Правовое обеспечение реформы государственного управления

В результате изучения данной главы студент должен:

Знать

• основные цели, результаты и проблемы реформы государственного управления;

Уметь

• оперировать понятиями «реформа государственного управления», «смысл

реформы»;

• оценивать достоинства и недостатки правовых основ реформирования госу- дарственного управления;

Владеть

•
действующей нормативно-правовой базой, регламентирующей реформу госу- дарственного управления.

9.1. Преäïосыëкè, ïравовые осíовы, цеëè è резуëьтаты рефорìы ãосуäарствеííоãо уïравëеíèя

Государственное и муниципальное управление при определенных усло- виях может терять необходимые взаимосвязи с обществом, превращаться в разрушительную и консервативную силу. Очевидно, что государственное и муниципальное управление, которое мы получили в наследство от вре- мен президентства Б. Н. Ельцина, не удовлетворяет многим общественным запросам и ожиданиям, во многом оторвано от народа, глубоко поражено вирусом бюрократизма и коррупции, корпоративно замкнуто и не оказы- вает позитивного влияния на общественную жизнедеятельность.

По оценке многих специалистов, действующая система государственного и муниципального управления имеет серьезные недостатки. Налицо под- мена общественного интереса корпоративными интересами чиновничества, бюрократизм, формализм и волокита. Кроме того, нередко имеет место игно- рирование потребностей и интересов народа, отчуждение граждан от орга- нов государственной власти и местного самоуправления, медленная адапта- ция к быстро меняющейся внешней среде и потребностям общества. Следует также упомянуть отсутствие стремления государственной и муниципальной бюрократии к рациональному использованию бюджетных средств.

По качеству государственных институтов Россия находится на 89 месте в мире1, что, естественно, порождает недовольство в обществе.

1 См.: Барциц И. Н. Реформа государственного управления в России: правовой аспект. М., 2007. С. 27.

Как справедливо отмечает М. Делягин, «государство долго ориентиро- валось на либеральную идеологию, пыталось превратить себя в “ночного сторожа” как по функциям, так и по интеллектуальным и финансовым ресурсам. Между тем в любом относительно организованном обществе нужно постоянно активно и оперативно вмешиваться в его развитие, осу- ществляя цивилизованное, рыночное государственное регулирование.

…Времена, когда можно было развиваться за счет стихийного высвобож- дения инициативы, прошли: рыночная инициатива давно нуждается в раз- умных административных подпорках (начиная с обеспечения исполнения законов и судебных решений и кончая индикативным планированием и среднесрочным программированием развития общества)»1.

О серьезных издержках в функционировании системы государствен- ного управления можно судить по такому вопросу, как минимальный размер оплаты труда. В условиях рыночной экономики МРОТ является одним из главных инструментов при государственном регулировании уровня заработной платы, так как призван оградить работника от произ- вола со стороны работодателя при определении цены рабочей силы. Как свидетельствует зарубежный опыт, установление минимальной заработной платы направлено на устранение чрезмерной эксплуатации рабочей силы, поддержание покупательной способности населения, обеспечение эконо- мической стабильности и равной оплаты за равный труд, противодействие недобросовестной конкуренции между товаропроизводителями.

Однако МРОТ в нашей стране по сей день остается ниже прожиточного минимума. И это несмотря на то, что теоретически, по закону, он не может быть меньше прожиточного минимума. Дело в том, что согласно ст. 133 ТК РФ минимальная зарплата не может быть ниже величины про- житочного минимума трудоспособного населения.

Правда, ст. 421 ТК РФ предусматривает, что порядок и сроки вве- дения размера минимальной заработной платы, предусмотренной ч. 1 ст. 133 ТК РФ, устанавливаются федеральным законом.

Проект федерального закона «О поэтапном повышении минималь- ного размера оплаты труда», принятый в первом чтении Государственной Думой 6 июня 2001 г., предусматривал, что устанавливаемое федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год среднегодовое cоотношение между МРОТ и определяемой в целом по Российской Феде- рации величиной прожиточного минимума не может быть ниже:

в 2002 г. — 35% величины прожиточного минимума трудоспособного населения;

в 2003 г. — 65% величины прожиточного минимума трудоспособного населения;

в 2004 г. — 100% величины прожиточного минимума трудоспособного населения.

