Процессуальный порядок отказа в возбуждении уголовного дела. 3 страница

Начинается второй этап советского периода развития предварительного расследования, причем рубежом здесь послужила даже не новая кодификация (УПК 1922 или 1923 гг.), а совершенно иное событие - V Всероссийский съезд деятелей советской юстиции (далее - V съезд), состоявшийся в 1924 г., в ходе которого были не только концептуализированы изменения в редакции УПК 1923 г., но и обозначены направления развития предварительного расследования. С докладом на съезде выступил главный идеолог правовой политики того времени А.Я. Вышинский, заявивший, что вопреки ошибочному мнению дореволюционных юристов дознание не отличается от следствия "никакой органической особенностью, в силу которой предварительное следствие противопоставлялось бы дознанию, как область судебная области несудебной. Дознание и предварительное следствие должны быть признаны как две равновеликие области судебной работы" <1>. Как видим, дознание, на словах, возносилось до уровня судебной деятельности, но на самом деле предварительное следствие принижалось до полицейского уровня. Это позволило сформулировать главный принцип, положенный в основу всего дальнейшего развития предварительного расследования в советский период российской истории: "...с точки зрения единства работы следственно-розыскных органов необходима такая организационная связь их между собой, чтобы они являлись в своей деятельности частями единого следственно-розыскного аппарата, построенного по принципу строгого и реального подчинения в своей деятельности одной части другой (агент розыска - следователь - прокурор)" <2>. Данные положения нашли отражение в резолюциях V Съезда, где рекомендовалось: а) усилить единство работы следственно-розыскных органов; б) упростить каждую стадию процесса, в том числе предварительное расследование; в) усилить деловую связь следственных органов с прокуратурой, еще более подчинив деятельность следственных органов прямому и непосредственному руководству прокуратуры; г) по многим категориям дел признать достаточным производство расследования органами дознания полностью; д) подчинить следователей прокурорскому надзору в той же мере, что и органы дознания. Помимо того, V Съезд признал также необходимость наделения органов безопасности (тогда ГПУ как отдела НКВД) правами не только дознания, но и предварительного следствия (по определенным делам), что никак не вписывалось в классические представления об институциональной природе последнего.

--------------------------------

<1> Еженедельник советской юстиции. 1924. N 12 - 13. С. 279.

<2> Там же. С. 298.

В результате всех этих преобразований, как отмечал известный советский процессуалист М.А. Чельцов, "народные следователи, ранее организационно связанные с судами, влились в аппарат прокуратуры; прокурор стал одинаково руководить действиями как следователя, так и органов дознания. Кроме того, постепенно расширялся круг дел, по которым расследование проводили от начала до конца органы дознания. А вместе с тем на дознание были перенесены все те процессуальные формы, которые установлены законом для предварительного следствия. В итоге основная масса уголовных дел перешла фактически в органы дознания, заменявшие собой следователей. Этому способствовало то обстоятельство, что в одном и том же аппарате милиции (в широком смысле слова) находились работники, производившие формальные (по правилам УПК) дознания, и органы уголовного розыска, занимавшиеся негласными и не оформляемыми по правилам УПК действиями по обнаружению преступников (использование агентуры, а также собак-ищеек)" <1>. Негативные последствия не заставили себя ждать. Качество расследования, утратившего классические процессуальные формы, резко упало. Для наведения порядка тот же А.Я. Вышинский, будучи уже прокурором СССР, на I Всесоюзном совещании судебно-прокурорских работников в 1934 г. потребовал ужесточить контроль над возбуждением уголовного дела. В том же году (1934 г.) был принят Циркуляр прокурора СССР, в соответствии с которым возбуждение уголовного дела и начало расследования в обязательном порядке должны были оформляться мотивированным постановлением следователя, а это вызывало необходимость проведения предварительных мероприятий по установлению обстоятельств, свидетельствовавших о наличии оснований для возбуждения дела (признаков преступления). Так появилась доследственная проверка, окончательно заменившая в советском уголовном процессе классическое дознание. С этого момента дознание и предварительное следствие, отныне объединяемые понятием "расследование", должны были производиться уже после вынесения постановления о возбуждении дела. Одновременно утрачивалась какая бы то ни было связь между предварительным следствием и судебной властью: Закон от 16 августа 1938 г. "О судоустройстве СССР, союзных и автономных республик" уже не содержал раздела о следователях.

