Сущность и критерии социального государства
Процесс возникновения и становления социального государства имеет долгую и сложную историю. В настоящее время оно существует в трех основных проявлениях и его можно анализировать на следующих трех соответствующих уровнях: на научном - как идею и ее развитие в целом ряде концепций, на нормативном - как конституционный принцип, закрепленный в Основных законах все возрастающего числа стран, на эмпирическом - как реальную практику деятельности государственных институтов по решению социальных проблем общества и социальных групп.
Идейная основа социального государства восходит к представлениям античных мыслителей об идеальном государственном устройстве, обеспечивающем всеобщее благо для всех граждан, его практическое формирование - отражает объективный процесс возрастания социальной роли государства в регулировании общественных отношений в индустриальном и постиндустриальном обществах. Промышленная революция и индустриализация стран Западной Европы вызвали новое резкое классовое расслоение общества, породили острый социальный антагонизм между рабочим классом и буржуазией. Леворадикальный путь разрешения этого основного противоречия капиталистического общества нашел свое воплощение в теории марксизма, в социалистической революции и практике социалистического строительства. Социал-реформистский путь - в различных концепциях постепенного совершенствования, эволюции буржуазного общественного строя, в том числе посредством создания социального государства, в практике социально-экономических и политических реформ, проводимых буржуазным государством.
Понятие “социальное государство” впервые было выдвинуто в середине ХIХ века знаменитым немецким государствоведом и экономистом Лоренцем фон Штейном (1815 - 1890), чья теория социального государства сложилась под влиянием философии Гегеля, французских социалистических доктрин, в результате анализа развития капитализма и классовой борьбы в Германии. Он считал, что идея государства заключается в восстановлении равенства и свободы, в поднятии низших, обездоленных классов до уровня богатых и сильных, что государство должно “осуществлять экономический и общественный прогресс всех его членов, так как развитие одного является условием и следствием развития другого и в этом смысле мы говорим об общественном или социальном государстве” (von Stein, 1876, S. 215). Социальное государство по Штейну, должно не только узаконить и охранять господствующих, но и сознательно служить интересам народа.
Среди либеральных ученых взгляды Штейна разделял Фридрих Науманн. Его представления об активном вмешательстве государства в хозяйственные и социальные отношения стали традиционным существенным элементом раннего немецкого либерализма (см.: Gall, 1975, S. 324-356). Либералы ставили перед государством задачу не только защищать собственность и социальный порядок, но и материально и морально поднять низшие классы через широкие социальные реформы (см.: Sheehan, 1983, S. 36-43).
Наиболее радикальную теоретическую основу интервенционистского социального государства выдвинул в 1879 г. немецкий экономист Адольф Вагнер, сторонник государственного и христианского социализма, определявший свои воззрения как социально-правовые. Его концепция предусматривала превращение буржуазного государства в “государство культуры и всеобщего благоденствия”, огосударствление железных дорог, горных предприятий, банков и страховых организаций, интеграцию рабочего класса в государство и общество при отрицании политических и социальных революций” (Ritter, 1989, S. 76).
Идеи социальных реформ через превращение буржуазного государства в народное, рассматривающее благосостояние всех граждан как свою главную задачу, традиционно пользовались широкой поддержкой в немецком рабочем движении, его различных[c.48] обществах, союзах, политических и профсоюзных организациях. Социал-реформистского направления в вопросах государственного строительства придерживалось также и большинство вождей немецкого рабочего класса.
Сильное давление снизу в пользу улучшения социально-экономического положения трудящихся сочеталось в Германии с традицией реформ сверху. В результате во второй половине ХIХ - начале ХХ века в стране был выработан и законодательно закреплен ряд мер государственного и общественного характера по защите социальных интересов низших классов. Так, например, в 1910 г. в Германии было введено обязательное пенсионное страхование. Борьба трудящихся за свои права, идеологические и научные дискуссии о путях социализации деятельности государства, постепенное введение мер государственного регулирования социальных отношений в этот период имели место и в других индустриальных странах и прежде всего в Англии и Франции.
