствующим Конституции.

В МВД Российской Федерации было создано Главное управление командующего внутренними войсками. 24 сентября 1992 г. был принят Закон «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации». В нем содержится четкое правовое обоснование прав и обязанностей войск, порядок их взаимодействия с органами власти на местах, вопросы социальной защиты военнослужащих, применения сил и средств при выполнении поставленных задач.

В июле 1993 г. был принят Закон Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы». В 1994 г. начинает реализовываться Федеральная программа до 2000 года по строительству и реконструкции следственных изоляторов. Происходит передача функций надзора и охраны от частей внутренних войск непосредственно исправительно-трудовым учреждением, частичное снятие налогов на прибыль, усиление социальной защиты сотрудников системы, обеспечение оружием, размещение государственных заказов на предприятиях ИТУ, увеличение нормативной штатной численности персонала. В уголовно-исполнительной системе появилась новая служба – психологическая. Перед ней поставлена задача углубленного изучения личности преступника с тем, чтобы совершенствовать средства воздействия на него. В деле поддержания правопорядка в ИТУ хорошо зарекомендовали себя отряды специального назначения.

8 октября 1997 г. издан Указ Президента Российской Федерации «О реформировании уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации». С принятием 30 октября 1998 г. Правительством Российской Федерации Постановления № 1254 «Вопросы уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации» процесс перехода системы исполнения уголовных наказаний из МВД России в Минюст России практически завершился.

30 июля 1991 г. - постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР № 1617-1 Российский корпус спасателей был преобразован в Государственный комитет РСФСР по чрезвычайным ситуациям. 5 августа 1991 г. председателем Комитета был назначен Сергей Шойгу. В состав организации Комитета включаются Всесоюзный центр наблюдения и лабораторного контроля гражданской обороны, Штаб войск гражданской обороны РСФСР и 9 региональных центров по делам ГОЧС, затем Центральный аэромобильный спасательный отряд. 9 декабря 1992 г. – В соответствии с постановлением Правительства РФ № 968 на базе 37 Высших Центральных курсов подготовки и повышения квалификации руководящего состава гражданской обороны СССР и 312 курсов гражданской обороны РСФСР была создана Академия гражданской защиты МЧС России.

8 мая 1993 г. – Указом Президента Российской Федерации № 693 «О гражданской обороне» руководство гражданской обороной в Российской Федерации было возложено на Председателя Правительства Российской Федерации.

К концу 1993 г. подсистемы РСЧС существовали уже во всех республиках, краях и областях РФ (кроме Чеченской и Ингушской республик).

10 января 1994 г. - Указом Президента Российской Федерации № 66 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» ГКЧС России преобразован в Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России). Ему также переданы функции Госкомитета по социальной защите граждан и реабилитации территорий, пострадавших от чернобыльской и других катастроф и Комитета по проведению подводных работ особого назначения. В 2002 г. Пожарная охрана передается из ведения МВД в МЧС.

18 марта 1992 г. в соответствии с Указом Президента Российской Федерации № 262 было создано Главное управление налоговых расследований при Государственной налоговой службе Российской Федерации (ГУНР) со штатной численностью 12 тысяч человек.

20 мая 1993 г. принят Закон «О федеральных органах налоговой полиции», в соответствии с которым как правопреемник ГУНР учреждён Департамент налоговой полиции Российской Федерации (на правах Госкомитета России). В тот же день Верховный Совет Российской Федерации утвердил Положение о прохождении службы в органах налоговой полиции. Постановлением Совета Министров от 11 октября 1993 г. утверждено Положение о Департаменте налоговой полиции Российской Федерации и перечень должностей, по которым присваиваются специальные звания сотрудникам налоговой полиции. Установлена штатная численность федеральных органов налоговой полиции: на 1 января 1994 г. — 21,5 тысяч единиц; на 1 января 1995 г. — 43,8 тысяч единиц (впоследствии штатная численность доходила до 53 тысяч единиц без учёта обслуживающего персонала).

Федеральным законом № 200-ФЗ от 17 декабря 1995 г. в закон «О федеральных органах налоговой полиции» внесены поправки. В соответствии с ними Департамент налоговой полиции переименован в Федеральную службу налоговой полиции (ФСНП). По штату директору ФСНП устанавливалось предельное специальное звание генерал-полковника налоговой полиции, заместителям директора и начальникам ключевых управлений (оперативного, следственного, налоговых проверок, собственной безопасности, физической защиты, кадров, организационно-инспекторского, оперативно-технического и поискового) — генерал-лейтенантов налоговой полиции.

Основной задачей самого молодого на тот момент правоохранительного органа, наделённого правом ведения оперативно-розыскной, экспертной и следственной деятельности, устанавливалась борьба с налоговыми преступлениями и правонарушениями, а также борьба с коррупцией в налоговых органах.