--------------------------------

<1> Чельцов М.А. Уголовный процесс. М., 1948. С. 367 - 368.

Третий этап развития предварительного расследования в советский период связан с принятием Основ уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик 1958 г. и УПК РСФСР 1960 г., когда, с одной стороны, были преодолены наиболее заметные деформации предыдущего периода, связанные с пренебрежением процессуальной формой, а с другой - окончательно сложилась советская концепция единой стадии предварительного расследования несудебного типа.

Если не вдаваться в детали, то данная концепция характеризовалась следующими ключевыми положениями: 1) предварительное расследование могло иметь место только после возбуждения уголовного дела; 2) оно составляло единую стадию, состоявшую из двух форм: предварительного следствия и дознания; 3) обе формы расследования имели несудебный характер и отличались друг от друга лишь органами, сроками и иными сугубо техническими деталями, причем в некоторых случаях одни и те же органы могли производить как следствие, так и дознание (органы внутренних дел, органы безопасности); 4) несудебный характер предварительного расследования компенсировался, во-первых, всеобъемлющим прокурорским надзором за органами предварительного следствия и дознания при производстве ими расследования, а во-вторых, тем, что предварительное следствие по наиболее опасным преступлениям производилось непосредственно органами прокуратуры; 5) провозглашалась процессуальная самостоятельность следователя (право оспаривать указания прокурора вышестоящему прокурору и т.п.) при отсутствии таковой у органов дознания; 6) дознание, в свою очередь, существовало также в двух формах: по делам, по которым предварительное следствие не обязательно (полноценное расследование), и по делам, по которым оно обязательно (лишь неотложные следственные действия с передачей дела следователю); 7) на органы дознания возлагались функции по принятию необходимых оперативно-розыскных мер в целях обнаружения признаков преступления и лиц, их совершивших; эти меры, однако, не считались процессуальными, что постепенно привело к автономизации оперативно-розыскной деятельности и ее институциональному обособлению от уголовного процесса; 8) на предварительное следствие (но не дознание) стал допускаться защитник, но весьма умеренно: по общему правилу с момента объявления обвиняемому об окончании предварительного следствия и предъявления ему для ознакомления всего следствия по делу, а по делам в отношении лиц с психическими и физическими недостатками - с момента предъявления им обвинения.

В целом следует признать, что с утратой в советский период противопоставления предварительного следствия как судебной деятельности и дознания как полицейской (милицейской) деятельности и появлением концепции единого предварительного расследования (в двух формах) институциональные границы между следствием и дознанием оказались размыты. Дознание приобрело черты, исторически присущие исключительно предварительному следствию (как судебной деятельности), тогда как предварительное следствие, утратив судебную природу, во многом опустилось до уровня дознания.

С переходом отечественного уголовного процесса из советской в постсоветскую фазу развития концепция единого расследования (несудебной деятельности в двух формах) не только сохранилась, но и была положена в основу действующего УПК РФ. Известная реформа 2007 г., связанная с появлением Следственного комитета РФ и ослаблением прокурорского надзора за следствием в пользу ведомственного контроля со стороны руководителей следственных органов, не только не восстановила классические подходы, но еще более отдалила нас от них. Однако эти вопросы относятся уже не столько к генезису развития, сколько к современному состоянию стадии предварительного расследования.

В то же время в постсоветский период пришло понимание того, что в современных условиях полностью лишенное судебной легитимности предварительное расследование недопустимо. Поскольку законодатель не счел возможным восстановление предварительного судебного исследования обстоятельств уголовного дела (классическое предварительное следствие континентального типа, противопоставляемое полицейскому дознанию), то необходимо было найти новые формы судебной легитимации следственной деятельности. Так, в российском уголовном процессе в результате ряда реформ начала 1990-х годов и решений Конституционного Суда РФ появился институт судебного контроля в стадии предварительного расследования, который по своей идеологии ближе к англо-американской доктрине "судебных ордеров", нежели к континентальной концепции судебного предварительного следствия.

§ 3. Формы контроля и надзора за предварительным

расследованием

1. Виды контроля и надзора. Если обратиться к УПК РФ для решения вопроса о том, кто, когда и каким образом проверяет законность и обоснованность принимаемых следователем и дознавателем процессуальных решений и совершаемых ими процессуальных действий, то обнаружится три вида органов и (или) должностных лиц <1>:

--------------------------------

<1> См. также п. 6 § 2 гл. 2 настоящего курса.