Мощным толчком для дальнейшего развития теории и практики социального государства послужили мировой экономический кризис 1929 - 1933 гг. и Вторая мировая война. “Новый курс” президента Ф.Рузвельта в США включил в себя законодательное закрепление права рабочих на коллективный договор и организацию профсоюзов, общегосударственные мероприятия по борьбе с безработицей, помощь фермерам, решительные шаги в направлении социального обеспечения, ликвидации детского труда и сокращения рабочего дня, введения пенсии по старости. Он представлял собой американский вариант интенсивного внедрения практики социального государства, предотвратил весьма вероятную социальную революцию, на многие десятилетия предопределил основные направления социальной политики американского государства.
Особую роль в создании в западных странах социального государства сыграл так называемый “План Бевериджа”, представленный в конце 1942 г. британскому парламенту председателем одного из его комитетов Уильямом Бевериджем и начавший осуществляться лейбористским правительством с 1945 г. План рассматривался его автором как часть “всеохватывающей политики социального прогресса” и предусматривал новую организацию всей системы социального обеспечения через расширение социального страхования вплоть до охвата им почти всех граждан государства, а также через гарантию единого национального среднего дохода, которого хватало бы на скромное поддержание жизни. Ядром плана была тесная связь социальной политики с государственной экономической политикой, нацеленной на обеспечение полной занятости. Предусматривались создание безвозмездной, доступной всем гражданам государственной системы здравоохранения, контроль заработной платы и цен, постепенное устранение частной собственности на средства производства и другие меры. План Бевериджа был использован в социальной деятельности послевоенных правительств Бельгии, Дании и Нидерландов, при создании современной системы социального обеспечения Швеции, являющейся лучшей в Европе, послужил моделью при обсуждении вопросов социально-политического развития и в послевоенной Германии.
После Второй мировой войны начался качественно новый этап в развитии социального государства - его возведение в конституционный принцип, его интерпретация как особого типа государства. Впервые социальное государство в качестве конституционного принципа было зафиксировано в статье 20 Конституции ФРГ 1949 года, провозгласившей Германию “демократическим и социальным федеративным государством” (Конституции государств Европейского Союза, 1997, с. 187). Согласно ст.1 Конституции Пятой республики 1958 года, “Франция является неделимой, светской, социальной, демократической Республикой” (Конституции государств Европейского Союза, 1997, с. 665).
В несколько иных терминах положение о социальном государстве закреплено в Конституции Италии 1948 года. В соответствии со ст.2, “Республика признает и гарантирует неотъемлемые права человека - как частного лица, так и как члена общественных объединений, в которых проявляется его личность, - и требует[c.49] выполнения непреложных обязанностей, вытекающих из политической, экономической и социальной солидарности” (Конституции государств Европейского Союза, 1997, с. 423).
В последующие годы практика конституционного закрепления статуса социального государства получила дальнейшее распространение. После свержения диктаторских режимов и установления демократии Испания провозгласила себя в 1978 г. правовым демократическим социальным государством (Конституция государств Европейского Союза, 1997, с. 371)., а Португалия в 1975 году - суверенной республикой, ставящей своей целью построение свободного, справедливого и солидарного общества (Конституции государств Европейского Союза, 1997, с. 521).
Обязанности государства в области обеспечения благосостояния и социальных прав граждан установлены Конституцией Швеции 1974 года. (Конституции государств Европейского Союза, 1997, с. 701). Эту тенденцию поддержал и ряд бывших социалистических стран Восточной Европы. Так, например, согласно своим конституциям, “Румыния является правовым, демократическим и социальным государством”, а “Республика Польша - демократическое, правовое государство, осуществляющее принципы социальной справедливости” (Конституции государств Восточной Европы, 1996, с. 8).