Данный Федеральный закон до сих пор не принят, так как его не под- держивает Правительство РФ. В 2012 г. Правительство РФ в отчете о своей

1 Делягин М. Государственное управление: проблемы и перспективы // Проблемы тео- рии и практики управления. 1999. № 6. С. 49.

работе за 2011 г. заявило: «При повышении минимального размера оплаты труда необходимо повышать тарифные ставки для работников бюджетной сферы, а это непосильно для бюджета»1.

Блокируя принятие данного федерального закона, Правительство РФ подает дурной пример работодателям, которые, оправдывая низкий уро- вень заработной платы своих работников, так же заявляют, что не имеют средств для ее повышения.

Таким образом, из всех ресурсов, используемых в производстве, только цена рабочей силы в России определяется возможностями ее потребителя. Между тем МРОТ, как установленная в ст. 37 Конституции РФ госу- дарственная гарантия по оплате труда, должен, по меньшей мере, обеспе- чивать работнику возможность выживания. Применяемый в настоящее время для определения прожиточного минимума состав потребительской корзины установлен именно на уровне физиологического выживания. Он не учитывает ни норм рационального потребления самого работника,

ни необходимые расходы на содержание его семьи и иждивенцев.

Более того, такой подход противоречит требованию п. 3 ст. 23 Всеобщей декларации прав человека, согласно которому каждый работающий имеет право на справедливое и удовлетворительное вознаграждение, обеспечива- ющее достойное человека существование для него самого и его семьи.

В силу положений ч. 4 ст. 15 Конституции РФ «общепризнанные прин- ципы и нормы международного права и международные договоры Россий- ской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила между- народного договора».

Исходя из смысла изложенных положений, правоприменители, в част- ности такие, как судьи, имеют все правовые основания по требованиям работников, получающих заработную плату ниже прожиточного минимума, взыскать в их пользу суммы, недостающие до прожиточного минимума для самого работающего и нетрудоспособных членов его семьи, причем на основании ст. 395 ТК РФ — за весь период нарушения прав работников, когда им выплачивалась заработная плата ниже установленного минимума. На наш взгляд, ст. 421 должна быть исключена из ТК РФ как противо- речащая самому Кодексу, Конституции РФ и международным правовым

нормам.

Стремление сделать работу государственного аппарата более эффектив- ной и менее затратной неизменно ставит вопрос о реформе государствен- ного управления.

И. Н. Барциц отмечает «потребность в проведении реформы системы управления в стране. При ответственном подходе к этой проблеме над- лежит разработать и утвердить комплексную программу модерниза- ции системы управления в стране. Это должна быть именно программа

1 Отчет о работе Правительства Российской Федерации за 2011 год // Парламентская газета. 2012. 13 апр. URL: http://old.pnp.ru/newspaper/20120413/8747.html (дата обращения: 09.11.2015).

модернизации субъекта государственного управления, всей системы органов государственной власти, прежде всего органов исполнительной власти»1.

В вопросе реформирования государственного управления автор разде- ляет мнение Г. В. Атаманчука о том, что «смысл реформыесть совокуп- ность логических (продуманных, спрограммированных, критически выве- ренных) нормативных и практических действий по переводу определенных процессов, явлений и отношений из одного качества (состояния) в другое… Реформирование предполагает сохранение (“удержание”) в преобразуемом процессе, явлении, отношении его конструктивных, созидательных начал и одновременно замену устаревшего, неработающего более прогрессивным, новым… Реформа имеет смысл, если только приносит позитивные истори- ческие результаты»2.

Традиционно реформы государственного управления проводятся в нескольких областях, среди которых наиболее важными являются: госу- дарственная служба и кадровая политика; сфера управления государствен- ными расходами; организационные структуры исполнительной власти; разработка и реализация государственной политики3.

По мнению В. Ю. Синюгина, «если правовое обеспечение отдельных реформ давно находится в центре внимания законодателя4 и научного сообщества5, то вопросы правовой регламентации процессуальных аспек- тов административно-правового управления реформированием в целом остались вне рамок правовой и теоретической регламентации»6.

Первой и, по существу, единственной попыткой упорядочения процессов правового обеспечения государственного управления реформированием стало постановление Съезда народных депутатов РСФСР от 01.11.1991

№ 1831-1 «О правовом обеспечении экономической реформы».