1) суд, который, по мысли законодателя, помимо своей обычной функции по отправлению правосудия, осуществляет на досудебных стадиях функцию судебного контроля;

2) прокурор, деятельность которого на досудебных стадиях уголовного процесса исторически именуется прокурорским надзором;

3) непосредственный руководитель (для следователя - руководитель следственного органа; для дознавателя - начальник органа дознания и начальник подразделения дознания) в рамках того, что можно назвать ведомственным контролем.

2. Судебный контроль. Можно выделить два вида судебного контроля: 1) предварительный (суд дает разрешение на производство действия или принятие решения до того, как они совершены) и 2) последующий (суд рассматривает жалобы участников процесса на уже совершенные действия или принятые решения).

Предварительный судебный контроль заключается в обязательности вынесения судебного решения о производстве некоторых следственных действий и о применении некоторых мер процессуального принуждения, ограничивающих конституционные права и свободы человека. Он вытекает из положений ст. ст. 22, 23, 25 и др. Конституции РФ.

Так, согласно ст. 29 УПК РФ только суд правомочен принимать решения:

1) о применении отдельных мер пресечения и об их продлении <1>;

--------------------------------

<1> Перечень данных мер см. в п. 1 § 3 гл. 12 настоящего курса.

2) о применении отдельных иных мер процессуального принуждения <1>;

--------------------------------

<1> См. п. 1 § 4 гл. 12 настоящего курса.

3) о производстве отдельных следственных действий;

4) об ограничении свободы в связи с необходимостью помещения подозреваемого или обвиняемого, не находящегося под стражей, в стационарную медицинскую организацию для производства соответственно судебно-медицинской или судебно-психиатрической экспертизы;

5) об эксгумации (изъятии тела из могилы) для производства следственных действий (осмотра трупа, экспертизы) при наличии возражений близких родственников или родственников покойного (ч. 3 ст. 178 УПК РФ).

Последующий судебный контроль, прежде всего, включает рассмотрение судом жалоб на действия (бездействие) и решения субъектов расследования (ст. 125 УПК РФ). При этом обжалованию подлежат не любые действия или решения, а только те, которые: а) способны причинить ущерб конституционным правам и свободам участников уголовного судопроизводства; б) способны затруднить доступ граждан к правосудию. Отдельно закон выделяет решения об отказе в возбуждении уголовного дела и о прекращении уголовного дела, во всяком случае подлежащие обжалованию в суд. Следует также иметь в виду, что в соответствии с Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. N 1 "О практике рассмотрения судами жалоб в порядке статьи 125 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации" решения следователя и дознавателя не могут обжаловаться по вопросам, подлежащим разрешению в ходе судебного разбирательства, например о наличии или об отсутствии в действиях лица состава преступления. Этот вывод сделан Верховным Судом РФ применительно к обжалованию постановления о возбуждении уголовного дела (оно может обжаловаться лишь с точки зрения формы, но не существа), однако он в полной мере приложим и к другим решениям следователя и дознавателя, например постановлению о привлечении в качестве обвиняемого, обвинительному заключению (акту) и т.п.

Следует также различать обжалование решений и действий. Решения (например, о применении меры пресечения и т.п.) могут быть судом отменены, поэтому здесь речь идет о классическом процессуальном обжаловании. Действия в отличие от решений отменены быть не могут (скажем, если обыск произведен, то отменить его нельзя), в силу чего под обжалованием в данном случае понимается требование не об отмене действия, которое бессмысленно, а о признании его результатов не имеющими юридической силы и, соответственно, доказательственного значения.

Кроме того, помимо обжалования в порядке ст. 125 УПК РФ, можно выделить еще одну форму последующего судебного контроля. Речь идет о ситуациях, когда производство следственных действий, требующих судебного решения (обыск в жилище и т.п.), в исключительных случаях не терпит отлагательства. Например, если есть основания полагать, что лицо собирается вывезти искомые предметы из своей квартиры, в силу чего счет идет на часы или даже минуты. Тогда указанные следственные действия могут быть произведены на основании постановления следователя или дознавателя с последующим, в течение 24 часов с момента начала производства следственного действия, уведомлением судьи и прокурора о его производстве (ч. 5 ст. 165 УПК РФ). Судья затем post factum проверяет произведенное следственное действие и выносит постановление о его законности или незаконности (в последнем случае все полученные доказательства признаются недопустимыми).