Конституционное закрепление обязательств государства перед гражданами в социальной сфере является достижением отнюдь не только европейских стран. Даже раньше, чем в ФРГ, в Конституции Японии 1947 года в статье 25 было провозглашено: “Во всех сферах жизни государство должно прилагать усилия для подъема и дальнейшего развития общественного благосостояния, социального обеспечения, а также народного здоровья” (Конституции зарубежных государств, 1996, с. 295).
В настоящее время все развитые страны мира, независимо от наличия или отсутствия в их Основных законах соответствующих положений, в большей или меньшей степени де-факто являются социальными государствами.
Что представляет собой социальное государство как научная категория, какова его сущность как общественного явления? Большинство российских ученых рассматривают эти вопросы через призму специфической деятельности государства в социальной сфере. Так, Председатель Конституционного Суда Российской Федерации, один из инициаторов внесения положения о социальном государстве в текст Конституции России М. В. Баглай, считал, что социальным “называется государство, которое берет на себя обязанность заботиться о социальной справедливости, благополучии своих граждан, их социальной защищенности” (Баглай, 1997, с. 118-119).
Доктор политических наук Э.Я. Баталов отмечал, что становление индустриального, а потом и постиндустриального общества вызывает потребность в социальном государстве как “государстве, принимающем на себя ответственность за положение дел в социальной сфере, а стало быть, рассматривающем политику социального регулирования в качестве одной из важнейших своих функций” (Баталов, 1997, с. 48).
Значительный научный интерес представляют подходы к трактовке сущности социального государства зарубежных исследователей. Для немецких ученых характерно прежде всего увязывание деятельности такого государства по социальной защите граждан и рыночной экономики, покоящейся на частной инициативе и приносящей средства для социальных программ (см.: Braun, 1990, S. 42).
По мнению Х. Байера, “современное социальное государство - это централизованно управляемая забота об обеспечении всех граждан во всех жизненных положениях, которая раскрывается как первейшее проявление современной демократии, при том, что социальная справедливость основывается на экономическом либерализме” (Bair, 1988, S. 9).
Более сложные научные схемы выстраивают испанские специалисты по теории социального государства. Так, например, М. А. Гарсия Эррера рассматривает его в контексте отношений между экономикой и политикой, политической властью и рынком,[c.50] когда капиталистическое развитие экономики сочетается с внедрением публичной власти в рынок и распределение богатств. При этом фундаментом, лежащим в основании социального государства, является пакт между политическими классовыми организациями с противоречивыми интересами, после заключения которого согласовываются основные документы, радикальным образом затрагивающие форму государства, экономическую структуру и условия жизни граждан. Само социальное государство, базирующееся на социальных преобразованиях и достижении материального равенства, существует только лишь пока материализуются характеризующие его социальные идеи (см.: Herrera, 1994, p. 135-137).
Другой испанский исследователь, М. Арагон, подчеркивает отсутствие четкого определения того, что можно было бы назвать социальным государством и невозможность точной его идентификации как конкретной политической формы, обращает внимание на такую, безусловно, присущую, по его мнению, социальному государству черту, как его “открытый характер, когда все подлежит обсуждению и нет места никакому абсолютизму - ни абсолютизму свободы, ни абсолютизму равенства. Оно ведет себя как государство, которое претендует на поддержание равновесия между свободой и равенством, причем равновесие находится в постоянном напряжении и потому является динамическим, а не статическим, восприимчивым к постоянным усовершенствованиям и интерпретациям, как это и присуще политической форме, основанной на демократическом плюрализме” Далее М. Арагон отмечает, что “конституционный принцип социального государства сам по себе не требует особых изменений состава и функционирования государственных органов и действует только как принцип, направляющий деятельность государства на уменьшение социальной несправедливости” (Aragon, 1994, p. 23-26).