В ФСНП была создана Академия налоговой полиции и ряд других образовательных учреждений. Издавалась газета «Налоговая полиция».

С 1 июля 2003 г. указом Президента Российской Федерации В.Путина № 306 от 11 марта 2003 г. Федеральная служба налоговой полиции упразднена без объяснения причин. Большинство функций ФСНП России и штат в 16 тысяч единиц передано Министерству внутренних дел. Материальная база и 40 тысяч штатных единиц передано во вновь созданный Госнаркоконтроль.

24 сентября 2002 г. создан Государственный комитет по противодействию незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ при Министерстве внутренних дел Российской Федерации. 11 марта 2003 г. Государственный комитет по противодействию незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ при Министерстве внутренних дел Российской Федерации преобразован в Государственный комитет Российской Федерации по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ (Госнаркоконтроль России. Комитету передана материальная база и бо́льшая часть (40 тысяч единиц) штатной численности упразднённой Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации. Комитет начал свою деятельность 1 июля 2003 г. 6 июня 2003 г. утверждено «Положение о Государственном комитете Российской Федерации по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ».

Существенные изменения в системе исполнительной власти происходят на основе Конституции РФ 1993 г. Главой государства является Президент Российской Федерации, он в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства.

Президент Российской Федерации назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства Российской Федерации, имеет право председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации, принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации, представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации; ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации, по предложению Председателя Правительства Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, федеральных министров, формирует Администрацию Президента Российской Федерации, назначает и освобождает полномочных представителей Президента Российской Федерации, назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил Российской Федерации, назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях.

Президент Российской Федерации вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

Президент Российской Федерации является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации. В случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии Президент Российской Федерация вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе.

Президент Российской Федерации приступает к исполнению полномочий с момента принесения им присяги и прекращает их исполнение с истечением срока его пребывания в должности с момента принесения присяги вновь избранным Президентом Российской Федерации. Во всех случаях, когда Президент Российской Федерации не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства Российской Федерации. Исполняющий обязанности Президента Российской Федерации не имеет права распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации.

В систему федеральных органов исполнительной властивходят: Правительство Российской Федерации, состоящее из Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров; министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции Российской Федерации, Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», других федеральных законов и указов Президента Российской Федерации.

Председатель Правительства Российской Федерации не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. Председатель Правительства Российской Федерации предлагает Президенту Российской Федерации кандидатуры на должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров.

Председатель Правительства Российской Федерации определяет основные направления деятельности Правительства Российской Федерации и организует его работу.

Правительство Российской Федерации разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение, представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета, обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики, обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии, осуществляет управление федеральной собственностью, осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации, осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью. На основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение.

В марте 2004 г. в Российской Федерации началась широкомасштабная административная реформа,конечной целью которой является формирование эффективной системы государственного управления в Российской Федерации. Первым нормативным правовым актом, положившим начало административной реформе, стал Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». В этом Указе были определены направления реализации реформы, установлены основные термины и понятия, по-новому определяющиедеятельность федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти.

Всистему федеральных органов исполнительной власти включены:

—федеральное министерство;

—федеральная служба;

—федеральное агентство.

Названным Указом была установлена и компетенция перечисленных федеральных органов исполнительной власти.

Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности. Федеральное министерство самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Важной задачей федерального министерства также является осуществление координации и контроля деятельности, находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств. Вместе с тем федеральное министерство не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом.

Федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа.

В пределах своей компетенции федеральная служба издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы. Федеральная служба может быть подведомственна Президенту Российской Федерации или находиться в ведении Правительства Российской Федерации.

Федеральная служба не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование, а федеральная служба по надзору — также управление государственным имуществом и оказание платных услуг.

Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа.

В пределах своей компетенции федеральное агентство издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации и федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федерального агентства. Федеральное агентство может быть подведомственно Президенту Российской Федерации. Однако оно не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование и функции по контролю и надзору.

Особенностью нынешней структуры органов исполнительной власти, отличающей ее от ранее существовавших структур этих орган, как в Российской Федерации, так и в СССР, является то, что большинство федеральных органов исполнительной власти объединены в соответствующие блоки по областям государственного управления. Так, например, в блок федеральных органов исполнительной власти осуществляющих управление в области финансов, входят Министерство финансов Российской Федерации, Федеральная налоговая служба, Федеральная служба страхового надзора, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и Федеральная служба по финансовому мониторингу. Внутри каждого блока проводится разделение функции органов исполнительной власти в соответствии с их системой.