Данный нормативный правовой акт регламентировал «порядок право- вого регулирования и обеспечения радикальной экономической реформы в РСФСР». По существу, он определял лишь приоритетность примене- ния законов РСФСР, указов Президента РСФСР и иных актов, принятых в обеспечение экономической реформы в РСФСР, по отношению к зако- нодательным актам Союза ССР, препятствующих проведению экономи- ческой реформы. Кроме того, он придавал особый, приоритетный статус указам Президента РСФСР по вопросам банковской, биржевой, валютно-

1 Барциц И. Н. Конституционно-правовое обеспечение реформы государственного управления // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 24. С. 4.

2 Атаманчук Г. В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможности. С. 181—182.

3 Мэннинг Н., Парисон Н. Реформа государственного управления: международный опыт : пер. с англ. М. : Весь Мир, 2003. С. 84.

4 См.: Постановление Правительства РФ от 19.03.1992 № 176 «О нормативном обеспе- чении процессов экономической реформы и стабилизации экономики».

5 См.: Иконникова О. А. Правовое обеспечение государственных реформ в сфере нало- гообложения взаимозависимых организаций // Журнал российского права. 2008. № 3; Бар- циц И. Н. Конституционно-правовое обеспечение реформы государственного управления.

6 Синюгин В. Ю. О нормативно-правовом обеспечении процессов государственного и муниципального управления реформированием в Российской Федерации // Конституци- онное и муниципальное право. 2008. № 17. С. 31.

финансовой, внешнеэкономической, инвестиционной, таможенной дея- тельности, бюджета, ценообразования, налогообложения, собственности, земельной реформы, занятости населения, компетенции, порядка форми- рования и деятельности исполнительных органов, издаваемым в целях опе- ративного регулирования хода экономической реформы и находящимся в противоречии с действующими законами РСФСР.

Одновременно отметим, что вышеуказанный нормативный правовой акт сыграл важную роль в развале СССР. Кроме того, он закладывал в Рос- сии основы режима суперпрезидентской республики (возможно, выборной монархии), в последующем закрепленного в Конституции РФ 1993 г.

Иные вопросы регламентации государственного управления рефор- мами, в том числе связанные с определением принципов, стадийности, порядка, терминологии, методов и инструментария, субъектного состава, контроля, ресурсного обеспечения экономического реформирования, ока- зались вне предмета регулирования рассматриваемого акта. В последую- щем попыток комплексного подхода к правовому обеспечению как рефор- мирования в целом, так и его административно-управленческого аспекта не предпринималось1.

В сентябре 1996 г. главе Российского государства была представлена аналитическая записка «О проблеме слабой управляемости государствен- ными процессами», где в качестве основной проблемы выделялась необхо- димость подготовки концепции нового правового порядка в государствен- ном управлении2.

В 1997—1998 гг. был подготовлен первый проект концепции реформы государственного управления. Эта попытка, предпринятая группой совет- ников Президента России Б. Н. Ельцина, привела к созданию (с учетом международного опыта) теоретического фундамента последующих реформ государственной службы. Именно в это время были сформулированы принципы построения профессиональной государственной службы, соз- даваемой на основе системы заслуг и достоинств и призванной служить обществу (государственная служба для гражданского общества). Но орга- низационного механизма реализации разработанных предложений не было создано и реформа вяло «закончилась, не начавшись».

Среди других нормативных правовых актов, регламентирующих про- цесс реформирования государственного управления, следует отметить:

— Концепцию реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденную распоряжением Президента РФ от 15.08.2001;

— Указ Президента РФ от 19.11.2002 № 1336 «О Федеральной про- грамме “Реформирование государственной службы Российской Федера- ции (2003—2005 годы)”»;

1 См.: Синюгин В. Ю. О нормативно-правовом обеспечении процессов государственного и муниципального управления реформированием в Российской Федерации. С. 31.

2 См.: Реформа государственной службы России: история попыток реформирования с 1992 по 2000 год / М. А. Краснов, А. В. Оболонский [и др.] ; общ. ред. и предисл. Т. В. Зай- цевой. М. : Весь Мир, 2003. С. 120—134.

— Указ Президента РФ от 12.12.2005 № 1437 «О продлении срока реализации Федеральной программы “Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003—2005 годы)” на 2006—2007 годы»;

— Указ Президента РФ от 10.03.2009 № 261 «О Федеральной про- грамме “Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009—2013 годы)”»;

— Указ Президента РФ от 23.07.2003 № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003—2004 годах»;

— Указ Президента РФ от 16.07.2004 № 910 «О мерах по совершен- ствованию государственного управления», в котором были объединены три реформы: по реформированию государственной службы, по вопросам федеративных отношений и по вопросам системы и структуры федераль- ных органов исполнительной власти;

— Указ Президента РФ от 07.05.2012 № 601 «Об основных направле- ниях совершенствования системы государственного управления».