В целом ясно, что полномочия суда в отношении органов расследования не имеют инстанционной природы, когда вышестоящий суд проверяет действия и решения нижестоящего. Такой подход возможен в рамках только классического предварительного следствия, когда все акты следствия сами имеют судебную природу. В современном российском уголовном процессе речь идет о другом: проверке судом действий и решений несудебных органов, в силу чего и возникает необходимость в особом понятии судебного контроля. В то же время инстанционность в дальнейшем проявляется в том, что решения судьи районного суда <1>, принятые в рамках судебного контроля за органами расследования, подлежат обжалованию в вышестоящий суд в апелляционном, кассационном, надзорном порядках.

--------------------------------

<1> По вопросу о том, какой районный суд компетентен рассматривать такие жалобы, см. п. 6 § 2 гл. 2 настоящего курса.

3. Прокурорский надзор. В классических современных моделях предварительного расследования полноценный прокурорский надзор осуществляется только за органами дознания (полицией). Судебная природа предварительного следствия требует иных взаимоотношений следственного судьи (судебного следователя) и прокурора, поскольку прокурор не должен надзирать за представителями судебной власти в силу их независимости.

Советская модель предварительного расследования, упразднив судебный характер предварительного следствия и институционально выравняв две формы расследования, не могла позволить себе полностью полицеизировать досудебное производство. Кроме того, несудебный характер нового предварительного следствия снял старую проблему затруднительности или даже невозможности осуществления прокурорского надзора в отношении следователей как представителей судебной власти. Поэтому прокурорский надзор за органами расследования, как уже отмечалось выше, приобрел всеобъемлющий характер и словно накрыл обе формы предварительного расследования (как следствие, так и дознание) неким, образно говоря, "колпаком легитимности". Поэтому в соответствии с УПК РСФСР 1960 г. прокурор осуществлял надзор за расследованием с самого появления повода для возбуждения дела и до передачи дела в суд. Он санкционировал следственные действия и меры пресечения, ограничивающие конституционные права граждан (обыск в жилище, заключение под стражу и т.п.), отменял любые незаконные и необоснованные решения следователя и дознавателя по жалобам участников процесса или по собственной инициативе, давал следователю и дознавателю обязательные для них письменные указания и поручения, лично производил в случае необходимости следственные действия, мог даже полностью принять дело к своему производству и произвести расследование и т.д. При этом следователь оставался процессуально самостоятельным в том смысле, что вправе был обжаловать указания прокурора вышестоящему прокурору и даже приостановить до рассмотрения жалобы исполнение наиболее значимых указаний по вопросам обвинения или движения дела (вышестоящий прокурор либо отменял указания нижестоящего, либо передавал дело другому следователю), тогда как дознаватель такой самостоятельностью не обладал.

Появление в постсоветский период института судебного контроля привело к некоторому уменьшению полномочий прокурора, так как решения об ограничении конституционных прав граждан в связи с заключением под стражу, обыском в жилище и т.п. стал принимать суд, однако в целом концепция прокурорского надзора оставалась неизменной, в том числе после принятия УПК РФ.

Однако реформа 2007 г., связанная с принятием ряда законодательных актов, прежде всего Федерального закона от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ, упразднением следственного аппарата прокуратуры и появлением Следственного комитета при прокуратуре РФ (ныне Следственный комитет РФ), резко изменила также подходы к институту прокурорского надзора за следователем и дознавателем.

Во-первых, прокурор утратил все возможности самостоятельно возбуждать уголовное дело, а также производить по нему следственные действия, полностью принять в необходимых случаях дело к своему производству и т.п., в силу чего он почти лишился полномочий по непосредственному осуществлению уголовного преследования в ходе досудебного производства (за исключением этапа окончания предварительного расследования) и самостоятельному расследованию преступлений.