В блок федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области обороны, входят Министерство обороны Российской Федерации, Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству, Федеральная служба по оборонному заказу, Федеральная служба по техническому и экспортному контролю и Федеральное агентство специального строительства.

Структура федеральных органов исполнительной власти утверждена Указом Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти». В соответствии с этим Указом данная структура состоит из трех уровней подчинения.

I.Федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам;

II. Федеральные министерства, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам;

III. Федеральные службы и федеральные агентства, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации.

Изменения в структуру федеральных органов исполнительной власти в целях ее реорганизации вносятся указами Президента Российской Федерации.

Таким образом, изменения в системе органов исполнительной власти на рубеже ХХ-ХХ1 вв. свелись к упразднению хозяйственно-производственных ведомств, их преобразованию в акционерные общества, приватизации их предприятий. Усиливается значение контрольных функций государства, усиливается специализация контрольных ведомств. Другое важное изменение заключалось в стремлении оптимизировать организацию и деятельность ведомств исполнительной власти: повысить результативность при снижении затрат. В условиях низкого прироста валового внутреннего продукта реформирование приобрело перманентный самоценный характер без учетах критериев эффективности работы начальников и руководителей. Все эти годы происходило сокращение численности Вооруженных Сил России. После принятия новой Конституции в 1993 г. усиливается роль Президента России как главы государства и Верховного главнокомандующего Вооруженными Силами, руководителя всего ряда силовых ведомств и министерства иностранных дел. Главой исполнительной власти по Конституции является Председатель Правительства Российской Федерации.

Важной вехой в истории исполнительной власти является административная реформа 2004 г. Основное направление реформы – построение трехуровневой организации центральных федеральных ведомств: министерство, федеральная служба, агентство.

Вопросы для закрепления материала лекции:

1. В чем проявляется исполнительная деятельность органов государственного управления?

2. Какие административные институты обычно являются исполнительными органами государственной власти?

3. Какой новый центральный правительственный орган создавался в России в 1905 г.?

4. Какие ведомства образуются в составе Временного правительства в 1917 г.?

5. Каково соотношение полномочий Временного комитета Государственной Думы и Временного правительства?

6. Как меняется природа Временного правительства на II Всероссийском съезде Советов?

7. Какими полномочиями обладал Совет рабочей и крестьянской обороны по декрету ВЦИК от 30 ноября 1918 г.?

8. На каких принципах создавалась Красная армия согласно декрету СНК от 28 января 1918 г.?

9. Каковы были полномочия народных комиссаров СНК после образования СССР?

10. Как был изменен правовой статус Госплана в 1931-1932 гг.?

11. Какие функции были присвоены главным управлениям промышленных народных комиссариатов по Постановлению ЦИК и СНК СССР от 15 июня 1936 г.?

12. Как можно охарактеризовать правовой статус Академии наук СССР в 30-е гг. ХХ в.?

13. Какой государственный орган власти был образован в 1936 г. для руководства работой всех высших учебных заведений?

14. Каким образом происходит разукрупнение народного комиссариата тяжелой промышленности в 1936-1937 гг.?

15. Как повлияло принятие указа ПВС СССР «О военном положении» на структуру и деятельность органов исполнительной власти?

16. Каковы были функции государственного комитета обороны в 1941-1945 гг.?

17. Какие новые народные комиссариаты СНК СССР создаются в 1941 г. в связи с началом Великой Отечественной войны?

18. В каком году Верховный Совет Советского Союза принял закон о преобразовании Совета Народных Комиссаров СССР, совнаркомов союзных и автономных республик в соответствующие Советы Министров, а наркоматов – в министерства?

19. Какое министерство было упразднено в 1956 г.?

20. Какие принципы управления должны были реализовать Советы народного хозяйства?

21. Какой высший государственный пост учреждает Съезд народных депутатов 14 марта 1990 г.?

22. Как повлияло принятие Декларации «О государственном суверенитете РСФСР» на структуру органов исполнительной власти России?

23. Какие задачи были возложены на Объединенное главное политическое управление после образования СССР?

24. Какие преобразования происходят в управлении органов внутренних дел в 1960-1962 г.?

25. Какой новый народный комиссариат СНК был создан в 1937 г. для управления Военно-морским флотом?

26. Какие полномочия возлагались на Ставку Верховного Главнокомандования в связи с началом Великой Отечественной войны?

27. Какие специальные нормативно-правовые акты были утверждены указом ПВС СССР от 30 июля 1975 г.?

28. Каковы основные полномочия Президента России по Конституции 1993 г.?

29. Каковы полномочия Председателя Правительства Российской Федерации по Конституции 1993 г.?

30. Какие основные направления включает административная реформа 2004 г.?

Лекция 3 (т. 13)