Представляется, что научно обоснованное древо целей должно стать исходным элементом процесса реформирования государственного управ- ления. Необходимо упорядочить целевые установки, касающиеся отдель- ных направлений реформы государственного управления и подчинить их цели, зафиксированной в ст. 7 Конституции РФ, — обеспечению достой- ной жизни и свободного развития человека.

Целями административной реформы в 2006—2010 гг. в соответствии с Концепцией административной реформы в Российской Федерации1 на эти годы являлись:

1) повышение качества и доступности государственных услуг;

2) ограничение вмешательства государства в экономическую деятель- ность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточ- ного государственного регулирования;

3) повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

В Указе Президента РФ от 10.03.2009 № 261 «О Федеральной про- грамме “Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009—2013 годы)”» обозначены следующие целе- вые установки:

1) создание целостной системы государственной службы Российской Федерации посредством завершения реформирования ее видов и создания системы управления государственной службой;

2) формирование высококвалифицированного кадрового состава госу- дарственной службы, обеспечивающего эффективность государственного управления, развитие гражданского общества и инновационной эконо- мики.

Трудно не согласиться с теми исследователями, которые обращают вни- мание на то, что «цели и ожидаемые результаты многих федеральных целе-

1 Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006—2010 годах : утверждена распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р.

вых программ сформулированы аморфно, без четких критериев и индика- торов оценки их достижения…»1.

По каким критериям и индикаторам можно оценить, был ли сформиро- ван высококвалифицированный кадровый состав государственной службы, обеспечивающий эффективность государственного управления, развитие гражданского общества и инновационной экономики? Вопрос является риторическим.

Представляется, что одной из ключевых целей реформы государствен- ного и муниципального управления должно стать создание новой модели государственного и муниципального управления, способной разрешить целый ряд внутренних проблем, стоящих перед российским обществом, укрепить его единство, повысить авторитет органов государственной вла- сти и местного самоуправления в глазах народа, укрепить положение Рос- сии на международной арене.

Достижение этой цели требует стимулирования управления государ- ством и политикой на основе закона, строгого его исполнения, соблю- дения закона всеми судебными органами и гражданами, равенства всех перед законом, привлечения к ответственности за нарушения закона. При этом большинство принимаемых законов и подзаконных норматив- ных правовых актов следует направить на регулирование социально-эко- номической и административной сфер государства. Принимая их, жела- тельно придерживаться древней китайской пословицы «переходить реку, нащупывая камни».

Очевидно, что цели реформирования государственного и муниципаль- ного управления в современной России неразрывно должны быть связаны с обеспечением реализации социально-экономических целей, сформулиро- ванных в программной речи В. В. Путина на заседании Государственного совета 8 февраля 2008 г.2, а именно:

1) превращение России в самую привлекательную для жизни страну;

2) обеспечение уровня жизни 60—70% населения, определяющего при- надлежность к так называемому среднему классу;

3) выплата пенсионерам и инвалидам достойных пенсий и пособий;

4) сокращение дифференциации доходов семей с нынешнего 15-крат- ного разрыва до более умеренного;

5) превращение отечественного образования — от школы до универси- тета — в одно из лучших в мире;

6) сокращение уровня смертности более чем в 1,5 раза, повышение рож- даемости и обеспечение средней продолжительность жизни до 75 лет;

7) обеспечение личной безопасности граждан, безопасности, в самом широком смысле обеспечивающей надежную защиту жизни и имущества людей, благоприятную экологическую среду, безаварийную работу транс-

1 Овчинников О. А, Борзова Е. Б. Современное состояние проводимых в России реформ и их научное понимание // Российский следователь. 2007. № 23. С. 37.

2 См.: Жить по-человечески: Владимир Путин выступил на расширенном заседании Гос- совета // РГ-Власть. 2008. 9 фев. URL: http://www.rg.ru/2008/02/09/putin.html (дата обра- щения: 09.11.2015).