Во-вторых, заметно сузились и конкретные надзорные полномочия прокурора в отношении следователя, хотя при надзоре за дознавателем они остались практически неизменными. Иными словами, теперь надзорные полномочия прокурора в отношении следователя и дознавателя дифференцированы, чего никогда ранее не было ни в советский, ни в постсоветский периоды. Так, прокурор фактически утратил право отменять незаконные и необоснованные решения следователя (за исключением постановления о возбуждении уголовного дела) и давать ему обязательные письменные указания по расследованию дела. В "мягкой форме" данные полномочия сохранились лишь в виде возможности обращаться к следователю через руководителя следственного органа, однако ни о какой обязательности таких обращений речь уже не идет. Впоследствии Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. N 404-ФЗ несколько полномочий прокурору вернул, в частности право отменять не только постановление о возбуждении уголовного дела, но и об отказе в его возбуждении, а также постановления о приостановлении уголовного дела и о его прекращении. В любом случае данный Закон представляет собой не полноценную, а лишь точечную реставрацию отдельных элементов прежнего прокурорского надзора.

В то же время нельзя сказать, что прокурорский надзор за следователем был полностью упразднен или низведен до уровня необязательных рекомендаций. Даже если не возвращаться более к постановлению о возбуждении уголовного дела и Федеральному закону от 28 декабря 2010 г. N 404-ФЗ, прокурор сохранил еще несколько значимых надзорных полномочий: по утверждению обвинительного заключения, возвращению уголовного дела следователю для производства дополнительного следствия, передаче уголовного дела от одного органа предварительного расследования другому в порядке п. 12 ч. 2 ст. 37 УПК РФ и др.

В целом институт прокурорского надзора остается стабильным только в рамках дознания. Надзорные полномочия прокурора в отношении следователя неустойчивы и подвержены то сокращению, то расширению. Создается впечатление, что законодатель испытывает в этом плане концептуальные затруднения, не слишком представляя себе дальнейшие пути развития института прокурорского надзора, которые в значительной мере зависят от общего выбора модели предварительного расследования (классической, советской, постсоветской и т.п.).

4. Ведомственный контроль. Сложившийся в советский период полностью несудебный характер предварительного расследования и принадлежность следователей не только прокуратуре, но даже органам исполнительной власти (органы внутренних дел, органы безопасности и т.п.), для которых характерна строгая иерархическая вертикаль служебного подчинения, породили известную процессуальную проблему. С одной стороны, в процессуальном смысле следователь, будучи своего рода правопреемником следственного судьи (судебного следователя), должен обладать если и не независимостью, то хотя бы процессуальной самостоятельностью. С другой стороны, в административном смысле следователь напрямую подчинен своему начальнику (руководителю) по службе, нередко даже связан военной или квазивоенной (органы внутренних дел, органы безопасности) дисциплиной и никакой реальной самостоятельностью обладать не может. Советский уголовный процесс долгое время не хотел замечать данного противоречия, оставляя сугубо служебные отношения за рамками процессуального регулирования, хотя в этом просматривалось некоторое нормативное лицемерие. Наконец, Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 14 декабря 1965 г. процессуально оформил административную зависимость следователя и ввел специального участника уголовного процесса - начальника следственного отдела (ст. 127.1 УПК РСФСР), который стал осуществлять в отношении следователя особую процессуальную функцию в виде ведомственного контроля. В то же время широкий прокурорский надзор в значительной мере снимал проблему, поскольку надзорные полномочия прокурора распространялись как на самого следователя, так и на его начальника.

Упоминавшаяся реформа 2007 г. устранила образовавшийся баланс, поскольку начальник следственного отдела, переименованный отныне в руководителя следственного органа, получил практически все полномочия по руководству следствием и, соответственно, по контролю за ним, бывшие до этого у прокурора. Иначе говоря, все без исключения полномочия, утраченные прокурором, перешли к руководителю следственного органа, т.е. ослабление прокурорского надзора одновременно привело к усилению ведомственного контроля. Сам следователь самостоятельнее не стал, однако ныне он не столько поднадзорен прокурору, сколько подконтролен своему руководителю в рамках соответствующего ведомства. Следует признать, что такой подход неизбежно приводит к определенной бюрократизации предварительного следствия. В доктрине ведомственный контроль часто стали именовать процессуальным контролем, что вряд ли меняет его сугубо ведомственную природу.