Наряду с понятием социального государства в качестве синонимов нередко употребляются также термины “государство благосостояния” (от английского Welfare state), “государство всеобщего благосостояния”, “государство (общество) всеобщего благоденствия”, распространенные преимущественно в англоязычных странах и широко используемые в пропаганде. Однако понятие социального государства точнее и полнее отражает многогранную деятельность современного государства в сфере социально-экономических и других общественных отношений и поэтому предоставляет более широкие возможности для исследования данного феномена.
Как показывает анализ конституционного обеспечения и реального функционирования современного социального государства, ему свойственны не только наличие соответствующего принципа в Конституции, продуманная стратегия социальной политики и весомые достижения в ее реализации, но и целый ряд других конституционных положений, раскрывающих принцип социального государства и обеспечивающих его реализацию, а также особые характеристики как социальной, так и всех иных сфер общественной жизни.
Успешное функционирование социального государства возможно лишь на основе высокоразвитой экономики, которая должна быть эффективной, социально ориентированной, служащей интересам всех слоев общества. Примером конституционного обеспечения экономической базы социального государства может служить Конституция Испании, согласно которой “все виды богатства страны в своих различных формах, независимо от собственника, служат общим интересам” (ст.128), а по ст.131 государство наделяется правом “посредством издания закона планировать общую экономическую деятельность в целях удовлетворения коллективных потребностей, обеспечения равномерного и гармоничного развития регионов и отраслей и стимулирования роста доходов и богатств, а также наиболее справедливого их распределения” (Конституции государств Европейского Союза, с. 399).
В экономической политике социального государства требуется сочетание и мер государственного регулирования, и поощрения конкуренции, и развития личной инициативы граждан по обеспечению своего собственного благосостояния.[c.51]
В политической сфере необходим консенсус главных политических сил относительно основных целей и задач развития данного общества, сложившаяся система деятельности социальных институтов. Это позволяет обеспечивать преемственность социальной политики государства в случаях демократической смены правящих партий, правительств и высших государственных должностных лиц.
Духовная атмосфера в социальном государстве должна характеризоваться развитым чувством гражданственности, социальной солидарности и гуманизма.
Чрезвычайно важный аспект конституирования и деятельности социального государства, особенно в случае его федеративного устройства, представляет собой его региональное измерение. В Германии 28-я статья Конституции предопределяет, что “Конституционное устройство в землях должно соответствовать принципам республиканского, демократического и социального правового государства в духе настоящего Основного закона” (Конституции государств Европейского Союза, с. 190).
В Испании, признающей свои территориальные единицы (муниципии, провинции и автономные сообщества) автономными образованиями, в ч.2 ст.138 Конституции устанавливается, что “Различия в статутах автономных сообществ ни в коем случае не должны давать им экономические или социальные преимущества” (Конституции государств Европейского Союза, с. 401).
Контраст с российской практикой заключения асимметричных договоров Центра с отдельными регионами по поводу их особых полномочий просто разителен.
И, наконец, необходимо отметить еще одно обстоятельство, характеризующее системную, последовательную реализацию принципа социального государства в конституции страны. Оно проявляется не только в определении целей и задач такого государства, но и в наделении его соответствующими полномочиями и компетенцией. Опять же примером может служить Конституция Испании, 149 статья которой к исключительному ведению государства относит “регулирование основных условий, обеспечивающих равенство всех испанцев в осуществлении ими своих конституционных прав” (Конституции государств Европейского Союза, с.404).
Резюмируя мнения российских и зарубежных ученых, а также обобщая практику конституционного закрепления принципа социального государства и его реализации в ряде стран мира, можно констатировать, что социальное государство представляет собой особый тип высокоразвитого государства, в котором обеспечивается высокий уровень социальной защищенности всех граждан посредством активной деятельности государства по регулированию социальной, экономической и других сфер жизнедеятельности общества, установлению в нем социальной справедливости и солидарности. Социальное государство знаменует высокий уровень сближения целей и гармонизации отношений государственных институтов и общества.