порта и коммунальной инфраструктуры, эффективное предупреждение техногенных катастроф;

8) формирование современного, лучшего в мире энергетического сек- тора, создание высокотехнологичных предприятий, добывающих и пере- рабатывающих сырье;

9) кардинальное повышение производительности труда. В основных секторах российской экономики должен быть достигнут как минимум четырехкратный рост этого показателя за 12 лет;

10) развитие базовых секторов экономики, включая глубокую перера- ботку природных ресурсов, использование энергетических, транспортных и сельскохозяйственных возможностей России;

11) масштабная модернизация существующих производств во всех сфе- рах экономики. Для этого России потребуется и принципиально иное каче- ство управления предприятиями, и изменение практически всех использу- емых в России технологий, почти всего парка машин и оборудования;

12) развитие новых секторов глобальной конкурентоспособности. Пре- жде всего — в высокотехнологичных отраслях, которые являются лидерами в «экономике знаний»: в авиакосмической отрасли и судостроении, в сфере энергетики, а также развитие информационных, медицинских и других новейших технологий;

13) дальнейшее строительство новых и модернизация действующих дорог, вокзалов, портов, аэропортов, электростанций и систем коммуникаций;

14) развитие финансовой инфраструктуры до уровня, адекватного растущим потребностям экономики. В конечном счете в России должен сложиться один из мировых финансовых центров;

15) проведение эффективной региональной политики. Для сегодняш- него дня характерна большая и все усиливающаяся дифференциация между социально-экономическим развитием регионов с преобладанием количества субъектов Федерации, имеющих низкие показатели. Разница между субъектами РФ практически по большинству основных параме- тров — феноменальна и достигает десятки раз. Важную роль здесь играет работа по формированию новых центров социально-экономического раз- вития в Поволжье, на Урале, Юге России, в Сибири и на Дальнем Вос- токе, создание сети инновационных территориально-производственных комплексов;

16) развитие духовно-нравственного потенциала человеческой лично- сти. Что касается последней цели, то трудно не согласиться с В. И. Кнор- рингом в том, что государственное управление комплексной целевой про- граммой духовного и культурного развития нации, даже в современных сложных экономических условиях, не только вполне возможно, но и насто- ятельно необходимо1.

Обращает на себя внимание то обстоятельство, что выше обозначенные цели пока не стоят в центре внимания общественного мнения, вокруг них не разворачивается надлежащая организационная работа органов государ-

1 См.: Кнорринг В. И. Основы государственного и муниципального управления : учебник. М. : Экзамен, 2004. С. 354.

ственного и муниципального управления. Если эта тенденция будет про- должаться и дальше, то правильные по существу цели в очередной раз могут быть дискредитированы, как это уже неоднократно имело место в отечественной истории.

Очевидно, что для реализации указанных целей нужны и совер- шенно новые требования к государственному управлению. По мнению В. В. Путина, чертами завтрашней системы государственного управления должны стать самостоятельность и ответственность, динамичное движе- ние вперед, следование общей идеологии развития страны, эффективное использование ресурсов, смелые и неординарные решения, поддержка ини- циативы и инноваций, сменяемость кадров, расширение их компетенции и кругозора. Причем эти подходы должны стать основой функциониро- вания не только государственного управления, но и всей бюджетной сети и предприятий, контролируемых государством и органами местного само- управления1.

Очевидно, что реформа государственного и муниципального управле- ния должна осуществляться в соответствии с определенной логикой, про- являющейся и реализующейся через систему общих принципов реформы. Первый общий принцип реформыгосударственного и муниципаль- ного управления можно сформулировать следующим образом: независимо от конкретного содержания причин, требующих и вызывающих реформу государственного и муниципального управления, его преобразование должно начинаться с преобразования исходных начал, задающих построе- ние и осуществление государственного управления. В связи с этим в госу- дарственном управлении на первое место должна выйти идея развития человеческой личности, поскольку сейчас личность рассматривается пре-

жде всего в качестве средства развития производства.

В настоящее время возникла «двузначная схема формирования лично- сти: по линии образования и воспитания — создание хорошего работника (грамотного и дисциплинированного производителя), по линии жизнен- ных ориентаций и установок — ненасытного потребителя, все расширяю- щего емкость рынка»2.

Представляется, что по линии образования и воспитания требуется также формирование грамотного и дисциплинированного гражданина, по линии жизненных ориентаций, ценностей и установок — творца более совершенной и эффективной формы государства, ставящей в центр внима- ния развитие человеческой личности.