В рамках ведомственного контроля руководитель следственного органа осуществляет руководство предварительным следствием, отменяет незаконные или необоснованные постановления следователя, дает ему обязательные для исполнения указания, отстраняет следователя от производства расследования и др. (ст. 39 УПК РФ). Даже обжалование указаний прокурора вышестоящему прокурору следователь может теперь осуществлять лишь с согласия своего руководителя.

С недавних пор ведомственный контроль был закреплен и в отношении дознавателя Федеральным законом от 6 июня 2007 г. N 90-ФЗ, в силу чего в УПК РФ был введен новый участник уголовного процесса - начальник подразделения дознания. В теоретическом смысле необходимости в этом не было: во-первых, орган дознания и так действует в лице своего начальника <1>, которому, в свою очередь, подчинен и начальник подразделения дознания; во-вторых, никто никогда не претендовал на то, что дознаватель должен обладать процессуальной самостоятельностью, в силу чего не возникало противоречий между его процессуальными функциями и административной зависимостью по службе. Будучи по своей природе полицейской деятельностью, дознание всегда концептуально интегрировало иерархическое построение любых органов полиции, не нуждаясь в его специальной процессуализации (ведомственный контроль здесь внутренне интегрирован в саму концепцию дознания). Однако законодатель в очередной раз решил действовать симметричным с предварительным следствием образом.

--------------------------------

<1> См. п. 4 § 2 гл. 8 настоящего курса.

§ 4. Предварительное расследование и оперативно-розыскная

деятельность

Исчезновение классической институциональной границы между судебно-следственной (предварительное следствие) и полицейской (дознание) деятельностью, соединившихся в советский период, как отмечалось выше, в рамках единого несудебного (досудебного) предварительного расследования, потребовало проведения новой институциональной границы. Таковой стала граница между собственно уголовно-процессуальной деятельностью (предварительное расследование), подчиненной строгой процессуальной форме, и сугубо розыскными полицейскими методами раскрытия преступлений, без которых не может обойтись ни одна система уголовной юстиции. В результате возникло ставшее традиционным для отечественного подхода разграничение между предварительным расследованием и оперативно-розыскной деятельностью, не известное во многих других правопорядках, где негласные полицейские методы раскрытия преступлений растворяются в общем понятии полицейского дознания, отделенного от собственно судебных стадий (предварительного следствия и судебного разбирательства). Данный отечественный подход, с одной стороны, привел к определенной параллелизации предварительного расследования и оперативно-розыскной деятельности. С другой стороны, он дал возможность очистить уголовный процесс от несвойственных ему форм сугубо полицейского раскрытия преступлений. Кроме того, он позволил решить еще одну проблему, непреодолимую в рамках широкого западного понятия полицейского дознания (охватывающего в том числе оперативно-розыскную деятельность) и связанную с постоянным расширением границ уголовного процесса за счет сугубо превентивно-контрольных функций полиции, в силу чего иногда происходит утрата связи непосредственно с преступлением (полицейские рейды и проверки, контроль документов, сбор информации о преступном мире и т.п.). В России такие функции отнесены к автономной оперативно-розыскной деятельности и выведены за пределы уголовно-процессуального регулирования, что позволяет последнему сосредоточиться исключительно на деятельности по расследованию уже совершенных преступлений.

Таким образом, предварительное расследование и оперативно-розыскная деятельность как два вида государственной деятельности по обнаружению, раскрытию и расследованию преступлений, с одной стороны, схожи, но с другой - различны. Тем не менее они в любом случае тесно связаны и очень важны друг для друга.

Теперь конкретнее рассмотрим отличия и общие черты предварительного расследования и оперативно-розыскной деятельности, начав с отличий:

1) по юридической природе: предварительное расследование является полноценной процессуальной деятельностью, представляя собой стадию уголовного процесса, тогда как оперативно-розыскная деятельность направлена на раскрытие преступлений и розыск виновных, но остается деятельностью непроцессуальной, т.е. не регулируется уголовно-процессуальным правом;

2) по нормативной регламентации: оперативно-розыскная деятельность регламентируется Федеральным законом от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности" (далее - Закон об ОРД), а предварительное расследование - УПК РФ. Закон об ОРД нередко содержит более или менее общие нормы, отсылая к секретным ведомственным инструкциям (ст. ст. 4 и 12). Для предварительного расследования такое регулирование недопустимо: нормы о нем кодифицированы в УПК РФ и не могут иметь секретный характер;