Представляется, что одной из стратегических целей новой системы государственного и муниципального управления должно стать формиро- вание современной личности, которая имеет следующие качества:

1) открытость к экспериментированию, инновациям и изменениям;

2) готовность к плюрализму мнений и одобрению такого плюрализма;

3) ориентация на современность и будущее, а не на прошлое;

4) экономия времени, пунктуальность;

1 См.: РГ. 2008. 9 фев.

2 Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. С. 510.

5) убежденность в способности организовать жизнь так, чтобы преодо- левать создаваемые ею препятствия;

6) планирование будущих действий для достижения предполагаемых целей как в общественной, так и в личной жизни;

7) вера в урегулированность и предсказуемость социальной жизни, и возможность рассчитывать действия благодаря известным экономиче- ским законам, торговым правилам и правительственной политике;

8) чувство справедливости распределения — вознаграждение по воз- можности зависит от мастерства и вклада;

9) высокая ценность формального образования;

10) уважение достоинства других независимо от их статуса, объема вла- сти и т.д.

Принцип ориентации государственного и муниципального управле- ния на развитие человеческой личности должен стать одним из приори- тетных принципов государственного управления. При этом перестройка отдельных элементов, связей и подсистем системы государственного и муниципального управления должна идти не по принципу повышения их функциональных качеств по сравнению с предыдущим состоянием или же по принципу повышения их эффективности, а на основе приведения в соответствие с преобразованными исходными началами государствен- ного и муниципального управления.

Второй общий принцип реформыгосударственного и муниципаль- ного управления состоит в том, что необходимость и направленность этой реформы преимущественно определяются содержанием новых задач, стоя- щих перед государством. Конкретизация этого принципа для практической реализации означает то, что реальная потребность реформы государствен- ного управления вытекает не из несовершенства отдельных сторон управ- ления и не из возможностей повышения его эффективности, а порожда- ется появлением новых задач, которые должны быть закреплены в качестве общих целей деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.

Третий общий принцип реформыгосударственного и муниципального управления состоит в следующем: ограничительным фактором любого пре- образования государственного и муниципального управления являются кадры. Люди не только приводят в движение и создают новое, но они же и тормозят развитие, причем не обязательно сознательно. В конечном счете успех любого преобразования зависит от людей, задействованных в нем. Любая логически обоснованная и полностью подкрепленная ресурсами схема преобразования государственного и муниципального управления будет реализована в той мере и в том виде, в каком она соответствует воз- можностям, знаниям, интересам, желаниям и потребностям людей.

Основными элементами (направлениями) реформыгосударственного управления в современной России являются:

1) модернизация государственной власти, включающая в себя реформу законодательной, исполнительной и судебной власти;

2) реформа административно-территориального устройства государ- ства;

3) разграничение полномочий и предметов ведения между федеральной, региональной и муниципальной властью;

4) реформа государственной службы;

5) реформа функций и структуры исполнительной власти.

Первые две реформы не направлены на пересмотр функций исполни- тельной, законодательной и судебной власти. Они, в частности, касаются совершенствования процедур реализации имеющихся функций судебной власти, приведения в соответствие с ними судебной системы. А для зако- нодательной власти они в большей степени связаны с изменением порядка формирования представительных органов власти — избрание членов Совета Федерации или формирование Государственной Думы и регио- нальных представительных органов власти по смешанному (пропорцио- нальному и мажоритарному принципу).

Изменение административно-территориального устройства, которое на данной стадии в основном связано с объединением субъектов РФ, не затрагивает полномочий органов государственной власти субъектов Федерации как таковых, а лишь приводит к закреплению функций, осу- ществляемых исполнительной властью двух регионов, за органами испол- нительной власти объединенного субъекта Федерации.

Основным содержанием разграничения полномочий и предметов веде- ния между федеральной, региональной и муниципальной властью является закрепление за каждым уровнем власти четких функций, обеспеченных финансовыми ресурсами, исходя из принципа субсидиарности, т.е. закре- пления функции за минимально необходимым уровнем власти. Одна из главных проблем этой части реформы, имеющей значение для успеха административной реформы в целом, состоит в том, что она производна от определения функций, остающихся за государством и за исполнитель- ной властью на всех уровнях. Поэтому произведенное законом разграниче- ние полномочий между федеральной, региональной и муниципальной вла- стью нельзя рассматривать как окончательное, и оно будет пересмотрено после определения необходимых функций государства.

Реформа государственной службы состоит в пересмотре статуса государ- ственных служащих и порядка прохождения ими государственной службы, что делает государство конкурентоспособным работодателем, а государ- ственных служащих эффективными исполнителями функций государства. В результате реализации мероприятий, предусмотренных федеральными программами реформирования государственной службы РФ, была опре- делена система государственной службы РФ, установлен статус государ- ственных гражданских служащих, принят ряд нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы проведения конкурсов на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы, аттестации государственных служащих, обеспечения соблюдения требований к слу- жебному поведению государственных служащих и урегулирования кон- фликта интересов, порядок сдачи квалификационного экзамена и другие вопросы.

Реформа функций и структуры исполнительной власти представляет собой административную реформу в собственном смысле слова. Как

известно, в Послании Президента России Федеральному Собранию Рос- сийской Федерации в 1998 г. была поставлена задача осуществить адми- нистративную реформу. Необходимость ее проведения аргументировалась тем обстоятельством, что при установленном новом механизме власти сохранились многие из прежних принципов построения государственного аппарата и методов управленческой деятельности. В наибольшей степени это проявляется в работе исполнительного аппарата. В Послании речь шла о дальнейшей разработке программы государственного строительства как

«продуманной системы мер модернизации различных институтов власти»1.

Стержнем программы являлась концепция административной реформы по преобразованию системы исполнительной власти. Она включала обо- снование необходимости реформы, т.е. создания нужной для государства

«системы исполнительной власти, структуры ее органов, четкой диффе- ренциации их правового статуса». Во-первых, намечалось разграничение собственно управления и функции оказания государственных услуг, чем должны заниматься не органы власти, а государственные учреждения, работающие, как правило, на самоокупаемости. Во-вторых, предполагалось

«уточнить классификацию и сделать стабильной структуру органов испол- нительной власти». В-третьих, предлагалось ограничиться тремя видами федеральных органов исполнительной власти: федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

В новой структуре федеральных органов исполнительной власти феде- ральные министерства определяют политику в установленной сфере государственного регулирования (концепции, программы, федеральные

целевые программы, бюджет), разрабатывают и принимают нормативные правовые акты, а также осуществляют международное сотрудничество (переговоры, международные договоры и соглашения). Они не должны обладать контрольно-надзорными полномочиями (проведение проверок, наложение взысканий, выдача лицензий, разрешений, квотирование и т.п.) в отношении граждан и организаций, функциями оказания государствен- ных услуг и управления имуществом (управление подведомственными организациями, представление интересов государства в акционерных обществах с участием государства и др.). Процесс выработки политики, таким образом, отделяется от процесса исполнения политики.

Федеральные службы осуществляют контрольно-надзорные или пра-

воохранительные функции и не обладают полномочиями по подготовке и принятию нормативных правовых актов, управлению государственным имуществом. Их предназначение — реализация политики, разработанной федеральными министерствами и одобренной Правительством РФ, пре- сечение нарушений законодательства, обеспечение безопасности в опреде- ленной сфере общественных отношений.

Федеральные агентства специализированы на исполнении функций

управления государственным имуществом, реализации государственных программ и оказании государственных услуг. Они не могут обладать кон- трольно-надзорными полномочиями и правом разработки и принятия нор- мативных правовых актов.

1 Ельцин Б. Н. Общими силами к общему подъему России // РГ. 1998. 24 фев.

Предполагалось, что такая функциональная специализация органов исполнительной власти призвана исключить конфликт интересов между функциями выработки политики, ее реализацией и контролем за ее испол- нением.

Однако данная реформа не затрагивает суть государственного управ- ления — механизмы формирования административных мотиваций — и направлена преимущественно на повышение исполнительской дисци- плины.

Наиболее существенными задачами, решаемыми в процессе реформи- рования государственного управления, являлись следующие:

1) выработка траектории развития системы государственного и муни- ципального управления, включающая в себя поиск возможностей совер- шенствования, описание нового состояния системы государственного и муниципального управления, разработку процедуры и содержания пере- хода в новое состояние, а также определение средств обеспечения этого перехода;

2) организация перехода системы государственного и муниципального управления в новое состояние, включающая в себя составление программы перехода, распределение заданий и позиций между субъектами перехода, распределение функций координации и корректировки их деятельности в процессе перехода и т.п.;

3) анализ результатов перехода к новой модели государственного и муниципального управления, обобщение опыта работы по переводу системы государс